Các Tiêu Chí Đánh Giá Mô Hình Chủ Sở Hữu Nhà Nước Tại Doanh Nghiệp Có

trách nhiệm cá nhân rõ ràng. Mối quan hệ giữa các đơn vị trong và ngoài tổ chức phải được xác định rõ ràng, đảm bảo sự thống nhất trong hoạt động và sự phối hợp hành động nhịp nhàng, ăn khớp để có thể thực hiện được mục tiêu của chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN một cách tốt nhất. Cần phân định rõ quyền và trách nhiệm của các ngành trong bộ máy nhà nước trong việc thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN. Tránh tình trạng thiếu sự tham gia hiểu biết chuyên ngành trong các lĩnh vực hoạt động của DNCVNN của các bộ ngành, nhất là trong lĩnh vực đầu tư, chiến lược phát triển.

Bẩy là, đảm bảo đủ nhân lực và nguồn lực để thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước trên nguyên tắc tiết kiệm, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả. Khi thiết kế bộ máy quản lý của mô hình chủ sở hữu nhà nước, cần đảm bảo số khâu, số cấp quản lý, số người được bố trí trong từng bộ phận và cả bộ máy vừa đủ để có thể thực hiện chức năng chủ sở hữu, đạt tới mục tiêu quản lý tốt nhất. Quá nhiều hoặc quá ít nguồn nhân lực có thể khiến cho các mục tiêu quản lý, các chức năng nhiệm vụ của bộ máy không thực hiện được hoặc không thục hiện được một cách tốt nhất. Nguồn kinh phí cho bộ máy hoạt động phải đảm bảo nguyên tắc trả theo năng lực, hiệu quả công việc, thúc đẩy sáng tạo, tránh việc bình quân chủ nghĩa.

Tám là, bộ máy mô hình chủ sở hữu nhà nước có cơ chế vận hành đạt hiệu quả cao nhất. Điều đó thể hiện ở các quyết định quản lý, chính sách, cơ chế quản lý được ban hành đúng đắn, kịp thời, được thực hiện tốt, giải quyết được các vấn đề nảy sinh của DNCVNN một cách nhanh nhất. Đảm bảo cho DNCVNN hoạt động bình đẳng với các doanh nghiệp khác, không can thiệp vào hoạt động hàng ngày của doanh nghiệp, thực hiện quyền phê duyệt chiến lược, đầu tư, thực hiện sứ mệnh của DNCVNN tham gia bằng quyền chi phối đối với quản lý người đại diện và cán bộ chủ chốt của doanh nghiệp, thực hiện cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt dộng của doanh nghiệp, tôn trọng và đảm bảo các quyền chủ sở hữu khác của các cổ đông góp vốn trong doanh nghiệp theo quy định của pháp luật; đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch

hoạt động và tài chính của DNCVNN; góp phần nâng cao quản lý điều hành và quản trị cuả DNCVNN.

2.2.2.3. Các tiêu chí đánh giá mô hình chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước

Các tiêu chí mang tính định tính: Hiệu quả kinh tế xã hội mà mô hình chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN mang lại trong việc thực hiện những mục tiêu chung của xã hội và nền kinh tế như đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội trong việc thực hiện chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước; đảm bảo công khai minh bạch và bình đằng giữa DNCVNN với các doanh nghiệp khác trong nền kinh tế thị trường, không có sự thiên vị giữa DNCVNN với doanh nghiệp khác khi đã tách chức năng chủ sở hữu nhà nước và chức năng quản lý nhà nước của các Bộ, ngành; đảm bảo sự bình đằng của chủ sở hữu nhà nước với tư các là cổ đông nhà nước trong DNCVNN theo quy định của pháp luật.

Các tiêu chí mang tính định lượng: mức độ đóng góp của ngân sách nhà nước của DNCVNN, mức độ đóng góp của DNCVNN trong GDP của nền kinh tế, tỷ lệ sử dụng lao động của khối DNCVNN....; số lượng doanh nghiệp hoạt động không hiệu quả, thua lỗ.

