Đối Tượng, Mục Tiêu, Nguồn Lực Tài Chính Để Cải Cách Hệ Thống Ngân Hàng

CHƯƠNG 2

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CẢI CÁCH HỆ THỐNG NGÂN HÀNG‌

2.1. Một số khái niệm

2.1.1. Hệ thống ngân hàng

Trên thế giới, hệ thống ngân hàng thường bao gồm: Ngân hàng trung ương (NHTW), ngân hàng thương mại (NHTM), các tổ chức tín dụng vi mô/hợp tác xã tín dụng và các tổ chức tín dụng phi ngân hàng. Theo Luật Các tổ chức tín dụng (2010) của Việt Nam, hệ thống các tổ chức tín dụng gồm: Ngân hàng Nhà nước, các NHTM, các tổ chức tín dụng phi ngân hàng (các công ty tài chính và cho thuê tài chính), các tổ chức tài chính vi mô và hệ thống quỹ tín dụng nhân dân (nay là hệ thống ngân hàng hợp tác xã).

Như vậy, có thể thấy, cách định nghĩa về hệ thống ngân hàng theo thông lệ quốc tế và của Việt Nam không có nhiều sự khác biệt. Trong đó, đối tượng chủ yếu của quá trình cải cách hệ thống ngân hàng trên thế giới, cũng như Đề án Tái cơ cấu các tổ chức tín dụng Việt Nam giai đoạn 2011-2015 (Đề án 254) tập trung vào hai cấu phần chính của hệ thống là NHTW và NHTM. Do đó, luận án sẽ tập trung vào hai thành tố này.

2.1.1.1. Ngân hàng Trung ương

Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, mỗi nước đều có một NHTW. Tuỳ thuộc vào đặc điểm ra đời, mô hình tổ chức, cách thức hoạt động mà NHTW ở các nước có những tên gọi khác nhau (Ngân hàng dự trữ, cơ quan hữu trách về tiền tệ…), cũng chính vì thế mà xuất hiện nhiều định nghĩa, khái niệm khác nhau về NHTW. Tuy nhiên về cơ bản, các định nghĩa này đều chia sẻ những đặc điểm chung như: NHTW là một định chế công cộng, quản lý nhà nước về tiền tệ, tín dụng và ngân hàng, có thể độc lập, phụ thuộc hay bán độc lập với chính phủ, có nhiệm vụ in ấn, độc quyền phát hành tiền, là ngân hàng của các ngân hàng, điều tiết cung ứng tiền, cung ứng dịch vụ cho Chính phủ, tổ chức điều hoà lưu thông dòng tiền trong phạm vi quốc gia nhằm mục đích ổn định giá trị của đồng tiền [9],[60].

Hiện nay chưa có một định nghĩa thống nhất về NHTW trên thế giới, tuy nhiên, căn cứ vào lịch sử phát triển và hoạt động thực tế của NHTW, khái niệm Ngân hàng trung ương (central bank) có thể được hiểu là một định chế có nhiệm vụ chủ yếu là kiểm soát tiền tệ và hệ thống ngân hàng của một nước. Ngân hàng trung ương cũng có thể được giao những nhiệm vụ khác tùy theo cơ cấu và môi trường tài chính của đất nước.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 130 trang tài liệu này.

Ngân hàng trung ương là bộ phận của cơ quan quyền lực nhà nước được giao nhiệm vụ quản lý lưu thông tiền tệ hay còn gọi là chính sách tiền tệ. Công cụ của chính sách tiền tệ bao gồm nghiệp vụ thị trường mở, lãi suất chiết khấu, tỷ lệ dự trữ bắt buộc, các văn bản hướng dẫn hoạt động cho vay của các ngân hàng và định chế tài chính khác.

Ngoài những chức năng có liên quan đến chính sách tiền tệ, ngân hàng trung ương còn thực hiện các chức năng quan trọng khác: Hoạt động với tư cách người cho vay cuối cùng đối với hệ thống ngân hàng thương mại; đặt ra và duy trì các tiêu chuẩn để đảm bảo tính thống nhất, sức mạnh tài chính, quản lý hoạt động cho vay lành mạnh của các ngân hàng và định chế tài chính khác; quản lý dự trữ hối đoái và chính sách hối đoái; quản lý nợ của chính phủ

Là một định chế công cộng của Nhà nước, nhưng mối quan hệ của NHTW với chính phủ không hoàn toàn giống với các định chế công cộng khác của Nhà nước. Mối quan hệ này ở các nước khác nhau cũng không giống nhau. Tuỳ thuộc vào đặc điểm ra đời của NHTW, thể chế chính trị, nhu cầu của nền kinh tế cũng như truyền thống văn hoá của từng quốc gia mà NHTW có thể được tổ chức theo mô hình trực thuộc hay độc lập với chính phủ.

