Về Mô Hình Cơ Quan Đăng Ký Bất Động Sản

của Nhà nước về quyền của Y đối với bất động sản đó sẽ không còn có giá trị? Đây là vấn đề còn tồn tại nhiều mâu thuẫn cần thiết phải được khắc phục để vừa đảm bảo quyền lợi cho chủ sở hữu, vừa bảo vệ lợi ích của người thứ ba ngay tình trong giao dịch bất động sản.

* Bất cập trong một số quy định về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, công trình xây dựng, đăng ký quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng

- Về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở.

Hiện nay, Luật đất đai và Luật nhà ở tách việc đăng ký quyền sử dụng đất và đăng ký quyền sở hữu nhà ở thành hai hệ thống đăng ký riêng biệt. Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở là không cần thiết vì theo Điều 48 Luật đất đai năm 2003 đã quy định:

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp cho người sử dụng đất theo một mẫu thống nhất trong cả nước đối với mọi loại đất. Trường hợp có tài sản gắn liền với đất thì tài sản đó được ghi nhận trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; chủ sở hữu tài sản phải đăng ký quyền sở hữu tài sản theo quy định của pháp luật về đăng ký bất động sản [34].

Theo quy định này thì khi có tài sản gắn liền với đất đai đã được đăng ký quyền sử dụng thì sẽ được ghi nhận ngay trên giấy chứng nhận đó, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng đồng thời là giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở. Tuy nhiên, việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở cũng tạo thuận lợi cho tổ chức cá nhân trong trường hợp người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất và các chủ thể này cho thuê lại quyền sử dụng đất của mình xây dựng nhà ở. Việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở có thể coi là cần thiết, song trên thực tế việc tồn tại cùng một lúc hai hệ thống đăng ký tách biệt nhau về quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở còn tồn tại nhiều bất cập. Về mặt thủ tục hành chính, hai hệ thống

tách biệt sẽ gây khó khăn cho chủ thể cần đăng ký, các cơ quan khác nhau cũng có những cơ chế, yêu cầu khác nhau trong quá trình thực hiện thủ tục. Mặt khác, sự phân tách trên cũng dẫn đến tốn kém, khó khăn cho người dân trong quá trình đăng ký cũng như việc tìm hiểu các thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản.

Hiện nay, do việc tách rời hai hệ thống đăng ký này, vì vậy mới xuất hiện nhiều loại Giấy chứng nhận có liên quan như: Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở; Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở; Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng và các loại Giấy tờ hợp lệ khác về quyền sử dụng đất (giấy trắng). Người dân tiếp tục phải đến nhiều cơ quan đăng ký, nộp nhiều bộ hồ sơ để được cấp nhiều loại giấy chứng nhận như đã nêu trên.

Nhà và đất là hai bất động sản không tách rời nhau về mặt vật lý, việc tách biệt hai hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà cũng gây vướng mắc trong việc giải quyết các tranh chấp phát sinh, như trường hợp không thống nhất được thời điểm chuyển quyền sở hữu bất động sản, hay thời điểm có hiệu lực của giao dịch về bất động sản.

- Đối với công trình xây dựng:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 106 trang tài liệu này.

Nghị định số 95/2005/NĐ-CP được ban hành đã khắc phục được một số hạn chế của Nghị định số 60/1994/NĐ-CP trước đó. Nghị định quy định đồng thời về thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và công trình xây dựng, tuy nhiên, giống như nhà ở, công trình xây dựng và đất có mối quan hệ không tách rời, vì vậy việc tách hai hệ thống này cũng có nhiều bất cập như đã nêu ở trên.

Mặt khác, Nghị định số 95/2005/NĐ-CP chưa giải quyết được một cách triệt để giá trị pháp lý của việc đăng ký, vì thông qua cơ chế đăng ký Nhà nước không chỉ xác định rõ chủ sở hữu công trình xây dựng mà còn xác định các quyền liên quan đến công trình xây dựng như cho thuê, cầm cố, thế

chấp... giúp các chủ thể có thông tin rõ ràng về công trình xây dựng. Ngoài ra, đăng ký còn là cơ sở xác định thứ tự ưu tiên giữa các quyền có liên quan đến quyền sở hữu công trình xây dựng và phát sinh đối kháng với người thứ ba. Vấn đề ngày đóng vai trò quan trong khi giải quyết tranh chấp phát sinh.