2.2.3. Mô hình chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 191 trang tài liệu này.

Trên thế giới hiện nay, chủ yếu có 03 mô hình phổ biến về cơ quan thực hiện quyền hạn, nhiệm vụ của chủ sở hữu nhà nước: Mô hình phân tán; mô hình tập trung; mô hình hỗn hợp (vừa tập trung vừa phân tán).

2.2.3.1. Mô hình tập trung

Mô hình tập trung: là mô hình mà chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước tập trung vào một tổ chức chuyên trách, tổ chức đó có thể ở cấp Trung ương hoặc được tổ chức từ Trung ương đến các địa phương.

Cơ cấu tổ chức: Trong mô hình tập trung có hai hình thức tổ chức mô hình đó là mô hình tổ chức hoạt động dưới dạng cơ quan quản lý nhà nước hoặc được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp thuộc các Bộ.

Cơ chế vận hành mô hình: Đối với mô hình chủ sở hữu nhà nước hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp thì hoạt động theo Luật Doanh nghiệp/Luật Công ty; Đối với mô hình chủ sở hữu nhà nước hoạt động theo cơ chế cơ quan nhà nước thì cơ chế vận hành theo Luật tổ chức Chính phủ.

Chức năng nhiệm vụ và cơ chế phối hợp: Đều thực hiện đầy đủ chức năng chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN như đã nêu ở trên, tuy nhiên cơ chế thực hiện và phối hợp có sự khác nhau giữa các loại mô hình. Đối với mô hình là doanh nghiệp địa vị pháp lý không như cơ quan quản lý nhà nước mặt khác không phải là cơ quan chủ sở hữu nhà nước thực sự mà chỉ là cơ quan đại diện chủ sở hữu, các quyền và nhiệm vụ cũng sẽ được phân cấp phân quyền ở mức độ nhất định so với mô hình là cơ quan quản lý nhà nước (nhất là các cơ quan quản lý nhà nước được thiết lập ngang với Bộ thuộc Chính phủ).

Ưu điểm của mô hình tập trung được tổ chức dưới dạng cơ quan nhà nước là đã tách bạch quyền sở hữu và quyền kinh doanh trong một chủ thể Nhà nước, cơ chế “chia nhau đại diện” thay cho “phân cấp quản lý”, cơ quan quản lý, giám sát thay mặt cho Chính phủ để thi hành chức năng cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước, thực hiện quyền quản lý, giám sát và tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh với vai trò là chủ sở hữu và cổ đông góp vốn (đối với công ty cổ phần).

Nhược điểm, bộ máy cồng kềnh (nếu bố trí từ cấp trung ương đến địa phương), tăng chi phí thường xuyên của ngân sách nhà nước. Chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN theo mô hình tập trung sẽ thiếu tính năng động của thị trường, thường bỏ lỡ cơ hội kinh doanh, hoạt động của doanh nghiệp bị can thiệp sâu, hành chính hóa.

Do đó, mô hình tập trung được thiết lập dưới dạng cơ quan nhà nước thường được áp dụng với những ngành và lĩnh vực ít chịu tác động của thị trường như các ngành lĩnh vực độc quyền tự nhiên, phúc lợi công cộng, an sinh xã hội, những ngành lĩnh vực mà thành phần kinh tế ngoài nhà nước không đầu

tư. Hoạt động của cơ quan chủ sở hữu nhà nước theo mô hình tập trung sẽ thiếu tính năng động trong hoạt động đầu tư, các nước thường thành lập công ty hoặc quỹ đầu tư để thực hiện chức năng đầu tư trong và ngoài nước một cách chuyên nghiệp để khắc phục hạn chế tính hành chính của cơ quan quản lý nhà nước..