Mô hình NHTW trực thuộc chính phủ là mô hình trong đó NHTW nằm trong nội các chính phủ và chịu sự chi phối trực tiếp của chính phủ về nhân sự, về tài chính và đặc biệt về các quyết định liên quan đến việc xây dựng và thực hiện chính sách tiền tệ. Các nước áp dụng mô hình này phần lớn là các nước Đông Á (Hàn quốc, Đài loan, Singapore, Indonesia, Việt Nam ...) hoặc các nước thuộc khối XHCN trước đây.

Hình 2.1. Mô hình NHTW trực thuộc Chính phủ

Theo mô hình này, chính phủ có thể dễ dàng phối hợp chính sách tiền tệ của NHTW đồng bộ với các chính sách kinh tế vĩ mô khác nhằm đảm bảo mức độ và liều lượng tác động hiệu quả của tổng thể các chính sách đối với các mục tiêu vĩ mô trong thời kỳ. Mô hình này được xem là phù hợp với yêu cầu cần tập trung quyền lực để khai thác tiềm năng xây dựng kinh tế trong thời kỳ tiền phát triển.

Điểm hạn chế chủ yếu của mô hình là NHTW sẽ mất đi sự chủ động trong việc thực hiện chính sách tiền tệ. Sự phụ thuộc vào chính phủ có thể làm cho NHTW xa rời mục tiêu dài hạn của mình là ổn định giá trị tiền tệ, góp phần tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, sự lớn mạnh nhanh chóng của các nước thuộc nhóm NIEs như Singapore, Hàn quốc, Đài loan... nơi NHTW là một bộ phận trong guồng máy chính phủ là một bằng chứng có sức thuyết phục về sự phù hợp của mô hình tổ chức này đối với truyền thống văn hoá Á Đông.

Mô hình NHTW độc lập với chính phủ là mô hình trong đó NHTW không chịu sự chỉ đạo của chính phủ mà là quốc hội. Quan hệ giữa NHTW và chính phủ là quan hệ hợp tác.

Hình 2.2. Mô hình NHTW độc lập với Chính phủ

Các NHTW theo mô hình này là Cục dự trữ liên bang Mỹ, NHTW Thuỵ sĩ, Anh, Pháp, Đức, Nhật Bản và gần đây là NHTW châu Âu (ECB). Xu hướng tổ chức ngân hàng trung ương theo mô hình này đang càng ngày càng tăng lên ở các nước phát triển.

Theo mô hình này, NHTW có toàn quyền quyết định việc xây dựng và thực hiện chính sách tiền tệ mà không bị ảnh hưởng bởi các áp lực chi tiêu của ngân sách hoặc các áp lực chính trị khác. Mặt khác, theo quan điểm dân chủ cổ truyền của châu Âu thì mọi chính sách phải được phục vụ cho quyền lợi của công chúng và phải được quyết định bởi quốc hội - cơ quan đại diện cho quyền lực của toàn dân - chứ không phải một nhóm các nhà chính trị - chính phủ. Chính vì vậy, NHTW do có vai trò hết sức quan trọng tới đời sống kinh tế nên không thể đặt dưới quyền chính phủ được mà phải do quốc hội kiểm soát.

Tuy nhiên, không phải tất cả các NHTW được tổ chức theo mô hình này đều đảm bảo được sự độc lập hoàn toàn khỏi áp lực của chính phủ khi điều hành chính sách tiền tệ. Mức độ độc lập của mỗi NHTW phụ thuộc vào sự chi phối của người đứng đầu nhà nước vào cơ chế lập pháp và nhân sự của NHTW.

Điểm bất lợi chủ yếu của mô hình này là khó có sự kết hợp hài hoà giữa chính sách tiền tệ - do NHTW thực hiện và chính sách tài khoá - do chính phủ chi phối để quản lý vĩ mô một cách hiệu quả.

Không có một mô hình nào có thể được coi là thích hợp cho mọi quốc gia. Việc lựa chọn mối quan hệ thích hợp giữa NHTW và chính phủ phải tuỳ thuộc vào chế độ chính trị, yêu cầu phát triển kinh tế, đặc điểm lịch sử và sự phát triển của hệ thống ngân hàng của từng nước. Tuy nhiên, trong một chừng mực nhất định nó cũng bị ảnh hưởng bởi trào lưu của thế giới.