- Đối với đăng ký quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng:

Hiện nay, vướng mắc lớn nhất trong việc đăng ký quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng trồng là hoạt động đăng ký không được quy định chung trong một văn bản chuyên ngành mà được quy định tại các văn bản là Bộ luật dân sự, Luật đất đai, Luật Bảo vệ và phát triển rừng và Nghị định số 23/2006/NĐ-CP ngày 03/3/2006 về thi hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng. Về vấn đề đăng ký, luật quy định đăng ký quyền sở hữu rừng thì theo quy định của pháp luật dân sự, còn đăng ký quyền sử dụng rừng theo quy định của Luật Bảo vệ và phát triển rừng. Trong khi đó trình tự thủ tục về việc đăng ký hai loại quyền này chưa được quy định một cách rõ ràng. Theo quy định tại Khoản 3 Điều 31 Luật Bảo vệ và phát triển rừng và Khoản 3 Điều 31 Nghị định số 23/2006/NĐ-CP thì việc đăng ký quyền sở hữu rừng trồng sẽ tuân theo quy định về đăng ký tài sản của Bộ luật dân sự, tuy nhiên, Bộ luật dân sự không quy định về trình tự, thủ tục đăng ký này. Đây là quy định mang tính tạm thời, quy định để cho có quy định mà không xem xét các vấn đề thực tế. Như vậy, cần thiết phải xem xét lại hoạt động đăng ký loại bất động sản này, đưa về một pháp luật chuyên ngành chung để quy định thống nhất, và cần phải có cơ chế quản lý phù hợp hơn để tránh thất thoát, lãng phí nguồn tài nguyên quan trọng của quốc gia.

* Bất cập trong một số quy định của pháp luật về đăng ký giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất

Việc đăng ký giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất là một nội dung quan trọng trong hệ thống pháp luật đăng ký bất

động sản, đây chính là sự ghi nhận các biến động về mặt pháp lý và quyền năng của các chủ thể đối với bất động sản. Đăng ký giao dịch bất động sản được quy định trong nhiều văn bản luật khác nhau như Bộ luật dân sự, Luật nhà ở, Luật đất đai, Nghị định số 71/2010/NĐ-CP...

Tuy nhiên, hiện nay về phạm vi các giao dịch về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất bắt buộc phải đăng ký vẫn chưa được quy định đầy đủ và chưa đáp ứng được yêu cầu đảm bảo an toàn trong các giao dịch bất động sản. Như trường hợp đăng ký thế chấp bằng quyền sử dụng đất hình thành trong tương lai, tài sản gắn liền với đất hình thành trong tương lai vẫn còn nhiều mâu thuẫn. Theo Thông tư số 05/2005/TT-BTP-BNTMT thì hồ sơ thế chấp tài sản hình thành trong tương lai là dự án phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đồng nghĩa với việc không có loại tài sản hình thành trong tương lai là quyền sử dụng đất. Tương tư với trường hợp thế chấp đối với nhà ở hình thành trong tương lai cũng khó có thể thực hiện được khi theo quy định tại Điều 91 Luật nhà ở năm 2005 thì nhà ở chỉ được thế chấp khi đã được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà. Luật công chứng cũng quy định trong hồ sơ yêu cầu công chứng giao dịch về nhà ở phải có giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở. Như vậy, rõ ràng pháp luật dân sự thừa nhận tài sản hình thành trong tương lai có thể thực hiện giao dịch, nhưng trên thực tế, với quy định như trên, các giao dịch liên quan đến tài sản hình thành trong tương lai hầu như không thể thực hiện được.