Ưu điểm của mô hình tập trung được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp hoạt động như một Quỹ đầu tư, theo nguyên tắc cổ đông góp vốn (holding), minh bạch hóa và hầu hết các doanh nghiệp niêm yết trên thị trường chứng khoán, các doanh nghiệp hoạt động thuần túy với mục đích kinh doanh tạo lợi nhuận và bảo toàn vốn, không thực hiện nhiệm vụ chính trị và đầu tư phúc lợi xã hội mà không đem lại hiệu quả. Do vậy, mô hình tập trung được thiết lập dưới dạng doanh nghiệp thường áp dụng đối với giai đoạn phát triển cao của doanh nghiệp và nền kinh tế, khi hầu hết các doanh nghiệp này đã được niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán, áp dụng khung quản trị hiện đại, chuẩn mực theo thông lệ quốc tế. Nhà nước hạn chế can thiệp vào hoạt động của doanh nghiệp, doanh nghiệpquản trị tuân thủ theo cơ chế thị trường.

Nhược điểm của mô hình tập trung (doanh nghiệp): Không phù hợp với giai đoạn của các nước đang phát triển ở mức độ thấp, các doanh nghiệp chưa được niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán, mục tiêu, chiến lược doanh nghiệp chưa rõ ràng, quản trị doanh nghiệp yếu kém, thiếu minh bạch. Doanh nghiệp thực hiện nhiều mục tiêu chính trị xã hội, không vì mục tiêu lợi nhuận, sẽ không phù hợp với mô hình này.

Ưu điểm, nhược điểm chung của hai loại mô hình tập trung:

Ưu điểm: Khả năng tạo “sân chơi” bình đẳng giữa các loại hình DN do tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước tại các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước tại DN; tạo điều kiện thực hiện các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp hiện đại; có đầu mối chịu trách nhiệm thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu đối với từng DNCVNN tạo điều kiện cho việc chuyên nghiệp hoá thực hiện; thiết lập được chính sách DNCVNN nhất

quán; quản lý giám sát chặt chẽ và trách nhiệm rõ ràng hơn về hiệu quả hoạt động của DNNN; thực tế ở các nước thực hiện mô hình này cho thấy mô hình này cho phép sử dụng một cách tốt hơn nguồn nhân lực có năng lực chuyên môn cao đang có nhưng còn rất hạn chế trong hệ thống nhà nước để thực hiện các chức năng sở hữu của nhà nước.

Hạn chế của hai loại mô hình tập trung:

Khả năng hiểu sâu về lĩnh vực chuyên ngành không bằng được các chuyên gia của bộ quản lý ngành; nguy cơ quan liêu, tham nhũng và gây lãng phí nguồn lực to lớn của quốc gia nếu không thiết chế được cơ chế và thực thi tốt cơ chế báo cáo, thông tin, kiểm tra, giám sát hoạt động của mô hình này. Nếu không có cam kết chính thức của Chính phủ nhằm hạn chế sự can thiệp thì cơ quan chủ sở hữu theo mô hình tập trung sẽ không đạt được mục tiêu và chỉ trở thành một cấp độ bổ sung, tổ chức trung gian không đem lại giá trị gia tăng nào thậm chí còn dẫn đến mất quyền lực. Khi cơ quan chủ sở hữu quản lý tồi thì cơ quan này chỉ đóng vai trò chuyển vốn từ công ty có lợi nhuận cao sang công ty kém lợi nhuận hơn. Phát triển và hình thành cấu trúc hoàn toàn có tính chất hình thức dẫn đến mất quyền lực. Điều này xảy ra khi DNCVNN hoạt động theo mục đích không đúng. Mặc dù nhằm đơn giản hoá nhưng cấu trúc cuối cùng chỉ là sự phình to bộ máy và hoạt động không có hiệu quả.

Cơ quan quan liêu thuần tuý: Nguy cơ trở thành chỉ là một cơ quan khác, làm tăng tính quan liêu sẽ làm phương hại đến tính linh hoạt và năng động. Cơ quan quan liêu làm gia tăng các hoạt động và trách nhiệm hoặc trở thành chỉ là cơ quan giám sát thực hiện chấp thuận thậm chí đến những khoản đầu tư nhỏ nhất. Hậu quả là thay vì hỗ trợ thì mô hình tập trung hoá có thể trở thành rào cản cho các hoạt động bình thường của DNCVNN.