2.1.1.2. Ngân hàng thương mại

Trong nền kinh tế thị trường, các tổ chức tín dụng đóng vai trò trung gian tài chính nhằm chuyển tải những khoản tiền tiếp kiệm/tích lũy trong xã hội đến những người có nhu cầu đầu tư/tiêu dùng. Trong hệ thống đó, NHTM đóng vai trò quan trọng và phổ biến nhất.

Hiện nay, các quốc gia có nhiều định nghĩa khác nhau về hệ thống NHTM với phạm vi và tính chất có những sự khác biệt nhất định, tuy nhiên, về cơ bản, các định nghĩa này đều chia sẻ những đặc điểm chung như “NHTM là loại hình ngân hàng trung gian hoạt động vì mục đích lợi nhuận thông qua việc kinh doanh các khoản vốn ngắn hạn là chủ yếu” đồng thời chỉ ra hoạt động có bản của NHTM gồm: (i) Nhận tiền gửi; (ii) cho vay và (iii) thực hiện các dịch vụ ngân hàng [9],[60].

Tại Việt Nam, theo Luật Các tổ chức tín dụng (2010), ngân hàng thương mại là “loại hình ngân hàng được thực hiện tất cả các hoạt động ngân hàng và các hoạt động kinh doanh khác theo quy định của Luật này nhằm mục tiêu lợi nhuận”. Đồng thời, những chức năng cơ bản chủ yếu của NHTM tại Việt Nam được quy định gồm:

- Chức năng thủ quỹ cho xã hội: NHTM nhận tiền gửi từ người dân, các doanh nghiệp và tổ chức, gửi tiền cho những khách hàng này và đáp ứng nhu cầu rút tiền, chi tiền của họ.

- Chức năng trung gian thanh toán: Thực hiện hoạt động thanh toán theo yêu cầu của khách hàng, như: Trích tiền từ tài khoản tiền gửi để thanh toán các giao dịch của khách hàng hoặc nhập vào tài khoản tiền gửi của khách hàng thu nhập theo lệnh của họ

- Chức năng trung gian tín dụng: Thực hiện chức năng “cầu nối” và điều phối giữa những các nhân/tổ chức dư thừa vốn với các cá nhân/tổ chức có nhu cầu về vốn trong nền kinh tế thông qua việc huy động những nguồn vốn “nhàn rỗi” trong nền kinh tế và cho các đối tượng có nhu cầu đầu tư/tiêu dùng vay. Chức năng này bắt nguồn từ đặc điểm tuần hoàn vốn tiền tệ trong quá trình sản xuất của xã hội.

2.1.1.3. Các mô hình tổ chức hệ thống ngân hàng

Hệ thống ngân hàng của các quốc gia được xây dựng theo một số mô hình như sau:

Hệ thống ngân hàng một cấp (monobanking system), là hệ thống mà ở đó các ngân hàng vừa đóng vai trò của các ngân hàng trung ương (phát hành tiền) và vai trò của các ngân hàng thương mại (huy động vốn và cấp tín dụng cho nền kinh tế). Nhược điểm lớn nhất của mô hình này là không kiểm soát được cung tiền và chất lượng tín dụng mà hậu quả tất yếu của nó là lạm phát cao, dễ gây ra khủng hoảng hệ thống ngân hàng, khủng hoảng kinh tế. Điểm yếu của hệ thống ngân hàng một cấp được thể hiện rất rõ trong hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa.

Hệ thống ngân hàng hai cấp (two-tier banking system), là hệ thống mà ở đó ngân hàng trung ương làm nhiệm vụ phát hành tiền, kiểm soát lạm phát và giám sát hoạt động của các ngân hàng thương mại. Ngân hàng trung ương được gọi là ngân hàng của các ngân hàng với một số chức năng chính như: Điều hành chính sách tiền tệ, giám sát hoạt động của các ngân hàng thương mại,… Các ngân hàng thương mại làm nhiệm vụ huy động vốn và cung ứng tín dụng cho nền kinh tế. Hiện nay, hệ thống ngân hàng hai cấp được coi là hệ thống hoạt động hiệu quả nhất, và hầu hết các nước trên thế giới đều theo mô hình này.

Hệ thống ngân hàng ba cấp (three-tier banking system), gần đây xuất hiện khái niệm hệ thống ngân hàng 3 cấp hay 2,5 cấp trong các nghiên cứu về hệ thống ngân hàng của các nước chuyển đổi, nhất là hệ thống ngân hàng Trung Quốc. Với cách giải thích trong một số nghiên cứu, ngân hàng 3 cấp gồm có ngân hàng trung ương, các ngân hàng thương mại và các ngân hàng chính sách (Berger, 2005). Tuy nhiên, về cơ bản, rất nhiều nước (ngay cả nước phát triển) cũng có các ngân hàng chính sách như ngân hàng phát triển,… nên việc phân loại thành hệ thống ngân hàng 3 cấp không có gì khác biệt nhiều so với hệ thống ngân hàng 2 cấp.

