lựa chọn chính sách (82%); và tạo thuận lợi cho việc thuyết phục các cơ quan thẩm tra, thẩm định. Về tác động tiêu cực, 19,3% cán bộ soạn thảo cho rằng RIA tạo thêm gánh nặng và 8,4% cho rằng RIA gây trì hoãn đối với hoạt động xây dựng văn bản. Một số ít cán bộ soạn thảo cho rằng RIA không có tác động tích cực gì. Nhận định này cũng phù hợp với một thực trạng là chất lượng của RIA rất thấp và nhiều ban soạn thảo chỉ làm báo cáo RIA để đủ bộ hồ sơ trình lên các cơ quan có thẩm quyền. Theo các cán bộ thẩm tra và thẩm định, RIA giúp nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật (92%), giúp họ hiểu được các lập luận về lựa chọn chính sách (89,4%) và giúp cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật tìm kiếm các giải pháp khác nhau để giải quyết vấn đề bất cập (76,3%). Về tác động tiêu cực, chỉ có hai cán bộ thẩm tra, thẩm định cho rằng RIA gây ra trì hoãn đối với hoạt động xây dựng pháp luật. [22]
Như vậy, đa số cán bộ đều thừa nhận vai trò của RIA trong hoạt động đề xuất, xây dựng và soạn thảo chính sách và ý thức được tầm quan trọng của nó nếu nó thực hiện tốt sẽ là công cụ hữu hiệu để có được chính sách tốt.
Thứ ba, về năng lực cán bộ thực hiện đánh giá tác động pháp luật
Theo số liệu từ kết quả khảo sát của Báo cáo của USAID, VNCI và CEM cho thấy chưa đến một nửa (43%) các cán bộ soạn thảo tham gia cuộc khảo sát cho biết đã được đào tạo về RIA. Tuy nhiên, hầu hết (91%) đều mong muốn tham gia một khóa đào tạo nâng cao về RIA. Đối với những người chưa được đào tạo về RIA, đa số (83%) muốn được tham gia một khóa đào tạo cơ bản về RIA. Phần lớn những người tham gia trả lời (72%) đều cho rằng thực hiện RIA là khó hoặc rất khó. Chỉ có hai người (trong tổng số 86 người) cho rằng thực hiện RIA là dễ hoặc rất dễ. [22] Đặc biệt, thực tiễn việc
cử cán bộ tham gia các lớp tập huấn, bồi dưỡng các kỹ năng, kiến thức về hoạt động đánh giá tác động RIA thì phần lớn là các cán bộ trẻ, chưa có kinh nghiệm trong hoạt động xây dựng pháp luật [29].
Cuộc khảo sát này cho thấy những quan ngại về năng lực cán bộ trong thực hiện RIA là có cơ sở. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay khi mà phạm vi nội dung yêu cầu đánh giá tác động RIA đối với các chính sách là rất rộng (6+) thì đòi hỏi người thực hiện đánh giá tác động không những có kinh nghiệm, kỹ năng về đánh giá tác động pháp luật mà đòi hỏi người có có kiến thức chuyên môn sâu, toàn diện. Nếu căn cứ những đòi hỏi từ thể chế hiện hành, chúng tôi có thể đưa ra nhận định tính đến thời điểm hiện nay (ngày 1/1/2013) chúng ta chưa có cán bộ nào đủ khả năng đáp ứng các yêu cầu cho thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật một cách bài bản, chuyên nghiệp. Những con số này thể hiện nhu cầu nâng cao năng lực cán bộ trong việc thực hiện phân tích chính sách nói chung và thực hiện báo cáo RIA nói riêng. Điều này cũng được Bộ Tư pháp thừa nhận trong Dự thảo Báo cáo đánh giá tác động Dự án Luật Ban hành văn văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất “Mặc dù việc thực hiện RIA đã được tiến hành 03 năm nhưng vẫn còn thiếu hướng dẫn chuẩn của BTP, thiếu cán bộ nòng cốt, có kinh nghiệm trong việc xây dựng báo cáo RIA để hướng dẫn về kỹ thuật cho cơ quan chủ trì soạn thảo” [6].