Hiệu quả hoạt động bị hạn chế: Nếu tổ chức chủ sở hữu nhà nước tập trung không quản lý các DNCVNN lớn, DNCVNN có quyền lực kinh tế nhất thì hiệu quả của mô hình này sẽ rất hạn chế, bởi vì các DNCVNN lớn tiếp tục chịu sự can

thiệp chính trị từ các của các bộ ngành thực hiện quyền chủ sở hữu.

Khi các DNCVNN được tập trung về cơ quan quản lý tập trung có thể tạo ra các cuộc tranh giành quyền lực do làm mất đi quyền lực của các bộ quản lý ngành trong mô hình phân tán. Điều này tạo ra rủi ro về sự thiếu hỗ trợ từ các nhà lãnh đạo chính trị thực hiện tái cấu trúc để thành lập cơ quan quản lý tập trung. Trong các DNCVNN, cũng có nguy cơ tranh giành quyền lực giữa các tầng điều hành tương tự.

Cơ quan quản lý tập trung không có hiệu lực và hiệu quả: Điều này xảy ra ở các nước mà khu vực DNCVNN rất lớn và phức tạp trong nền kinh tế. Trong trường hợp này, giải pháp hợp lý là thành lập các công ty mẹ theo ngành mặc dù một cơ quan điều phối ở cấp cao hơn được thành lập để bảo đảm sự thống nhất.

Thiếu nguồn lực cần thiết và chuyên môn về ngành: Nếu cơ quan chủ sở hữu tập trung thiếu nguồn lực tài chính và nhân sự cần thiết hoặc chuyên môn về ngành thì mô hình này sẽ không có hiệu quả trong việc quản lý các DNCVNN lớn và phức tạp. Cần có sự phối hợp của các bộ chuyên ngành với cơ quan chủ sở hữu nhà nước trong những định hướng phát triển, chiến lược và đầu tư cho các DNCVNN.

Điều kiện áp dụng thành công mô hình tập trung: Để việc áp dụng mô hình tập trung đem lại kết quả như mong muốn, phải đáp ứng được các điều kiện sau đây:

Một là, phải có quan điểm tiếp cận toàn diện, tổng thể trên các khía cạnh: Mục tiêu, sứ mệnh, tổ chức, chiến lược, kế hoạch kinh doanh, đầu tư, hiệu quả hoạt động, quản trị danh nghiệp, kiểm toán, kiểm soát hoạt động của DNCVNN. Hai là, phải có sự hỗ trợ chính trị ở cấp cao và khả năng đối thoại với các chủ

thể.

Thứ ba, hệ thống quy định pháp luật đầy đủ. Các quy định và chính sách

sở hữu phải rõ ràng để các DNCVNN hoạt động ổn định bất chấp những thay đổi về chính trị.

Thứ tư, việc xác định các mục tiêu cần rõ ràng, chính xác và các kết quả phải đo lường được tương đối chính xác. Một khi mục tiêu đã được xác định thì toàn bộ nguồn lực cần tập trung để đạt được các mục tiêu đó.

Thứ năm, có đủ nguồn lực. Cơ quan tập trung phải có đủ nhân sự có năng lực, trình độ tốt. Quy trình tuyển dụng phải công khai, minh bạch để đáp ứng được các yêu cầu về nhân sự. Về nguồn lực tài chính, phải bảo đảm có đủ để thực hiện chức năng và nhiệm vụ được giao, khuyến khích đổi mới sáng tạo, trả lương, thưởng theo hiệu quả công việc và quản lý doanh nghiệp và sự phát triển của doanh nghiệp.

Thứ sáu, hợp lý hoá các chính sách quản trị nội bộ ở tất cả các DNCVNN. Có hệ thống thông tin phù hợp và hệ thống cơ chế và các cơ quan giám sát độc lập.