2.1.2. Cải cách hệ thống ngân hàng

Theo cách hiểu chung nhất, “cải cách” là những thay đổi có tính hệ thống và có mục đích nhằm làm cho một hệ thống hoạt động tốt hơn. Điều đó làm phân biệt cải cách với những hoạt động khác cũng chỉ sự biến đổi như sáng kiến, thay đổi,...

“Cải cách” trong tiếng Anh được gọi là Reform. Cải cách là đổi mới cho tiến bộ hơn, cho phù hợp với sự tiến bộ chung của xã hội mà không đụng tới nền tảng của chế độ hiện hành (Theo sách Từ điển thuật ngữ lịch sử phổ thông). Khái niệm này nhấn mạnh đến mục tiêu, kết quả mà cải cách mang đến cho xã hội là ngày càng tiến bộ hơn và nhấn mạnh bản chất của xã hội vẫn không thay đổi. Cải cách là một biện pháp được thực hiện để giải quyết những đòi hỏi của thực tiễn với mục tiêu rõ ràng, chương trình cụ thể và yêu cầu phải hoàn tất trong một thời gian nhất định. Theo cách định nghĩa này có thể hiểu cải cách là một con đường hay một cách thức nhằm đáp ứng những đòi hỏi của xã hội. Cải cách là sự điều chỉnh lớn đối với các cấu trúc mang tính hệ thống và được hoạch định rõ ràng, có lộ trình cụ thể.

Theo nghĩa Hán-Việt, "cải" có nghĩa là thay đổi, “cách” là phương pháp, hình thức hành động. Cải cách là thay đổi phương pháp, hành động của một công việc, hoặc một hoạt động cụ thể để đạt mục tiêu tốt hơn.

Ví dụ: Cải cách hành chính: thay đổi phương thức, quy trình làm việc về thủ tục hành chính với mục đích nhanh, gọn. Cải cách giáo dục: thay đổi cách dạy, học, số lượng, chất lượng kiến thức nhằm đào tạo con người tốt hơn.

Thuật ngữ "cải cách" được sử dụng phổ biến trong ngôn ngữ phương Tây và phương Đông, được hiểu là một quá trình, một hoạt động có ý thức, có mục đích làm thay đổi, cải biến những cái cũ theo hướng tốt hơn hoặc thay thế cái cũ bằng cái mới. Theo cách hiểu chung nhất, cải cách là những thay đổi có tính hệ thống và có mục đích nhằm làm cho một hệ thống hoạt động tốt hơn. Cải cách có thể diễn ra ở những cấp độ, mức độ khác nhau. Cải cách còn được xem là "Một biện pháp giải quyết những đòi hỏi của thực tiễn với mục tiêu rõ ràng, chương trình cụ thể và yêu cầu phải hoàn tất trong một thời gian nhất định"; là “sửa đổi những bộ phận cũ không hợp lý cho thành mới, đáp ứng yêu cầu của tình hình khách quan”; hay là “sự sửa đổi căn bản từng phần, từng mặt của đời sống xã hội theo hướng tiến bộ”.

Như vậy, quá trình cải cách thường có sự tham gia của nhiều chủ thể: Thứ nhất, các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trực tiếp đưa ra các chính sách cải cách; thứ hai, để tiến trình cải cách nhận được sự đồng thuận giữa các chủ thể liên quan, cần xác lập cơ chế vận hành hợp lý giữa các chủ thể liên quan đến chính sách cải cách; thứ ba, có thể thành lập một ủy ban đặc biệt về cải cách để xem xét, thảo

luận kỹ lưỡng về các đề xuất liên quan đến cải cách. Chủ thể thực hiện cải cách phụ thuộc vào hệ thống được cải cách, mục tiêu và mức độ, cấp độ cải cách. Ví dụ, chủ thể cải cách hệ thống ngân hàng; chủ thể cải cách giáo dục,… ở mỗi quốc gia có thể khác nhau, do hệ thống và mức độ cải cách khác nhau.

Bối cảnh thực hiện cải cách: Cải cách thường được thực hiện để giải quyết những đòi hỏi của thực tiễn, do đó bối cảnh thực hiện cải cách thường là có vấn đề, bao gồm những tác động bất lợi, những nguy cơ từ bên ngoài và cả những khủng hoảng từ bên trong hệ thống cần cải cách.

“Tái cơ cấu” (hay “tái cấu trúc” – tiếng Anh là “Reconstruct”), là quá trình tổ chức, sắp xếp lại hệ thống, nhằm tạo ra trạng thái tốt hơn để thực hiện mục tiêu đề ra.

