Một Số Giải Pháp Cơ Bản Nhằm Nâng Cao Chất Lượng, Hiệu Quả Thực Hiện Quy

bản đề xuất (về cả chi phí và lợi ích) trước khi đề xuất đưa vào dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh”[8]. Báo cáo nhấn mạnh trong thời gian tới cần đổi mới quy trình xây dựng pháp luật theo hướng “Khẩn trương xây dựng các văn bản pháp luật về đổi mới quy trình, nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật; hợp nhất hai đạo luật về ban hành văn bản quy phạm hiện hành (của trung ương và địa phương) nhằm tạo ra những chuẩn mực chung trong quy trình xây dựng văn bản, bảo đảm tính hiệu quả trong công tác xây dựng pháp luật và sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật quốc gia” [8] và các điều kiện bảo đảm “Bổ sung, sửa đổi văn bản quy định cụ thể về kinh phí cho công tác xây dựng Luật, Pháp lệnh. Trong đó cần quy định rõ, chi tiết nguồn kinh phí dành riêng cho các hoạt động phục vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: như nghiên cứu xây dựng cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, điều tra, khảo sát, đánh giá tác động của văn bản....”. [8].

Như vậy, nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật là một trong những mục tiêu quan trọng được đặt ra trong Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật giai đoạn 2011-2020. Theo đó, một trong công cụ giúp cải thiện được tình hình này đó là tăng cường áp dụng công cụ đánh giá tác động RIA trong hoạt động xây dựng văn bản. Tuy nhiên, để cho chế định này được đảm bảo tuân thủ cần hoàn thiện về mặt thể chế, thiết chế nhằm đảm bảo tính phù hợp, khả thi của RIA để RIA thực sự được sử dụng và phát huy vai trò là công cụ phân tích, lựa chọn chính sách, pháp luật trong điều kiện cải cách lập pháp ở Việt Nam. Đồng thời phải thực hiện triệt để nguyên tắc “RIA là công cụ kiểm soát quá trình ra chính sách và quyết định chính sách”[8]. Để làm được điều này đòi hỏi sự quyết tâm chính trị hệ thống chính trị mà trực

tiếp là người đứng đầu Chính phủ - Thủ tướng, Bộ trưởng các Bộ/Ngành, thủ trưởng các đơn vị đề xuất, chủ trì xây dựng chính sách trong việc tuân thủ thực hiện các quy định này, đồng thời hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật để tạo điều kiện cho các chủ thể tuân thủ trong quá trình tổ chức thực hiện.

3.2. Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả thực hiện quy định đánh giá tác động pháp luật

3.2.1. Đổi mới quy trình đề xuất và xây dựng chính sách, luật

Một trong những định hướng lớn trong quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) đó là nghiên cứu xem xét lại Chương trình xây dựng Luật, Pháp luật theo khoá của Quốc hội theo hướng bỏ quy định Quốc hội ban hành nghị quyết về chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh theo khoá của Quốc hội. Theo đó, “việc lập Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành mang tính định hướng không bắt bộc. Đồng thời cần kiểm soát chặt chẽ hơn Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh hàng năm của Quốc hội”. [5] Để thực hiện điều này cần thay đổi cách tư duy trong quá trình xây dựng luật, đặc biệt là sự tách bạch giữa các khâu đề xuất chính sách, quy phạm hoá chính sách hay còn gọi khâu soạn thảo chính sách, soạn thảo quy phạm. Để đảm bảo luật đi vào cuộc sống thì công tác chuẩn bị phải được thực hiện ngay từ ý tưởng ban đầu. Trong đó chú trọng đến việc thay đổi từ chính các Bộ/Ngành thay vì chỉ chú trọng, quan tâm vào quá trình soạn thảo, ra chính sách thay bằng phân bổ nguồn lực, quan tâm hơn đến khâu đề xuất và phân tích chính sách. Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, để tách khâu đề xuất chính sách và khâu quy phạm hóa chính sách cần tập trung trong giai đoạn đề xuất Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội và Chương trình xây dựng Nghị định của Chính phủ, Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, Ngành.

Việc đổi mới tư duy lập pháp và thông qua chính sách phải đảm bảo nguyên tắc, các Bộ, Ngành phải hình thành rõ ràng chính sách ngay trong các đề xuất xây dựng Luật, Pháp lệnh; Chính phủ xem xét, duyệt và chịu trách nhiệm về chính sách trong các dự án Luật, Pháp lệnh được đưa vào dự kiến Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh; Quốc hội phê chuẩn, thông qua Chương trình cũng đồng thời là phê chuẩn các chính sách do Chính phủ đề xuất và sẽ chỉ đạo, đồng thời giám sát việc luật hoá chính sách đó trong các dự án Luật, Pháp lệnh. Để đạt được mục tiêu này chúng tôi cho rằng thể chế cần hoàn thiện trong việc yêu cầu hồ sơ, cơ chế kiểm soát chất lượng.

