Một Số Định Hướng Hoàn Thiện Pháp Luật Về Sở Hữu Chéo Trong Lĩnh Vực

trường hợp, các ngân hàng lại tăng vốn thông qua trung gian. Cụ thể, một công ty đầu tư tài chính là cổ đông lớn của 2 ngân hàng. Ngân hàng này ủy thác cho vay một nguồn vốn vào ngân hàng kia qua công ty đầu tư. Ngân hàng được vay nghiễm nhiên đáp ứng được yêu cầu tăng vốn còn ngân hàng cho vay được tính là tăng trưởng tín dụng dù vốn không hề đưa vào sản xuất. Kết quả là số vốn thực tế giữa 2 ngân hàng vẫn giữ nguyên nhưng thể hiện trên sổ sách đã tăng lên. Điều này càng được minh chứng khi trong thời gian các ngân hàng phải tăng vốn cũng là thời gian các công ty đầu tư và vốn ủy thác tăng lên tương ứng.

Nghị định 141/2006/NĐ-CP ngày 22/11/2006 và Nghị định 10/2011/NĐ-CP ngày 26/1/2011 sửa đổi, bổ sung quy định về mức vốn pháp định của các TCTD, theo đó vốn điều lệ thực góp của các ngân hàng phải đạt 1.000 tỷ đồng vào năm 2008 và 3.000 tỷ đồng vào năm 2010. Thông qua sở hữu chéo, cổ đông của ngân hàng A có thể vay tiền ngân hàng B thông qua một công ty đầu tư tài chính của mình để góp vốn vào ngân hàng A và ngược lại hoặc là ngân hàng A đầu tư vào ngân hàng B, ngân hàng B đầu tư vào ngân hàng C và ngân hàng C lại quay lại đầu tư vào ngân hàng A. Chính điều này đã tạo ra luồng vốn tưởng là góp thật vào hệ thống nhưng thực chất lại là vốn vay lẫn nhau giữa các ngân hàng. Trong bốn năm qua, hàng loạt các NHTMCP đã nâng vốn điều lệ lên 3.000 tỷ đồng. Nhưng trên thực tế, quy mô của dòng vốn mới thực sự được bổ sung vào hệ thống ngân hàng vẫn chưa được làm rõ. Với quy mô vốn điều lệ tăng, các ngân hàng được phép huy động thêm tiền gửi trong dân cư và hàng nghìn tỷ đồng vốn huy động mới này lại có thể được dùng để tài trợ cho những dự án sân sau của chính các cổ đông lớn của ngân hàng. Ngoài ra, sở hữu chéo làm sai lệch việc đánh giá rủi ro của hệ thống ngân hàng vì rất nhiều chỉ số dựa trên số vốn tự có như hệ số an toàn (CAR), hay tỷ lệ vốn tự có trên tổng tài sản, trong khi đó vốn tự có của các ngân hàng không thực chất là có quy mô như vậy mà bao gồm cả nguồn vốn ảo do sở hữu chéo. Trong những năm gần đây, tăng trưởng tín dụng của các ngân hàng liên tục nóng khiến hệ số đòn bẩy tài chính tăng lên và hệ số an toàn vốn CAR giảm, đồng thời tấm đệm để phòng ngừa rủi ro là vốn tự có lại mỏng và bị gây nhiễu bởi sở hữu chéo, tất cả

những điều đó càng làm trầm trọng hơn những khó khăn của hệ thống. Các chỉ số không chính xác lại dẫn đến sai lệch cả về quản trị ngân hàng cũng như việc giám sát đối với hệ thống tài chính. Điều này là đặc biệt nguy hiểm vì những rủi ro trong lĩnh vực ngân hàng tài chính khi bùng phát thì có sức lan tỏa rất rộng và hậu quả nghiêm trọng cho toàn bộ nền kinh tế.