Như vậy, khái niệm “cải cách” và “tái cơ cấu” khác nhau chủ yếu ở mức độ và phạm vi. Phạm vi của cải cách rộng hơn, toàn diện hơn, bao quát hơn; mức độ sâu sắc hơn so với tái cơ cấu. Tuy nhiên, “cải cách” và “tái cơ cấu” không hoàn toàn khác biệt mà có thể bao gồm lẫn nhau. Cụ thể, những “cải cách”/“cải tổ” cụ thể có thể tích lũy tạo nên những sự thay đổi mang tính “cấu trúc” và ngược lại quá trình “tái cơ cấu”/“tái cấu trúc” không chỉ được thực hiện thông qua những giải pháp đột phá mà cả thông qua một loạt những “cải cách” cụ thể, chi tiết.

“Tái cơ cấu” (hay “tái cấu trúc”) hệ thống ngân hàng khác với “cải cách”/“cải tổ”/“điều chỉnh” hệ thống ngân hàng ở mục tiêu nhằm tạo ra những thay đổi mang tính nền tảng về “chất” hướng tới hoàn thiện cấu trúc và thay đổi căn bản mối quan hệ/sự tương tác giữa những thành tố chủ yếu trong hệ thống ngân hàng, thường được tiến hành trong những giai đoạn đang có dấu hiệu khủng hoảng hoặc hậu khủng hoảng tài chính – tiền tệ và có tính đột phá và thường theo định hướng của các nhà hoạch định chính sách.

Tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, theo định nghĩa được áp dụng phổ biến của IMF (1997), gồm các biện pháp hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu quả hoạt động của ngân hàng, bao gồm phục hồi khả năng thanh toán và khả năng sinh lời, cải thiện năng lực hoạt động của toàn hệ thống ngân hàng để làm tốt trách nhiệm trung gian tài chính và khôi phục lòng tin của công chúng. Theo đó, tái cơ cấu ngân hàng bao gồm tái cơ cấu tài chính (financial restructuring), tái cơ cấu hoạt động (operational restructuring) và giám sát an toàn. Trong đó, tái cấu trúc tài chính hướng đến việc phục hồi khả năng thanh khoản bằng cách cải thiện bảng cân đối của các ngân hàng thông qua các biện pháp như tăng vốn, giảm nợ, hoặc nâng giá trị tài sản. Tái cấu trúc hoạt động hướng đến mục tiêu nâng mức lợi nhuận bằng cách chú trọng hơn đến

chiến lược hoạt động, cải thiện hiệu quả và năng lực quản lý và hệ thống kế toán, nâng cao năng lực thẩm định tín dụng. Việc giám sát và các quy tắc an toàn được đặt ra nhằm mục tiêu cải thiện năng lực hoạt động của toàn bộ hệ thống ngân hàng dưới vai trò là trung gian tài chính.

Theo một định nghĩa rộng hơn từ Ngân hàng Thế giới [WB, (1998)] thì tái cơ cấu ngân hàng bao gồm một loạt các biện pháp được phối hợp chặt chẽ nhằm duy trì hệ thống thanh toán quốc gia và khả năng tiếp cận các dịch vụ tín dụng, đồng thời xử lý các vấn đề còn tồn tại trong hệ thống tài chính là nguyên nhân gây ra khủng hoảng.

Từ những khái niệm trên, theo tác giả, khái niệm Cải cách hệ thống ngân hàng là thực hiện các biện pháp điều chỉnh lớn đối với các cấu trúc bộ phận trong hệ thống ngân hàng và được hoạch định với mục tiêu rõ ràng, có chương trình, lộ trình cụ thể nhằm khắc phục các khiếm khuyết của hệ thống ngân hàng; nhằm mục đích duy trì sự phát triển ổn định (bền vững, an toàn) và hiệu quả chức năng trung gian tài chính của hệ thống ngân hàng trong nền kinh tế, đặc biệt là chức năng thanh toán và trung gian tín dụng, đồng thời nâng cao hiệu quả hoạt động của các NHTM.

Hệ thống tài chính trong nền kinh tế Việt Nam được đánh giá là phát triển theo mô hình chủ yếu dựa vào hệ thống ngân hàng (bank-based financial system) - đây là mô hình phổ biến ở các nền kinh tế như Đức, Nhật Bản… khi các ngân hàng đóng vai trò chủ yếu cung cấp nguồn lực tài chính cho nền kinh tế so với từ các thị trường vốn khác như thị trường chứng khoán (mô hình này khác với các nền kinh tế Anh, Hoa Kỳ… nơi thị trường chứng khoán và các thị trường vốn khác là kênh huy động chính cho nền kinh tế). Do đó, hoạt động cải cách hệ thống ngân hàng càng đóng vai trò quan trọng trong quá trình lành mạnh hóa và phát triển thị trường tài chính nói chung.