Thứ nhất, hồ sơ đề xuất chính sách đưa vào chương trình phải đáp ứng 3 tài liệu sau đây: Báo cáo đánh giá tổng kết, báo cáo RIA, Báo cáo quá trình tham vấn ý kiến công chúng và báo cáo quan điểm định hướng hoàn thiện. Một điểm đáng lưu ý thay đổi căn bản so với quy trình cũ là nếu như trước đây chúng ta chỉ đề xuất mỗi “tên” của chính sách thì nay chúng ta phải đề xuất cả nội dung của chính sách và có sự đánh giá đối với chính sách đó. Đặc biệt nhấn mạnh báo cáo đánh giá tác động RIA. Hoạt động nghiên cứu, tổng kết đánh giá chính sách phải được thường xuyên nhằm phát hiện các vấn đề tồn tại. Việc đưa ra yêu cầu hồ sơ trên sẽ tránh được tình trạng khi đề xuất được phê duyệt thì các cơ quan mới bắt tay vào nghiên cứu, tổng kết đánh giá.

Thứ hai, về cơ chế kiểm soát chất lượng đề xuất. Để cơ quan kiểm soát có thể đưa ra những ý kiến, phán quyết thống nhất, khách quan thì cần xây dựng hệ tiêu chính đánh giá đề xuất chính sách đó. Trên cơ sở hệ tiêu chí đó, cơ quan giúp Chính phủ lập dự kiến chương trình có thể đưa ra kết luận rằng đề xuất đó là chưa đủ thông tin và trả lại đơn vị đề xuất hoàn thiện. Điều này cũng giúp cho cơ quan kiểm soát-gác cổng tránh được các xung đột với các cơ quan đề xuất.

Thứ ba, về quyền đề xuất và rút đề xuất chính sách. Theo quy định

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 117 trang tài liệu này.

khoản 2, Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 thì Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội theo nhiệm kỳ là 5 năm và Điều 24 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định các chủ thể có quyền đề xuất, kiến nghị về Luật, Pháp lệnh phải gửi đề xuất trước ngày 1 tháng 3 năm đầu tiên của nhiệm kỳ Quốc hội mới. Điều này dẫn đến một thực tế và cách hiểu cứ đến ngày 01 tháng 3 năm đầu tiên của nhiệm kỳ Quốc hội thì các chủ thể có quyền đề xuất chính sách mới vội vàng, giữ chỗ chính sách của mình vào Chương trình do đó, không đủ thời gian, kiều kiện để có bộ hồ sơ hoàn chỉnh, chất lượng gửi cơ quan tập hợp đề xuất. Việc xây dựng chương trình theo nhiệm kỳ của Quốc hội dẫn đến một thực tế có nhiều dự án lúc giữ chỗ với tên sửa đổi, bổ sung nhưng quá trình nghiên cứu thấy cần sửa đổi toàn diện thì việc thay đổi là rất khó hoặc vì lý do khách quan nào đó cần kéo dài thời gian nghiên cứu thì khó chấp thuận. Do đó, chúng ta cần thay đổi thời gian Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh có thể rút gắn lại khoảng 1 hoặc 2 năm theo hướng gối đầu. Bên cạnh đó, hoạt động đề xuất chính sách phải là hoạt động diễn ra thường xuyên, bất kể lúc nào chủ thể có quyền sáng kiến luật cũng có quyền đề xuất. Chúng tôi cho rằng, không nên quy định thời hạn gửi đề xuất chính sách. Các đơn vị, Bộ ngành phải tự thấy rằng có nhu cầu và họ đề xuất chính sách đó lên. Đây phải là hoạt động thường xuyên của tất cả các chủ thể có quyền đề xuất sáng kiến chính sách tránh tình trạng giữ chỗ và ép tiến độ để rồi phải thông qua như khi chính sách đó chưa đủ độ chín như hiện nay.