Thứ hai, tình trạng gia tăng việc cho vay thiếu kiểm soát do sở hữu chéo. Đối với các ngân hàng là cổ đông lớn của ngân hàng khác, sở hữu chéo cho phép một ngân hàng có tỷ lệ cổ phần lớn trong các NHTM có thể gây áp lực (một cách hợp pháp như qua bỏ phiếu trong hội đồng quản trị với vị thế cổ đông chiến lược) để ngân hàng này cấp vốn đầu tư vào những dự án không đủ tiêu chuẩn của doanh nghiệp hay ngân hàng của mình. Hay nói các khác, khi một TCTD lớn chiếm cổ phần chi phối ngân hàng khác và biến ngân hàng này thành “sân sau” của mình, họ có thể buộc ngân hàng bị chi phối cấp tín dụng cho những dự án rủi ro hoặc cho doanh nghiệp có quan hệ thân thiết. Mặc dù theo quy định thì các ngân hàng không được cho các cổ đông của mình vay vốn, nhưng các ngân hàng có thể lách quy định này bằng cách cho các công ty con của các doanh nghiệp vay vốn. Mặt khác, không loại trừ trường hợp lãnh đạo của ngân hàng chi phối lạm dụng quyền lực buộc ngân hàng mà mình có thể chi phối cấp tín dụng để phục vụ lợi ích cá nhân.

Thứ ba, các quy định về giới hạn tín dụng, phân loại nợ và trích lập dự phòng rủi ro của NHNN có thể bị vô hiệu hóa bởi sở hữu chéo. Theo quy định, một cổ đông cá nhân không được sở hữu quá 5% vốn điều lệ của một TCTD; một cổ đông là tổ chức không được sở hữu quá 15% vốn điều lệ của một TCTD... nhằm hạn chế sự thâu tóm ngân hàng trái pháp luật nhưng quy định này sẽ bị vô hiệu hóa bởi sở hữu chéo. Bởi lẽ, sở hữu chéo cho phép một NHTM có tỷ lệ cổ phần lớn trong các NHTM có thể gây áp lực một cách hợp pháp như qua bỏ phiếu trong Hội đồng quản trị với vị thế cổ đông chiến lược để ngân hàng này cấp vốn đầu tư vào những dự án của doanh nghiệp hay ngân hàng “sân sau” của mình. Nguy cơ là quy định bị “vượt rào”, bộ máy sàng lọc theo tiêu chí hiệu quả đầu tư của NHTM có thể bị tê liệt hay trở nên hình thức. Các khoản tín dụng cấp cho các doanh nghiệp nhà

nước bởi NHTM nhà nước vượt hạn tín dụng được chính NHNN phê chuẩn là những ví dụ điển hình. Thêm vào đó, quy định về các trường hợp không được cấp tín dụng, hoặc hạn chế cấp tín dụng cũng bị sai lệch. Tình trạng cho vay thiếu kiểm soát có thể tăng mạnh. Chẳng hạn khi một TCTD lớn chiếm cổ phần chi phối ngân hàng khác và biến ngân hàng này thành "sân sau” của mình, họ có thể buộc ngân hàng bị chi phối cấp tín dụng cho những dự án không an toàn hoặc cho doanh nghiệp có quan hệ thân thiết. Mặt khác, khi khách hàng doanh nghiệp không trả được nợ cho ngân hàng, thay vì xếp khoản vay thành nợ xấu và trích dự phòng rủi ro theo quy định, ngân hàng A giấu nợ xấu của mình bằng cách không khai báo nợ xấu mà nhờ ngân hàng B (ngân hàng A có sở hữu) cho vay để đảo nợ. Đây cũng là một trong những lý do khiến NHNN khó nắm được chính xác số nợ xấu của toàn bộ hệ thống ngân hàng.

Sở hữu chéo cũng làm cho các quy định về các đối tượng cấm cho vay, hạn chế cho vay cũng sẽ bị ảnh hưởng. Chẳng hạn, pháp luật không cho phép TCTD cho vay đối với Chủ tịch Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc, người thân của họ và một số đối tượng khác. Tuy nhiên, những người này lại có thể vay ở TCTD khác mà tổ chức của mình là cổ đông lớn. Sự minh bạch khi ra phán quyết tín dụng ở các cấp này sẽ là câu hỏi lớn. Sở hữu chéo cũng giúp các ngân hàng có thể lách quy định về việc không được cho các cổ đông của mình vay vốn bằng cách cho các công ty con của các ngân hàng vay vốn. Theo đó, các quy định về phân loại nợ và trích lập dự phòng rủi ro của NHNN có thể bị làm sai lệch tinh thần bởi sở hữu chéo. Khi khách hàng không trả được nợ, thay vì xếp khoản vay thành nợ xấu và trích dự phòng rủi ro theo quy định; dựa trên quan hệ sở hữu chéo giữa ngân hàng A và khách hàng này; Ngân hàng A có thể cho khách hàng vay một khoản nợ mới và dùng khoản nợ mới này để trả nợ cũ, hay nói cách khác là biến nợ cũ thành nợ mới, qua đó, ngân hàng sẽ giảm được khoản chi phí do phải trích lập dự phòng…v.v. Đây cũng là một trong những lý do khiến Ngân hàng Nhà nước khó nắm được chính xác số nợ xấu của toàn bộ hệ thống ngân hàng dẫn đến khó khăn trong công tác quản lý, điều tiết hoạt động của hệ thống ngân hàng.