Thứ tư, đối với việc sử dụng tư vấn độc lập hỗ trợ ban soạn thảo thực hiện RIA cũng là một cách hữu hiệu để bù đắp sự thiếu hụt về năng lực của ban soạn thảo. “Cuộc điều tra cho thấy các ban soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có nhu cầu sử dụng tư vấn và 25% người tham gia khảo sát cho biết ban soạn thảo của họ đã thuê tư vấn độc lập để thực hiện báo cáo RIA” [22] Điều này cũng dễ thấy bởi không phải các Bộ/Ngành không muốn mình có được báo cáo RIA tốt mà là do nguồn lực, điều kiện đảm bảo đặc biệt là vấn đề tài chính như hiện hành thì các Bộ khó có thể mời chuyên gia trong nước
chứ không nói là chuyên gia nước ngoài. Thực tế việc sử dụng các chuyên gia bên ngoài cơ quan tham gia cùng cơ quan soạn thảo xây dựng báo cáo RIA đa phần các Bộ nhận được sự hỗ trợ của các tổ chức, cơ quan nước ngoài khi xây dựng chính sách đó.
Chúng tôi cho rằng, trong bối cảnh RIA mới được áp dụng ở Việt Nam, khó có thể tìm được các chuyên gia tư vấn có hiểu biết về RIA và lĩnh vực chính sách đang cần điều chỉnh. Do đó, một số dự án Luật do có nguồn tài trợ của các dự án nước ngoài nên mời một số chuyên gia RIA của nước ngoài cùng tham gia quá trình xây dựng RIA để đảm bảo chất lượng của báo cáo RIA.
2.3.2. Về việc tổ chức thực hiện và tuân thủ các quy định đánh giá tác động pháp luật
a. Đánh giá tác động pháp luật sơ bộ - RIA sơ bộ
Theo quy trình xây dựng luật, pháp lệnh việc rà soát, tổng hợp các đề xuất đưa vào Chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh của Quốc hội được giao cho Bộ Tư pháp mà trực tiếp là Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật tổng hợp. Qua số liệu tổng hợp của Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật của Bộ Tư pháp thì thấy tỉ lệ đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh có RIA sơ bộ không ổn định, “cụ thể năm 2009 chỉ có một đề xuất có kèm theo báo cáo RIA sơ bộ; năm 2010 cả đề xuất đưa vào chương trình chính thức và chương trình dự bị có 36/47 (76,6%) đề xuất có RIA sơ bộ; năm 2011 có 26/31 (84%) đề xuất dự án luật có báo cáo RIA sơ bộ; năm 2012 có 23/45 (51,1%) đề xuất dự án luật có báo cáo RIA sơ bộ” [23]. Điều này cũng được đề cập trong Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện đánh giá tác động pháp luật (RIA) tại Việt Nam giai đoạn 2009-2010 do USAID, VNCI và CIEM thực hiện. Báo cáo khẳng định trong năm 2009, Quốc hội thông qua 20 dự án luật nhưng chỉ có 01 dự án luật có báo cáo đánh giá tác động RIA đó là Luật Khám bệnh, chữa bệnh. Trong năm 2010, Quốc hội thông qua 25 dự án luật trong đó có 3 dự án luật
không có báo cáo đánh giá tác động RIA đó là Luật Thi hành án hình sự, Luật Trọng tài thương mại và Luật Người khuyết tật. Tính đến tháng 6/2011 với 18 dự án Luật đang lấy ý kiến thì 6 dự án luật không có báo cáo đánh giá tác động. Từ thực tiễn tuân thủ các quy định RIA sơ bộ trong thời gian qua,
chúng tôi có thể chia thành 3 nhóm:
- Nhóm 1: chưa có RIA sơ bộ, vì trong Bản đề xuất chỉ có tên dự án luật, không có giải trình về sự cần thiết, không có đề xuất về phạm vi áp dụng, đối tượng điều chỉnh, nội dung chính và không có đánh giá sơ bộ về hiệu quả kinh tế xã hội, bao gồm đề xuất xây dựng các dự án luật sau: Luật ngân hàng nhà nước Việt Nam (sửa đổi); Luật các tổ chức tín dụng (sửa đổi); Luật thuế nhà, đất; Luật an toàn thực phẩm; Luật thi hành án hình sự; Luật sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả; Luật người tàn tật; Luật nuôi con nuôi; Luật tiếp cận thông tin; Luật viên chức. Điều này đặt ra vấn đề đó là việc tuân thủ các quy định về RIA chưa được các Bộ/Ngành tuân thủ, ngay cả Dự án Luật Con nuôi 2010 của Bộ Tư pháp mà đơn vị đề xuất lên là Cục Con nuôi cũng không có báo cáo RIA sơ bộ. Nếu như điều này diễn ra ở các nước có sử dụng RIA thì chắc chắn đề xuất đó sẽ không được đưa vào Chương trình xây dựng luật của Quốc hội.