2.2. Động lực cải cách hệ thống ngân hàng

Kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy lịch sử phát triển khu vực ngân hàng của bất kỳ quốc gia nào cũng trải qua những quá trình cải cách, cải tổ và tái cơ cấu ngân hàng. Quá trình này thường được các quốc gia tiến hành sau khi các cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ diễn ra, vì vậy, nó cũng thường gây ra hiểu lầm

chung phổ biến: Cải cách, tái cơ cấu ngân hàng chứng tỏ khu vực ngân hàng đang gặp khủng hoảng.

Khu vực ngân hàng của nhiều quốc gia trên thế giới đã chứng kiến không ít các cuộc cải cách. Chẳng hạn như cuộc khủng hoảng tài chính 1997 đã khơi mào hàng loạt các cuộc cải cách khu vực ngân hàng tại các quốc gia châu Á như Trung Quốc, Hàn Quốc, Malaysia, Thái Lan… Có thể nói, công cuộc cải cách hệ thống ngân hàng thành công đã tạo ra một môi trường thuận lợi thúc đẩy sự phát triển hệ thống ngân hàng nói riêng và đóng góp vào sự phát triển kinh tế nói chung của các nước. Cải cách hệ thống ngân hàng thành công sẽ giúp cho các thị trường tài chính có thể phục hồi chức năng trung gian một cách nhanh nhất. Sự ổn định của hệ thống ngân hàng sẽ góp phần không nhỏ vào sự ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế. Thực tiễn đó trở thành động lực cho cải cách hệ thống ngân hàng ở các nước.

Để hiểu một cách chính xác hơn về động lực đằng sau yêu cầu thực hiện cải cách hệ thống ngân hàng của các quốc gia, cần hiểu rõ mối quan hệ giữa môi trường kinh tế và khu vực ngân hàng. Thực tiễn phát triển hệ thống ngân hàng thế giới đã khẳng định: Động lực phát triển khu vực ngân hàng chính là nhu cầu phát triển của nền kinh tế; hỗ trợ cho sự phát triển của khu vực ngân hàng nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng đa dạng và tinh vi của nền kinh tế là những đổi mới trong lĩnh vực công nghệ; tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của khu vực ngân hàng là những thay đổi kịp thời trong môi trường thể chế và không ngừng nâng cao cơ sở hạ tầng tài chính. Có thể nói, sự phát triển của hệ thống ngân hàng tất yếu gắn kết chặt chẽ với sự thay đổi và phát triển của nền kinh tế.

Sự phát triển của hệ thống ngân hàng bất cứ nước nào cũng không tránh khỏi những giai đoạn khó khăn, khủng hoảng. Đó chính là dấu hiệu cho thấy sự phát triển của hệ thống ngân hàng và các thể chế chính sách đi kèm đã không còn phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế; và đã đến thời điểm cần phải thực hiện những cải tiến đổi mới. Đó là lý do khi tổng kết thực tiễn phát triển khu vực ngân hàng thế giới, người ta thường thấy cải cách, tái cơ cấu ngân hàng đi đôi với khủng hoảng diễn ra trong khu vực này. Tuy nhiên, từ nhận thức đúng đắn về mối quan hệ giữa môi trường kinh tế và khu vực ngân hàng, có thể thấy nếu có thể nhận định trước, đón đầu những đổi mới trong môi trường kinh tế vĩ mô, trong nhu cầu hoạt động kinh tế để định hướng phát triển kịp thời và xây dựng môi trường thể chế chính sách phù hợp cho khu vực ngân hàng, thì việc tránh và hạn chế được những tác động bất lợi của khủng hoảng là hoàn toàn có thể. Vì vậy, nói một cách chính xác, sự phát triển,

trong đó có cả quá trình cải cách hệ thống ngân hàng là hệ quả tất yếu của sự thay đổi và phát triển của nền kinh tế.