Hiện nay, quy trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội được quy định từ Điều 25 đến Điều 28 và từ Điều 41 đến Điều 55 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Theo đó, thì Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh cũng như quá trình xem xét thông qua dự án luật, pháp lệnh hoàn toàn mang tính khép kín ở các Ủy ban, Hội đồng của Quốc hội. Khi dự thảo

chuyển sang bên Quốc hội thì các Uỷ ban, Hội đồng của Quốc hội sẽ tiến hành “sửa” trong một số trường hợp chính sách được sửa hoàn toàn khác với đề xuất ban đầu. Trong trường hợp này, thể chế cần trao quyền cho Chính phủ rút dự án luật khi mà chính sách đó đã thay đổi. Theo đó, các Uỷ ban, Quốc hội chỉ đóng vai trò thẩm tra trước các dự án luật và bày tỏ quan điểm đó trước mang tính chất để các đại biểu Quốc hội có điều kiện tiếp cận dự án luật đó được dễ dàng trước khi ấn nút đồng ý hay không đồng ý dự án luật đó. Chúng tôi cho rằng, việc xây dựng theo quy trình hiện hành sẽ dẫn đến một thực tế đó là đại biểu quốc hội chất vấn đại biểu quốc hội đối với dự án chính sách đó. Do đó, việc thay đổi quy trình hiện hành sẽ làm thay đổi động cơ của cơ quan đề xuất chính sách thay bằng việc cứ chú tâm vào quá trình soạn thảo chính sách mà không quan tâm đến việc đánh giá dự báo chính sách đó, chất lượng chính sách đó. Việc thay đổi này cũng làm thay đổi nguồn lực trong hoạt động xây dựng chính sách pháp luật. Thay vào tỷ lệ 1% như hiện nay thì các đơn vị đề xuất chính sách quan tâm nhiều hơn đến khâu phân tích chính sách. Việc đề xuất chính sách này phải dựa trên những căn cứ, cơ sở khoa học chứ không phải theo ngẫu hứng, ý kiến chủ quan của chủ thể đề xuất. Ví dụ, các tiêu chí như tính thống nhất, sự cần thiết, cơ quan có thực hiện việc tham vấn nghiêm túc chưa? Chính sách đó sẽ tác động gì đến người dân, lợi ích đem lại và chi phí phải bỏ ra. Trên cơ sở sự thay đổi quy trình như vậy thì mới thay đổi được chất lượng của chính sách, đồng thời sẽ giết, gạch bỏ những đề xuất, chính sách có hại, không cần thiết đến sự phát triển của đất nước.

3.2.2. Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật

Để đảm bảo việc lập, xem xét báo cáo RIA ở các giai đoạn khác nhau của quy trình xây dựng và thi hành pháp luật được thực hiện nghiêm nhằm nâng cao chất lượng báo cáo RIA, một bất cập cần được khắc phục ngay tình trạng thiếu quy định trong Luật và văn bản hướng dẫn về thẩm quyền,

trách nhiệm, quy trình, thủ tục lập, thẩm định, thẩm tra báo cáo RIA ở giai đoạn đề xuất, đặc biệt là RIA trong quá trình soạn thảo và RIA sau khi thi hành văn bản.

Luật năm 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP mới chỉ quy định nội dung RIA, trách nhiệm của cơ quan đề xuất xây dựng văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản trong việc lập báo cáo RIA, thủ tục lấy ý kiến và đăng tải báo cáo RIA nhưng chưa có quy định hướng dẫn quy trình đánh giá tác động và lập báo cáo đánh giá tác động, chưa quy định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp), cơ quan thẩm tra (Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội) trong việc xem xét, đánh giá báo cáo RIA đồng thời với quá trình thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản; chưa quy định trách nhiệm, thẩm quyền của Bộ Tư pháp với nhiệm vụ theo dõi chung về thi hành pháp luật trong việc hướng dẫn, đôn đốc, xem xét chất lượng báo cáo RIA văn bản sau khi thi hành do các bộ, ngành thực hiện.

a. Xác định phạm vi chính sách, văn bản phải áp dụng đánh giá tác động pháp luật

Thực tiễn cho thấy, do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 chỉ quy định đánh giá tác động đối với 4 loại văn bản có hiệu lực cao nhất nên đã bỏ lọt một số văn bản có tác động mạnh mẽ, trực tiếp đến nhiều đối tượng khác nhau, nhất là các thông tư của các Bộ ban hành các quy trình, thủ tục hành chính, thủ tục tư pháp. Cần lưu ý rằng, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, các dự thảo thông tư do các Bộ ban hành không phải qua thủ tục thẩm định của Bộ Tư pháp. Do vậy, nội dung hay những đánh giá tác động kinh tế - xã hội của các văn bản này hoàn toàn không phải qua bất kỳ một sự đánh giá, kiểm soát nào từ phía các cơ quan bên ngoài cơ quan ban hành. Việc thiếu bộ lọc RIA và thẩm định thì sẽ khó kiểm soát được những biện pháp pháp luật mang tính chủ quan, cục bộ,

những thủ tục có thể gây tác động tiêu cực cho xã hội, cản trở việc thực hiện quyền hợp pháp của công dân. Do đó, chúng tôi cho rằng, cần có sự thay đổi quan niệm về phạm vi đánh giá tác động RIA từ hình thức văn bản sang nội dung chứa đựng chính sách. Theo đó, cần xây dựng các tiêu chí đánh giá phạm vi tác động chính sách trong việc đưa ra yêu cầu đánh giá tác động đối với chính sách đó. Điều này chúng ta có thể hoàn toàn học tập kinh nghiệm của các nước khi áp dụng phạm vi đánh giá tác động của chính sách.