- Nhóm 2: RIA sơ bộ sơ sài, chưa đạt yêu cầu theo quy định của pháp luật mặc dù bản đề xuất được chuẩn bị khá kỹ (có luận giải về sự cần thiết, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo, bao gồm đề xuất xây dựng các dự án: Luật khiếu nại; Luật tố cáo; Luật giám định tư pháp…. Đây đang là vấn đề cần hoàn thiện thể chế trong thời gian tới, bởi chúng ta chưa có các tiêu chí và hệ quy chuẩn để đánh giá chất lượng của các báo cáo RIA khi các cơ quan đề xuất trình lên. Việc cơ quan tập hợp đề xuất, gác cổng khó có thể đưa ra phán quyết mang tính khách quan khi cho rằng bản báo cáo RIA mà các Bộ trình lên là sơ sài, chưa đạt yêu cầu.
- Nhóm 3: Chất lượng báo cáo RIA sơ bộ đáp ứng về các yêu cầu tối thiểu theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, các nội dung khác trong Bản đề xuất cũng được chuẩn bị tương đối công phu, bao gồm đề xuất xây dựng các dự án: Luật chứng khoán (sửa đổi); Luật nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam; Luật kiểm toán độc lập; Luật kinh doanh bảo hiểm (sửa đổi); Luật đo lường; Luật lưu trữ; Pháp lệnh tạm giữ, tạm giam. Đây chỉ là các bản báo cáo RIA theo đánh giá của các chuyên gia dưới góc độ hình thức của một bài bản và theo “mẫu” còn các thông số, số liệu khoa học chứng minh về chi phí tuân thủ, lợi ích mà chính sách đó sẽ đam lại thì các báo cáo này chưa có. Đây mới là nội dung quan trọng của bản báo cáo RIA.
Để tìm hiểu về thực tiễn tuân thủ đánh giá tác động pháp luật sơ bộ trong hoạt động đề xuất các dự án luật, pháp lệnh, người nghiên cứu đã tiến hành trao đổi với các cán bộ, chuyên gia làm công tác tổng hợp, tham mưu cho Lãnh đạo Bộ Tư pháp trong việc tổng hợp các đề xuất vào Chương trình xây dựng Luật Pháp lệnh của Quốc hội cho thấy việc đề xuất, sáng kiến luật không gửi kèm Báo cáo RIA sơ bộ vẫn còn nhiều. Có một số trường hợp do thời hạn tổng hợp sắp hết các Bộ, Ngành chỉ “điện thoại” đối với tên đề xuất sang Bộ Tư pháp. Nhóm cán bộ, chuyên gia này cũng cho biết trong một số trường hợp họ phải làm thay báo cáo RIA sơ bộ cho các Bộ/Ngành. Như vậy, từ thực tiễn thi hành chế định RIA sơ bộ trong quá trình đề xuất chính sách trong thời gian qua cho thấy mục tiêu khi chúng ta đưa chế định RIA vào không đạt được. Nhiều đề xuất không có RIA, cán bộ đề xuất phải thực hiện RIA thay cho cơ quan đề xuất là điều không thể chấp nhận được trong quá trình kiểm soát đề xuất, ban hành chính sách. Đây mới chỉ là sự tuân thủ về hình thức còn về nội dung của các Báo cáo RIA sơ bộ đề xuất chính sách đưa vào Chương trình thì chỉ thuần tuý là sự sao chép, đổi tên của Bản thuyết minh về sự cần thiết ban hành chính sách đó.