Thứ tư, tình trạng thiếu tách bạch giữa hoạt động đầu tư của ngân hàng thương mại với hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại. Theo luật Các tổ chức tín dụng năm 2010, cũng như Thông tư 13/2010/TT-NHNN, hoạt động ngân hàng đầu tư phải được tách bạch khỏi hoạt động của NHTM, theo đó, ngân hàng không được cấp tín dụng cho công ty trực thuộc hoạt động kinh doanh chứng khoán bởi vì khi các ngân hàng sở hữu cổ phần của nhau, sẽ tạo thành một mạng lưới mà từ đó dễ nảy sinh độc quyền nhóm và liên minh ngân hàng này có thể đủ sức mạnh để chi phối lãi suất, tỷ giá và kể cả chính sách. Điều này có thể gây xáo trộn trên thị trường và thiệt hại cho nền kinh tế. Tuy nhiên, bằng sở hữu chéo, thay vì cho vay trực tiếp, ngân hàng A có thể mua trái phiếu của ngân hàng B (A đang sở hữu) để ngân hàng B cho vay, hoặc đầu tư vào trái phiếu của công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ của ngân hàng A.

Hiện nay, đa số các TCTD ở Việt Nam, đặc biệt là các ngân hàng thương mại đều đang phát triển theo mô hình tập đoàn tài chính (hoạt động trong các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán), trong đó thông thường, ngân hàng là trụ cột. Những ngân hàng thương mại lớn của nhà nước sau khi bán cổ phần lần đầu ra công chúng (IPO) và một số ngân hàng thương mại cổ phần lớn cùng một bộ phận không nhỏ từ các ngân hàng nông thôn chuyển đổi lên thành thị cũng tự khoác cho mình chiếc áo này. Trong phần lớn các ngân hàng thương mại hiện nay đều hoạt động ở 3 lĩnh vực chính: “ngân hàng thương mại”, kinh doanh bảo hiểm, kinh doanh chứng khoán. Trong khi đó hiện nay, tuy Luật Doanh nghiệp năm 2005 (Ðiều

146) đã quy định tập đoàn theo mô hình Công ty mẹ - công ty con và Nghị định số 102/2010/NÐ-CP ngày 01/10/2010 của Chính phủ hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật Doanh nghiệp (Ðiều 38) quy định về tập đoàn kinh tế, nhưng chưa có hướng dẫn riêng đối với việc thành lập, hoạt động, thanh tra và giám sát an toàn hoạt động tập đoàn tài chính (tập đoàn kinh tế hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán).

Theo đó, những TCTD hoạt động dưới hình thái tập đoàn tài chính này sẽ không được giám sát chặt chẽ trên phương diện hợp nhất và đây chính là lỗ hổng