Bên cạnh đó, một trong những ý nghĩa quan trọng của đăng ký giao dịch bất động sản là nó thiết lập giá trị đối kháng với bên thứ ba, và đảm bảo quyền ưu tiên của bên có quyền trong giao dịch đã đăng ký. Tuy nhiên, theo quy định tại Nghị định số 163/2006/NĐ-CP thì hiệu lực của giao dịch bảo đảm phát sinh từ thời điểm đăng ký. Điều này có nghĩa là nếu giao dịch thuộc trường hợp phải đăng ký mà không đăng ký thì giao dịch sẽ không phát sinh giá trị pháp lý kể cả với các bên trong giao dịch, đồng nghĩa với việc xem đăng ký giao dịch bất động sản như một điều kiện về mặt hình thức để giao

dịch có giá trị pháp lý, như là điều kiện về công chứng hay chứng thực hợp đồng nói chung. Tuy nhiên, vướng mắc nảy sinh trong trường hợp giao dịch được công chứng tại cơ quan công chứng nhưng lại không được đăng ký vì sau khi thẩm định Văn phòng đăng ký cho rằng giao dịch có những nội dung không phù hợp nên giao dịch không có giá trị pháp lý. Điều này vô hình chung làm mất đi vai trò của thủ tục công chứng hoặc chứng thực giao dịch trước đó, đồng nghĩa với việc giá trị pháp lý của giao dịch đối với các bên trong giao dịch đã được xác lập (thông qua hoạt động công chứng) nhưng giá trị đối kháng với bên thứ ba thì không được xác lập (do không thể đăng ký được). Với quy định phức tạp và chồng chéo như trên khiến các chủ thể thực hiện giao dịch về bất động sản thường e ngại khi thực hiện thủ tục và từ đó làm phát sinh một cách phổ biến các "giao dịch ngầm" trên thị trường bất động sản.

2.2.5. Về mô hình cơ quan đăng ký bất động sản

Như đã nêu tại phần trên, hiện nay theo pháp luật Việt Nam thì tồn tại hai hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản, đó là:

(i) Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước: Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền đứng ra xác lập và công nhận quyền của người sử dụng đất thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng.

Theo quy định tại khoản 5 Điều 4 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản thì Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư; tổ chức, cá nhân nước ngoài. Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì có thẩm quyền cấp Giấy chứng

nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở.

(ii) Hệ thống cơ quan đăng ký là các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thực hiện đăng ký các giao dịch, biến động về quyền sử dụng đất.

Thẩm quyền đăng ký của các Văn phòng được quy định tại Điều 11 Nghị định số 88/2009/NĐ-CP, Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh có thẩm quyền đăng ký đối với trường hợp người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất là tổ chức trong nước, cơ sở tôn giáo, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thực hiện dự án đầu tư; Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện có thẩm quyền đăng ký đối với trường hợp người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất là hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài sở hữu nhà ở tại Việt Nam, cộng đồng dân cư tại phường.

Tuy nhiên, mô hình cơ quan có thẩm quyền đăng ký hiện nay đang tồn tại nhiều bất cập, cụ thể như sau:

Thứ nhất, mô hình cơ quan đăng ký bất động sản hiện nay của nước ta chưa phân định rõ chức năng đăng ký là hoạt động dịch vụ công với chức năng quản lý nhà nước.

Hiện nay Ủy ban nhân dân và Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất là hai cơ quan độc lập giữa một bên là cơ quan có chức năng quản lý hành chính nhà nước và một bên là cơ quan dịch vụ công. Việc cơ quan quản lý hành chính các cấp tham gia vào quá trình công nhận việc xác lập các quyền dân sự đối với bất động sản đã phát sinh nhiều bất cập. Điển hình là việc đăng ký bất động sản thường có xu hướng bị hành chính hóa. Theo quy định của pháp luật dân sự thì việc xác lập các quyền, lợi ích hợp pháp đối với bất động sản từ các quan hệ dân sự, kinh tế là quyền dân sự của các chủ thể, thì nay hầu

hết bị phụ thuộc vào ý chí của cơ quan đăng ký nhiều hơn là các căn cứ luật định. Một thực tế có thể thấy rõ trong tất cả các hoạt động đăng ký bất động sản, khi người dân thực hiện thủ tục ở cơ quan hành chính nhà nước, luôn vấp phải sự đòi hỏi, nhũng nhiễu của một bộ phận cán bộ, yêu cầu những giấy tờ không cần thiết so với luật định. Điều này tạo nên tâm lý e ngại trong nhân dân khi thực hiện các thủ tục đăng ký bất động sản tại cơ quan nhà nước.