b. Đánh giá tác động pháp luật trong quá trình soạn thảo- RIA đơn giản và RIA đầy đủ
“Trên cơ sở rà soát các hồ sơ gửi Bộ Tư pháp thẩm định và căn cứ vào Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp cho thấy, trong tổng số dự án Luật, Pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua hàng năm” [24], tỷ lệ có báo cáo RIA soạn thảo như sau (xem Bảng 2.4).[12]
Số dự án luật có báo cáo RIA/tổng số dự án trình | Số dự án pháp lệnh có báo cáo RIA/tổng số dự án trình | Ghi chú | |
Năm 2009, có 18 luật và 2 pháp lệnh được thông qua | 05/18 | 0/2 | Đây là số liệu được Viện Khoa học Pháp lý tiến hành rà soát trong các Báo cáo thẩm định đối với các Dự án Luật, Pháp lệnh trong thời gian từ năm 2009-2012 thực hiện trong năm 2012 |
Năm 2010, có 19 luật và 1 pháp lệnh được thông qua | 13/19 | 0/1 | |
Năm 2011, có 8 luật và 3 pháp lệnh được thông qua | 6/8 | 0/3 | |
Năm 2012, có 22 luật và 5 pháp lệnh được thông qua | 20/22 | 2/5 |
Có thể bạn quan tâm!
-
Phạm Vi Văn Bản Phải Thực Hiện Đánh Giá Tác Động Pháp Luật -
Vấn Đề Lấy Ý Kiến Trong Quá Trình Tiến Hành Đánh Giá Tác Động Pháp Luật -
Cơ Chế Kiểm Soát, Giám Sát Việc Tuân Thủ Thực Hiện Quy Định Về Đánh Giá Tác Động Pháp Luật -
Bất Cập Trong Quy Định Pháp Luật Về Quy Trình Xây Dựng Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật -
Một Số Giải Pháp Cơ Bản Nhằm Nâng Cao Chất Lượng, Hiệu Quả Thực Hiện Quy Định Đánh Giá Tác Động Pháp Luật -
Giải Pháp Nâng Cao Nhận Thức, Kỹ Năng Thực Hiện Đánh Giá Tác Động Pháp Luật
Xem toàn bộ 117 trang tài liệu này.
- Về số lượng: năm 2009 mới chỉ có 2/20 dự án luật có báo cáo RIA soạn thảo; năm 2010, việc tuân thủ RIA đã được cải thiện hơn, có 22/25 dự án luật có báo cáo RIA soạn thảo; năm 2011 có 13/13 dự án Luật được Quốc hội xem xét, thông qua đều có báo cáo RIA, và năm 2012 tại kỳ họp thứ ba Quốc hội khóa XIII có 8 dự án Luật được trình Quốc hội xem xét, thông qua đều có báo cáo RIA;
- Vê chất lượng của báo cáo RIA. Theo kết quả rà soát nhóm chuyên gia của Bộ Tư pháp trong quá trình thực hiện Đề án khoa học cấp Bộ “Đánh giá tác động của chế định RIA trong luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008” thì tỷ trọng các báo cáo RIA không đạt yêu cầu có giảm theo thời gian (năm 2010: 9/14 báo cáo RIA không đạt yêu cầu, chiếm 67%, các năm 2011 và 2012 đều ở mức: 2/5 báo cáo (40%). Những báo cáo RIA đạt chất lượng tốt ở những năm sau có tăng lên nhưng chưa bền (2010: 1/14 báo cáo; 2011: 3/5 báo cáo và 2012: 1/5 báo cáo). Trong đó, các báo cáo RIA soạn thảo đạt yêu cầu đều nêu được thực trạng của vấn đề và luận giải sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; Một số báo cáo RIA soạn thảo có chất lượng tốt, xác định được vấn đề cần giải quyết, đưa ra được các phương án cần đánh giá và lựa chọn được các phương án giải quyết phù hợp chủ yếu dựa trên phân tích tác động tích cực/ tiêu cực, có số liệu làm cơ sở cho việc phân tích định lượng. Báo cáo cũng nêu rõ đối với những báo cáo RIA có sự hỗ trợ của chuyên gia (trong nước và quốc tế) và có đầu tư hỗ trợ ngoài kinh phí xây dựng pháp luật thì chất lượng báo cáo cao hơn, sử dụng cả phương pháp phân tích định tính và định lượng. Ví dụ: trong năm 2010, RIA Luật Nuôi con nuôi được, RIA Luật Bảo vệ người tiêu dùng; năm 2011, RIA Pháp lệnh pháp điển quy phạm pháp luật đạt, RIA Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, RIA Luật Đo lường; năm 2012, RIA Luật Thủ đô.