dẫn đến việc góp vốn chéo (qua lại) giữa các thành viên và đối tượng có liên quan trong tập đoàn tài chính không sớm được phát hiện, đo lường và kiểm soát kịp thời bởi các cơ quan quản lý Nhà nước (giám sát tài chính) như NHNN, Ủy ban chứng khoán và Bộ Tài chính. Vì thiếu sự rạch ròi mang tính cấm đoán trong các quy định pháp luật đã dẫn đến việc những người quản lý, điều hành, cổ đông có ảnh hưởng trọng yếu hoặc nắm quyền kiểm soát đối với tập đoàn tài chính này đã và đang lợi dụng khe hở pháp lý để thực hiện những giao dịch có tính chất nội bộ thiếu minh bạch (hành vi góp vốn chéo, cấp tín dụng cho thành viên tập đoàn,...) có thể gây rủi ro trọng yếu cho TCTD thuộc tập đoàn. Và thực tế thời gian qua, có Ngân hàng đã phải trả giá cho cú lừa lên tới gần 5.000 tỉ đồng thông qua hình thức “ủy thác đầu tư” trong vụ án Nguyễn Thị Huyền Như hay việc Ngân hàng ACB mà Nguyễn Đức Kiên là Chủ tịch HĐQT đã cố tình lách luật, chấp nhận rủi ro an toàn vốn bằng việc ủy thác - giao vốn cho nhân viên (cá nhân) để các nhân viên này đem đi gửi tiền vào ngân hàng khác (Vietinbank), trong khi lại lừa dối cơ quan quản lý, báo cáo gian dối với NHNN và với các cổ đông của mình bằng việc hạch toán đó là tiền gửi liên ngân hàng gây thất thoát hàng nghìn tỷ đồng, làm ảnh hưởng tới uy tín của các ngân hàng thương mại đối với các nhà đầu tư đặc biệt là người gửi tiền, dẫn đến sự bất ổn của thị trường tài chính ngân hàng trong nước. Do đó, việc tách bạch chức năng “ngân hàng đầu tư” ra khỏi hoạt động của “ngân hàng thương mại” càng sớm được thực hiện sẽ gỡ được bài toán khó nợ xấu, giảm được rủi ro khi các ngân hàng vừa làm chức năng đầu tư, vừa gánh chức năng thương mại.

Thứ năm, bằng sở hữu chéo, một cá nhân, một nhóm lợi ích có thể biến số vốn nhỏ ban đầu nhân lên gấp nhiều lần, đủ để thâu tóm ngân hàng, gây bất ổn thị trường. Cụ thể, cùng quản lý danh mục nhưng công ty quản lý quỹ và công ty chứng khoán không được mang cổ phiếu đi cầm cố thì các công ty sản xuất kinh doanh, công ty đầu tư tài chính lại thoải mái làm việc này. Một cách làm có thể được phác họa như sau: Công ty đầu tư tài chính có vốn 500 tỷ đồng đi mua 50% cổ phần công ty A rồi mang số cổ phần này đi thế chấp được 450 tỷ đồng. Mang 450 tỷ đồng mua cổ phần công ty B. Nếu 450 tỷ đồng không đủ, sẽ kêu thêm công ty A

tham gia để mua ít nhất từ 50% cổ phần và chi phối công ty B. Cầm CP của B đi thế chấp, lấy 400 tỷ đồng để mua công ty C. Tiền không đủ thì kêu A, B tham gia mua vì cả hai công ty này đã bị chi phối. Rồi lại thế chấp lấy 300 tỷ đồng và kêu A, B, C cùng hợp lực thâu tóm ngân hàng. Khi đã thâu tóm xong, công ty tài chính ban đầu sẽ lấy tiền từ ngân hàng rót cho các công ty con của mình.

Như vậy có thể thấy, sở hữu chéo trong hệ thống ngân hàng ở nước ta diễn ra mặc dù chưa lâu nhưng đã phát triển với nhiều hình thức và ngày càng phức tạp, có mức độ ảnh hưởng lớn đến thị trường tài chính. Do đó, yêu cầu về hệ thống luật pháp đồng bộ và các biện pháp quản lý chặt chẽ của cơ quan nhà nước ngày càng trở nên bức thiết để lành mạnh hóa thị trường, khơi thông dòng vốn huyết mạch cho sự phát triển kinh tế.

3.2. Một số định hướng hoàn thiện pháp luật về sở hữu chéo trong lĩnh vực ngân hàng ở Việt Nam

Từ những phân tích ở trên, chúng ta có thể thấy được rằng sở hữu chéo trong hệ thống ngân hàng đã và đang tạo ra những khó khăn nhất định trong hoạt động điều hành nhằm đảm bảo tính an toàn của hệ thống, đặc biệt là đối với công tác xử lý nợ xấu, nâng cao tính minh bạch trong hoạt động ngân hàng. Vì vậy, việc hạn chế các ảnh hưởng tiêu cực của sở hữu chéo là một yêu cầu cấp thiết được đặt ra cho cơ quan quản trong đó, vấn đề mấu chốt trong công tác xử lý sở hữu chéo là phải đảm bảo ngăn ngừa hành vi cố tình vi phạm, đồng thời triệt tiêu lợi ích từ việc sở hữu chéo của các cá nhân và tổ chức. Để thực hiện điều này, đòi hỏi phải có sự phối hợp đồng bộ giữa NHNN và các bộ, ngành liên quan trong việc ban hành các văn bản pháp quy cũng như việc kiểm soát việc thực thi các điều khoản quy định trong các văn bản đó. Cụ thể:

3.2.1. Luật hóa vấn đề sở hữu chéo và tăng cường hoạt động quản lý nhà nước về sở hữu chéo trong lĩnh vực ngân hàng.

Để giảm thiểu những tác động tiêu cực của sở hữu chéo, quan trọng nhất là phải luật hóa vấn đề sở hữu chéo, đồng thời, tăng cường vai trò của cơ quan giám sát bởi hiện nay ngân hàng - bảo hiểm - chứng khoán chưa thống nhất về một mối.