Mặt khác, tại cơ quan hành chính nhà nước, so với các nhiệm vụ khác thì việc quan tâm đến hoạt động đăng ký xác lập quyền đối với tài sản theo quy định của pháp luật dân sự của các chủ thể thường bị coi là hoạt động thứ yếu. Do đó, trên thực tế các cơ quan này chưa thực sự chú trọng đến công tác đăng ký bất động sản, đặc biệt là đăng ký các giao dịch về bất động sản không làm chuyển dịch quyền sở hữu, quyền sử dụng đất. Các cơ quan này chỉ thực sự chú trọng đến khâu đăng ký lần đầu đối với bất động sản nhằm nắm được những thông tin mang tính kỹ thuật, nhập vào sổ sách, dữ liệu, nhằm đáp ứng các yêu cầu quản lý hành chính đối với bất động sản đó. Điều này là nguyên nhân dẫn đến sự trì trệ trong quá trình giải quyết các đơn xin đăng ký bất động sản của người dân.

Thứ hai, mô hình cơ quan đăng ký bất động sản không thống nhất về thẩm quyền đăng ký đối với từng đối tượng.

Hiện nay, do mỗi văn bản luật về bất động sản lại điều chỉnh một loại tài sản khác nhau. Vì vậy, các văn bản này cũng quy định phân tán theo loại tài sản là đất đai, nhà ở, công trình xây dựng, rừng tương ứng với mỗi loại tài sản đó thì có một cơ quan đăng ký chịu trách nhiệm riêng. Theo đó, trên cùng một địa giới hành chính (tỉnh, thành phố; quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) các bất động sản lại có thể thuộc thẩm quyền đăng ký của nhiều cơ quan khác nhau. Điển hình như việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, theo quy định tại Điều 123 Luật đất đai năm 2003 thì người xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi sẽ nộp hồ sơ tại văn phòng đăng ký quyền sử

dụng đất, trường hợp hộ gia đình, cá nhân tại nông thôn xin cấp Giấy chứng nhận thì nộp hồ sơ tại Ủy ban nhân dân xã nơi có đất để chuyển cho Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Sau đó Văn phòng đăng ký sẽ chuyển các hồ sơ này cho Ủy ban nhân dân có thẩm quyền để cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường sẽ tiếp nhận và trả hồ sơ xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất tại địa phương và người Việt Nam định cư ở nước ngoài được mua nhà gắn liền với quyền sử dụng đất; Ủy ban nhân dân xã, thị trấn sẽ nhận và trả hồ sơ đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất tại xã, thị trấn (Nghị định số 88/2009/NĐ-CP). Các quy định trên cho thấy, chỉ trong phạm vi việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã thấy thẩm quyền của các cơ quan được quy định một cách rối rắm, không thống nhất. Những quy định trên dẫn đến vướng mắc cho người dân khi nộp hồ sơ đến một cơ quan thì lại được yêu cầu nộp đến cơ quan khác và ngược lại.

Mặt khác, hiện nay thẩm quyền đăng ký còn phân định theo tư cách chủ thể của người có quyền sở hữu bất động sản, quyền sử dụng đất. Chẳng hạn, cùng một thửa đất, nhưng nếu chủ sử dụng là tổ chức thì việc đăng ký bất động sản đối với thửa đất đó phải được thực hiện tại cơ quan cấp tỉnh; sau đó nếu chuyển quyền sử dụng cho cá nhân, hộ gia đình thì việc đăng ký bất động sản đối với thửa đất đó lại được thực hiện tại cơ quan cấp huyện. Do đó, nếu mỗi bất động sản chỉ có một bộ hồ sơ duy nhất, thì mỗi khi chuyển giao thẩm quyền đăng ký sẽ phải chuyển giao cả hồ sơ pháp lý của bất động sản đó. Sự phân cấp, dựa trên sự phân biệt giữa pháp nhân và cá nhân, trong việc thực hiện cùng một quyền dân sự, hiện không phù hợp với nguyên tắc bình đẳng giữa các chủ thể được thiết lập trong luật cơ bản. Sự phân cấp dựa trên yếu tố người Việt Nam và người nước ngoài trong việc thực hiện cùng một quyền sẽ không phù hợp với các yêu cầu hoàn thiện pháp luật trong bối cảnh hội nhập và mở cửa.