2.3. Đối tượng, mục tiêu, nguồn lực tài chính để cải cách hệ thống ngân hàng

2.3.1. Chủ thể cải cách

Vấn đề cơ quan chủ trì thực hiện quá trình cải cách hệ thống ngân hàng thường mang yếu tố quyết định đến hiệu quả của quá trình này (IMF, 2004). Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, NHTW thường không tham gia lãnh đạo trực tiếp quá trình cải cách mà chỉ đóng vai trò một bên tham gia quan trọng vào quá trình này và nhiệm vụ chủ trì quá trình cải cách thường được giao cho một cơ quan/tổ chức được thành lập mới với đủ thẩm quyền pháp lý và tính khách quan để tổ chức thực hiện hiệu quả quá trình cải cách này (như tại Indonesia, Thái Lan, Hàn Quốc, Nhật Bản,…): Tại Thái Lan, Ủy ban Tư vấn cải cách tài chính được thành lập để ban hành các hướng dẫn cần thiết. Ủy ban này do Thứ trưởng Bộ Tài chính đứng đầu và bao gồm thành viên từ NHTW, Bộ Tài chính và khu vực tư nhân. Tương tự như vậy, tại Indonesia, Cơ quan Tái cấu trúc ngân hàng Indonesia lãnh đạo việc cải cách gồm các thành viên của các cơ quan quản lý nhà nước.

Như vậy, xét về thực tế, Ngân hàng Trung ương thường không tham gia lãnh đạo trực tiếp mà chỉ đóng vai trò tham gia. Khảo sát của Hawkins (1999) về cải cách hệ thống ngân hàng ở 24 quốc gia cũng cho thấy nếu NHTW chịu trách nhiệm cải cách, thì hệ thống ngân hàng thay đổi chậm và như vậy cải cách hệ thống ngân hàng khó đạt hiệu quả cao do: (i) Kế hoạch cải cách các NHTM thiếu tính minh bạch và phản biện – thường do NHTW độc quyền xây dựng trước khi được công bố công khai; (ii) Thiếu sự kết hợp chặt chẽ với các cơ quan có liên quan (như với Bộ Tài chính và các cơ quan giám sát liên quan); (iii) Chi phí cải cách NHTM không xác định được chính xác trên cơ sở thị trường; (iv) Rủi ro từ mâu thuẫn lợi ích hoặc nảy sinh vấn đề lợi ích nhóm.

Ở Việt Nam, NHNN đang là cơ quan đầu mối thực hiện cải cách hệ thống ngân hàng như hiện nay cũng có những ưu điểm nhất định vì NHNN là đơn vị trực tiếp quản lý hệ thống ngân hàng, họ dễ dàng trong việc tiếp cận thông tin để nắm rõ thực trạng hoạt động của hệ thống (phân loại ngân hàng để kiểm soát tăng trưởng tín dụng), dễ dàng sử dụng các biện pháp hành chính trong việc thúc đẩy các giải pháp cải cách (khuyến khích các ngân hàng lớn hỗ trợ/mua lại các ngân hàng nhỏ), tuy nhiên mô hình này vẫn tiềm ẩn những rủi ro nhất định.

2.3.2. Đối tượng cải cách

Đối tượng của cải cách hệ thống ngân hàng thường được hiểu theo hai nghĩa rộng và hẹp. Xét theo nghĩa rộng, cải cách hệ thống ngân hàng là quá trình thay đổi, tái cấu trúc tất cả các bộ phận cấu thành của hệ thống, bao gồm: i) Ngân hàng trung ương; ii) hệ thống ngân hàng thương mại; iii) hệ thống ngân hàng chính sách xã hội và ngân hàng phát triển; và iv) hệ thống các tổ chức tín dụng vi mô.

Xét theo nghĩa hẹp, cải cách hệ thống ngân hàng chỉ bao gồm việc giải quyết những vấn đề của một trong những cấu phần nói trên của hệ thống, hoặc thậm chí là một ngân hàng có nguy cơ đổ vỡ ngay trong điều kiện hệ thống ngân hàng vẫn đang hoạt động hiệu quả (Waxman, 1998).

Ở Việt Nam việc cải cách hệ thống ngân hàng cần được hiểu là quá trình cải cách toàn bộ hệ thống bao gồm NHNN và các NHTM, các tổ chức tài chính tín dụng phi ngân hàng. Ở Việt Nam, chính vì những điều hành chính sách tiền tệ của NHNN trong thời gian qua thường đi sau thực tiễn và không đủ khả năng để lường trước được các diễn biến thực tế có thể xảy ra, đã góp phần đẩy các NHTM vào trạng thái bị động. Như vậy, có thể nói, một đối tượng quan trọng và có ảnh hưởng lớn đến hoạt động của hệ thống NHTM và các TCTD chính là NHNN và để có thể cải cách, tái cấu trúc toàn diện hệ thống ngân hàng, thì việc cải cách NHNN cũng cần được đặt ra trong dài hạn, chứ không phải chỉ tập trung vào tái cấu trúc hệ thống NHTM. Thêm vào đó, các ngân hàng như Ngân hàng chính sách xã hội và Ngân hàng phát triển Việt Nam cũng cần được tái cấu trúc lại cho phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh mới.