Trong điều kiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) sửa đổi đưa ra phương án kết hợp giữa văn bản của chính quyền trung ương và địa phương. Một trong những định hướng trong quá trình xây dựng luật nảy đó là đưa việc đánh giá tác động áp dụng với cả văn bản của địa phương [5]. Trên cơ sở thực tiễn thi hành chế định RIA trong thời gian qua chúng tôi cho rằng trong thời gian tới chúng ta cũng sẽ chỉ áp dụng RIA đối với văn bản của chính quyền Trung ương. Điều này cũng phù hợp với nhân lực, điều kiện bảo đảm để RIA được tuân thủ, tăng tính khả thi khi áp dụng trên thực tế. Trong các văn bản trung ương, hiện vẫn có 2 luồng quan điểm:

Quan điểm thứ nhất cho rằng, vẫn nên áp dụng theo loại hình văn bản với nhiều phương án khác nhau.

Quan điểm thứ hai cho rằng, trên cơ sở kết quả RIA sơ bộ trong quá trình đề xuất chính sách thì cơ quan kiểm soát chất lượng căn cứ nội dung chính sách và sự tác động chính sách sẽ đưa ra yêu cầu các cơ quan có cần thiết phải đánh giá tiếp RIA hay không. Theo đó, những chính sách mà tác động đến doanh nghiệp và người dân dẫn đến chi phí tuân thủ cao thì phải áp dụng đánh giá đầy đủ về RIA. Với cách tiếp cận như vậy, đòi hỏi Chương trình xây dựng văn bản của cơ quan trung ương phải tập chung. Theo đó, việc lập chương trình xây dựng văn bản và kiểm soát chương trình đó cần phải được thực hiện tập trung. Với giải pháp này bước đầu sẽ “quét” được tất cả

các chính sách cần phải đánh giá ở cơ quan trung ương đồng thời giảm thiểu việc lẩn tránh chính sách của các Bộ/Ngành đang diễn ra hiện nay.

b. Xác định một số hình thức cần thực hiện và nội dung cần đánh giá tác động pháp luật

Đây là vấn đề liên quan chặt chẽ với việc đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp, trong đó có những định hướng lớn và rất quan trọng đang được bàn luận sôi nổi và nghiêm túc trong giới nghiên cứu lý luận cũng như các nhà hoạt động thực tiễn, đó là: sự cần thiết và tính hợp lý của việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh dài hạn theo nhiệm kỳ của Quốc hội; tính ổn định và linh hoạt của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội; phạm vi ủy quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập quy độc lập của Chính phủ để thực hiện quyền hành pháp; sự cần thiết và tính khả thi của việc tách biệt quy trình chính sách với quy trình quy phạm hóa chính sách và trách nhiệm của từng chủ thể trong mỗi quy trình đó....

Quy định hiện hành về nội dung RIA sơ bộ (khoản 2 Điều 37) và RIA soạn thảo (khoản 1 Điều 38) tại Nghị định 24/2009/NĐ-CP về cơ bản không có sự khác biệt. Việc đưa ra phạm vi nội dung cần đánh giá quá rộng, không phù hợp với điều kiện, trình độ ở Việt Nam đã ảnh hưởng đến tính khả thi của quy định. Từ thực trạng thể chế điều chỉnh các loại chính sách cần đánh giá tác động và phạm vi nội dung cần đánh giá tác động người nghiên cứu kiến nghị như sau:

Thứ nhất, “giảm tải” yêu cầu nội dung RIA sơ bộ, cụ thể là RIA sơ bộ chỉ bao gồm: (i) xác định rõ vấn đề cần giải quyết; (ii) luận giải sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết vấn đề; (iii) nêu được chính sách cơ bản của văn bản và dự báo tác động của chính sách, giải pháp lựa chọn nếu được ban hành (nghĩa là giảm việc xác định các phương án và dự báo tác động của các phương án đó). Đây là RIA sơ bộ phục vụ cho đề

Xem tất cả 117 trang.

Ngày đăng: 25/12/2022