Giám sát hệ thống ngân hàng phải được thực hiện đồng bộ, bảo đảm sự giám sát thông suốt là rất cần thiết để làm rõ "bức tranh" phức tạp đã hình thành và tìm cách ngăn chặn sự lặp lại sở hữu chéo trong tương lai. Thực tiễn cho thấy cần phải có lộ trình xử lý sở hữu chéo cụ thể, các bước giải pháp cần thực hiện nhất quán, đồng bộ. Trong giai đoạn hiện nay, khi chưa có một văn bản chính thức nào quy định về sở hữu chéo nên cần phải tiến hành thanh tra và đề xuất xử lý các mối quan hệ sở hữu với tỷ lệ vượt quá quy định hiện hành; đồng thời rà soát lại những tồn tại trong các văn bản luật– đang tạo kẽ hở cho việc sở hữu với tỷ lệ cao hơn quy định. Thực hiện các nghiệp vụ thanh tra nhằm xác định các quan hệ sở hữu chéo hiện đang tồn tại trong hệ thống ngân hàng giữa các TCTD với nhau và giữa TCTD với doanh nghiệp, sau đó ban hành các quy định nhằm giảm tỷ lệ sở hữu chéo đó xuống mức thích hợp để giảm thiểu ảnh hưởng tiêu cực cho hệ thống ngân hàng. Để tạo điều kiện bước đầu cho việc kiểm soát sở hữu chéo, việc thành lập ban giám sát chuyên trách sở hữu chéo và xây dựng công ty chuyên mua bán cổ phần trong tương lai là cần thiết.

Để minh họa rõ hơn cho định hướng về xử lý và kiểm soát sở hữu chéo, nhóm nghiên cứu thuộc Viện nghiên cứu khoa học – Học viện Ngân hàng đưa ra lộ trình xử lý Sở hữu chéo dành cho hệ thống Ngân hàng Việt Nam như sau:

Bảng 3.3: Lộ trình giải quyết sở hữu chéo trong lĩnh vực ngân hàng ở Việt Nam

Sự kiện / Thời gian (2013-2020)

2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Thành lập Bộ phận giám sát SHC trong cơ quan thanh tra giám sát – NHNN
Rà soát các tỷ lệ sở hữu vượt quá quy định hiện hành
Yêu cầu và có hướng dẫn các cá nhân, tổ chức vi phạm các tỷ lệ theo quy định hiện hành giảm tỷ lệ sở hữu xuống mức theo quy định
Xác định các mối quan hệ SHC trong hệ thống NHTM Việt Nam và tích

2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
cực truyền thông cảnh báo về rủi ro từ SHC
Dự thảo đề án và thành lập Công ty mua bán cổ phần từ các mối quan hệ SHC
Công ty mua bán cổ phần thực hiện mua cổ phần của các TCTD do Các tập đoàn, tổng công ty nắm giữ
Thực hiện mua bán sáp nhập các ngân hàng có tỷ lệ SHC cao
Công ty mua bán cổ phần thực hiện mua cổ phần của các TCTD phát sinh từ SHC giữa các TCTD
Dự thảo nội dung các hoạt động mà ngân hàng thương mại được phép làm và không được phép làm (tách bạch giữa NHTM và Ngân hàng Đầu tư)
Đánh giá, hoàn thiện cơ chế hoạt động của Công ty mua bán cổ phần từ SHC
Công ty mua bán cổ phần dần dần bán lại các cổ phần đã mua từ giai đoạn trước
Đánh giá lại sự tuân thủ các quy định về tỷ lệ sở hữu trong Luật các TCTD 2010
Tăng dần tỷ lệ sở hữu của các nhà đầu tư nước ngoài trong các NHTM
Phát triển thị trường vốn