2.3.3. Mục tiêu cải cách

Sự phát triển của nền kinh tế; những tác động của bối cảnh khu vực hóa, toàn cầu hóa nền kinh tế; đặc biệt là ảnh hưởng của các cuộc khủng hoảng kinh tế, như khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á năm 1997 – 1998, khủng hoảng kinh tế năm 2008, đã khiến cho các quốc gia phải nhìn nhận, đánh giá lại hệ thống tài chính của mình. Đây chính là những tiền đề không thể thiếu để các nước, đặc biệt là các nước ở châu Á có những nỗ lực cần thiết nhằm cải cách, phát triển hệ thống tài chính, ngân hàng của mình cũng như tăng cường hợp tác và hội nhập tài chính.

Theo IMF (1998), tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thường nhằm đạt được 3 mục tiêu: (i) Củng cố hiệu quả hoạt động của hệ thống ngân hàng thông qua việc đảm bảo khả năng thanh toán và khả năng sinh lời; ii) Cải thiện năng lực thực hiện chức năng trung gian tài chính của hệ thống ngân hàng giữa người đi vay và người cho vay; và (iii) Khôi phục niềm tin của công chúng (IMF, 1998). Tuy

nhiên, việc đặt ưu tiên vào mục tiêu cụ thể hay tập trung vào cấu phần cụ thể nào trong hệ thống ngân hàng sẽ phụ thuộc vào đặc điểm thực tiễn của các quốc gia (Hawkin et al,1999).

Tại những nước kém phát triển, nơi người dân còn chưa thực sự tiếp cận được với các dịch vụ ngân hàng, cải cách / tái cấu trúc còn có thể bao hàm cả việc mở rộng khả năng tiếp cận của người dân đối với dịch vụ ngân hàng và hướng vào hệ thống tài chính vi mô nhiều hơn. Nếu chính phủ đang phải huy động các nguồn lực tài chính cho giảm nghèo thì tái cấu trúc hệ thống ngân hàng không hẳn chỉ tập trung vào vấn đề nâng cao lợi nhuận, mà còn bao gồm cả việc đảm bảo nguồn vốn giúp tăng trưởng và giảm nghèo – chức năng chính của các ngân hàng chính sách.

Tại các nước đang chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường một trong những mục tiêu ưu tiên của tái cấu trúc còn là tái cấu trúc Ngân hàng trung ương phù hợp với thông lệ quốc tế theo hướng tăng cường tính độc lập (Cukierman, Miller và Neyapti, 1992), nhằm nâng cao năng lực kiểm soát lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô.

2.3.4. Nguồn lực tài chính để thực hiện cải cách

Nguồn lực tài chính thực hiện cải cách hệ thống ngân hàng bao gồm: Nguồn tái cấp vốn cho các NHTM yếu kém về thanh khoản, nguồn xóa nợ và xử lý nợ xấu, chi phí xử lý và giải quyết các NHTM và TCTD phi ngân hàng bị đổ vỡ và các chi phí có liên quan cho việc thực hiện các giải pháp cải cách / tái cơ cấu của chính các NHTM (như: Chi phí đánh giá chất lượng tài sản, chi phí sắp xếp lại, giải thể các NHTM thua lỗ, phá sản, chi phí bồi thường cho người gửi tiền, chi phí nâng cao năng lực quản trị rủi ro, năng lực quản trị doanh nghiệp của các NHTM, chi phí thoái vốn, rút vốn khỏi các lĩnh vực đầu tư phi tài chính…).

Theo thông lệ quốc tế, nguồn tài chính cho việc xử lý các NHTM yếu kém thường được xác định bao gồm: Nguồn của các NHTM khác mua lại, kể cả việc tăng room cho nhà đầu tư nước ngoài, nguồn từ thanh lý tài sản của các NHTM là đối tượng phải xử lý, nguồn từ chính chủ các NHTM phải đáp ứng, nguồn từ phát hành trái phiếu chính phủ qua Bảo hiểm tiền gửi, dùng tiền để Chính phủ quốc hữu hóa các NHTM yếu kém, vực dậy, sau đó bán lại cho tư nhân, thậm chí còn có lãi. Tuy nhiên, trong trường hợp Chính phủ bỏ tiền ra để hỗ trợ các NHTM yếu kém, Chính phủ sẽ đưa ra các quy định để đảm bảo hiệu quả của quá trình tái cấu trúc cũng như giảm thiểu tối đa rủi ro đạo đức trong quá trình thực hiện. Các NHTM yếu kém bị xử lý được yêu cầu phải cắt giảm về qui mô, nhân viên, chi nhánh, cải thiện năng suất