Thứ bẩy, tổ chức thực hiện ở từng doanh nghiệp. Tuỳ theo mức độ phát triển của DNCVNN, mô hình tập trung phải có các trọng tâm, tiến độ thực hiện khác nhau. Mỗi trường hợp đều có tính đặc thù, do đó không có một thiết kế chung áp dụng cho tất cả, mỗi lĩnh vực DNCVNN phải có cách tiếp cận riêng để phân tích các vấn đề và các chủ thể liên quan trong hệ thống.

Thứ tám, Tùy theo quy mô, mức độ phát triển của doanh nghiệp để áp dụng mô hình tập trung là cơ quan nhà nước hay mô hình tập trung doanh nghiệp cho phù hợp. Đối với quy mô, phạm vi DNCVNN còn hoạt động ở nhiều ngành, lĩnh vực độc quyền tự nhiên, có sự can thiệp nhiều của nhà nước thì áp dụng mô hình tập trung được tổ chức dưới dạng cơ quan Nhà nước là phù hợp hơn cả; đối với quy mô, phạm vi DNCVNN hoạt động công khai, minh bạch, ít sự can thiệp của nhà nước, niêm yết trên thị trường chứng khoán, quản trị hiện đại thì mô hình tập trung được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp.

2.2.3.2. Mô hình phân tán

Mô hình phân tán là mô hình mà chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước do nhiều cơ quan, tổ chức được giao quyền và nhiệm vụ thực hiện từ cấp Trung ương đến các địa phương.

Cơ cấu tổ chức: Bộ quản lý ngành, địa phương thực hiện quyền chủ sở hữu đối với DNCVNN thuộc sở hữu của Chính phủ trung ương (tương tự là DNCVNN địa phương). Theo Mô hình phân tán, các cơ quan/bộ khác nhau chịu trách nhiệm quản lý và giám sát DNCVNN.

Cơ chế vận hành mô hình: Đối với mô hình này quyền của chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN được phân tán cho nhiều bộ ngành, nhưng cơ bản tập trung vào Bộ quản lý ngành (Bộ chủ quản/ địa phương) thực hiện chức năng của chủ sở hữu nhà nước theo phân công, phân cấp phù hợp với chức năng nhiệm vụ của các Bộ, ngành địa phương theo lĩnh vực được phân công.

Chức năng nhiệm vụ và cơ chế phối hợp: Chức năng chủ sở hữu nhà nước tại DNCVNN được phân cấp, phân quyền cho các Bộ, ngành, địa phương thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước. Cơ chế này đòi hỏi sự phối hợp của các Bộ, ngành địa phương một cách rất chặt chẽ để thực hiện đầy đủ quyền của chủ sở hữu nhà nước.

Ưu điểm: Với vai trò là chủ sở hữu, bộ quản lý ngành có kinh nghiệm thực tế, chuyên môn sâu về lĩnh vực đó, phát huy được khả năng chuyên môn của các bộ, ngành trong việc quản lý doanh nghiệp thuộc ngành, lĩnh vực mình quản lý. Có đầu mối chịu trách nhiệm thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu đối với từng DNNN.

Nhược điểm: Chưa phân tách rõ ràng chức năng chủ sở hữu nhà nước với các chức năng khác của nhà nước nên có khả năng tạo “sân chơi” không bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp do chính sách điều tiết thị trường bị chi phối bởi lợi ích ngành trong đó có DNCVNN hoạt động; vẫn có nguy cơ can thiệp của các cơ quan quản lý nhà nước vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Các chức năng chủ sở hữu, quản lý nhà nước được tích hợp vào một cơ quan, thiếu tính chuyên nghiệp. Thiếu sự phối hợp hài hoà về mặt cơ cấu và khung thời gian đối với các chính sách hoạt động và quản trị trên phạm vi toàn ngành; hệ thống giám sát phân tán. DNCVNN chịu sự can thiệp chính trị; năng lực quản lý về tài chính, thương mại yếu; thiếu sự giám sát toàn bộ