- Về hình thức của một số báo cáo RIA soạn thảo chưa tuân thủ đúng quy định, ví dụ: lấy nội dung của phần thuyết minh thành nội dung của báo cáo RIA nên chất lượng không cao; chưa xác định được nguyên nhân cốt lõi, cơ bản gây ra vấn đề bất cập cần được điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật (các lập luận, phân tích chưa đúng, chưa đủ, chưa sâu...); chưa phân tích được đầy đủ các tác động tích cực và tiêu cực đến các đối tượng chịu sự ảnh hưởng của vấn đề bất cập, các nhóm lợi ích có liên quan...; chưa nêu được
đầy đủ được phương án khác nhau có khả năng giải quyết vấn đề; kết luận lựa chọn phương án chưa thuyết phục do chưa dựa trên cơ sở so sánh chi phí - lợi ích và tiêu chí rõ ràng. Như vậy, mặc dù pháp luật không quy định số lượng trang văn bản của một báo cáo đánh giá tác động pháp luật cũng như chúng ta coi trọng chất lượng của các báo cáo chứ không phải số trang của báo cáo. Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng báo cáo đánh giá tác động pháp luật trong thời gian qua cho thấy số lượng trang đối với mỗi dự thảo Luật từ 30-50 trang; Dự thảo Nghị định từ 10-25 trang. Qua nghiên cứu một số báo cáo đánh giá tác động pháp luật các nước cho thấy độ dày của mỗi báo cáo này đối với một dự thảo luật trung bình từ 200 đến 300 trang. Điều đó, thể hiện sự nghiêm túc, tính chuyên nghiệp và phân tích, đánh giá thấu đáo các vấn đề. Theo quan điểm cá nhân của tôi thì vấn đề không phải là số lượng trang của báo cáo RIA là bao nhiêu, điều quan trọng là lượng thông tin mà báo cáo cung cấp. “Các thông tin đó phải được xem xét dưới nhiều khía cạnh và phải là những thông tin khoa học đáng tin cậy để nhà quyết định chính sách quyết định”.[34].
- Về nội dung của báo cáo RIA: Nhiều ban soạn thảo chỉ làm báo cáo RIA để đủ bộ hồ sơ trình lên các cơ quan có thẩm quyền, không thật sự quan tâm dùng RIA làm công cụ phân tích để lựa chọn và quyết định chính sách đưa vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, việc thực hiện RIA không được thực hiện trước khi soạn thảo và tiếp tục hoàn chỉnh sau khi tham vấn trong quá trình xây dựng dự án văn bản quy phạm pháp luật như quy định của Nghị định số 24/2009/NĐ-CP. Trong nhiều trường hợp , RIA được thực
hiện đồng thời hoặc sau khi xây dưng văn bản , vì vậy, RIA trở thành công cụ
biện minh cho một chính sách đã được lựa chọn chứ không phải là công cụ giúp ban soạn thảo lựa chọn chính sách, giải pháp tối ưu, nhìn từ góc độ chi phí/lợi ích cũng như từ tác động tích cực, tiêu cực của chính sách, giải pháp đối với các đối tượng điều chỉnh của văn bản.