động RIA. Việc chấp nhận cơ quan soạn thảo “tự thay đổi” so với các vấn đề, giải pháp sơ bộ ban đầu mà không thực hiện việc đánh giá lại làm cho RIA không còn ý nghĩa.
a. Đánh giá tác động sơ bộ văn bản
Trước năm 2008 xuất phát từ thực trạng các đề xuất chính sách đưa vào chương trình xây dựng pháp luật không được thuyết trình đầy đủ, thiếu thông tin về sự cần thiết ban hành chính sách và thiếu cơ sở khoa học, thiếu căn cứ thực tiễn đã dẫn đến khó khăn cho cơ quan xét duyệt khi quyết định thông qua chương trình và ảnh hưởng đến tính khả thi của chương trình. Do đó, năm 2008 khi chúng ta đặt vấn đề sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi bổ sung một số điều năm 2002 đã đặt vấn đề đưa RIA sơ bộ vào quá trình xây dựng Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh hàng năm của Quốc hội. Theo báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), khi chúng ta đưa vấn đề RIA sơ bộ vào quá trình xây dựng Luật, Pháp lệnh thì Chính phủ sẽ bác những đề xuất không cần thiết và giảm chi phí cho xã hội lên đến 700 tỷ đồng (xem Bảng 2.2). [13]
Phương án | Chi phí cho chính phủ | Chi phí cho doanh nghiệp | Lợi ích cho chính phủ | Lợi ích cho doanh nghiệp | Lợi ích chung |
RIA + lấy ý kiến công chúng | 187,5 | 250 | 5.222,2 | 700.000 | 704.784,6 |
RIA | 125 |
Có thể bạn quan tâm!
-
Cơ Chế Kiểm Soát, Giám Sát Việc Thực Hiện Đánh Giá Tác Động Pháp Luật -
Tình Hình Xây Dựng Và Thi Hành Pháp Luật Nước Ta Trong Thời Gian Qua -
Phạm Vi Văn Bản Phải Thực Hiện Đánh Giá Tác Động Pháp Luật -
Cơ Chế Kiểm Soát, Giám Sát Việc Tuân Thủ Thực Hiện Quy Định Về Đánh Giá Tác Động Pháp Luật -
Về Việc Tổ Chức Thực Hiện Và Tuân Thủ Các Quy Định Đánh Giá Tác Động Pháp Luật -
Bất Cập Trong Quy Định Pháp Luật Về Quy Trình Xây Dựng Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật
Xem toàn bộ 117 trang tài liệu này.
Trên cơ sở những đánh giá này, RIA sơ bộ đã được đưa vào quá trình xây dựng chương trình Luật, Pháp lệnh, Nghị định trong Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2008. Theo đó, việc thực hiện đánh giá tác động văn bản sơ bộ (RIA sơ bộ) được quy định tại khoản 1, Điều 23, khoản 1, Điều 59 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Điều 37 Nghị định 24/2009/NĐ-CP. Theo đó, việc thực hiện đánh giá tác động sơ bộ văn bản được thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị đề xuất xây dựng văn bản do cơ quan đề xuất xây dựng văn bản. Việc thực hiện đánh giá tác động sơ bộ do cơ quan đề xuất xây dựng văn bản thực hiện. Pháp luật cũng yêu cầu việc đánh giá tác động sơ bộ văn bản nhằm xác định rõ các vấn đề cơ bản trong xã hội cần giải quyết bằng văn bản, cung cấp cơ sở để lựa chọn các chính sách cơ bản trong dự thảo văn bản. Đặc biệt, trong các phương án mà báo cáo đánh giá RIA sơ bộ đưa ra để giải quyết vấn đề thì phương án ban hành văn bản là giải pháp tối ưu. Báo cáo RIA sơ bộ phải dự báo tác động về kinh tế, môi trường, hệ thống pháp luật, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, khả năng tuân thủ của các chủ thể và các tác động khác.
Với yêu cầu sáu cộng (6+) việc thực hiện báo cáo đánh giá tác động sơ
bộ RIA nhằm là kiểm chứng tính cần thiết của viêc ban hành chính sách , văn
bản. Tuy nhiên, qua nghiên cứu các quy định về việc lập, thực hiện hoạt động đánh giá tác động sơ bộ chúng tôi thấy một số vấn đề sau:
Thứ nhất, các quy định pháp luật hiện hành chưa quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chủ trì xây dựng chương trình xây dựng pháp luật. Điều này ảnh hưởng đến các quyết định trong việc đưa đề xuất đó vào chương trình xây dựng luật.
Thứ hai, các nhà quyết định chính sách chưa sử dụng báo cáo đánh giá tác động văn bản như là một kênh cung cấp thông tin chính thức trong quá trình quyết định chính sách. Điều này thể hiện rõ trong các nội dung thẩm tra các đề nghị, kiến nghị về Luật, Pháp lệnh tại Điều 25 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Theo đó, nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần
thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính đồng bộ, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản và thường các nội dung này được nêu trong tờ trình hoặc bản thuyết minh đề xuất văn bản.
Thứ ba, việc đề xuất xây dựng văn bản và xây dựng báo cáo đánh giá tác động sơ bộ văn bản thường mang tính chất vội vã, xếp hàng và thiếu các căn cứ. Một trong những căn cứ quan trọng cho việc đề xuất chính sách đó là “báo cáo đánh giá tổng kết thi hành các quy định đang điều chỉnh vấn đề đó” thì thực tiễn khâu này chỉ được thực hiện khi đề xuất đó được phê duyệt đưa vào chương trình thì chúng ta mới thực hiện việc đánh giá tổng kết. Báo cáo tổng kết phải là nguồn quan trọng để cơ quan đề xuất chính sách dựa vào đó để xác định vấn đề trong hoạt động đánh giá tác động sơ bộ.
Từ thực tiễn thực thi các quy định về đánh giá tác động sơ bộ văn bản có thể thấy mục đích của chế định này không đạt được. Mục đích việc đặt ra quy định về đánh giá tác động sơ bộ văn bản để cắt giảm, máy chém là khó đạt được khi mà cơ quan “gác cổng” không có quyền nó có hoặc không đối với đề xuất không có đánh giá tác động sơ bộ hay chất lượng báo cáo đánh giá tác động sơ bộ không đảm bảo. Pháp luật hiện hành cũng chưa có hướng dẫn cụ thể để cơ quan có thẩm quyền dựa vào đâu để nói rằng báo cáo RIA sơ bộ của cơ quan đề xuất chính sách chưa đảm bảo yêu cầu. Đây là những điều đang gây khó khăn cho các cơ quan gác cổng khi sử dụng RIA như là một công cụ để kiểm soát quá trình đề xuất chính sách, luật.
b. Đánh giá tác động pháp luật trong quá trình soạn thảo
Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi năm 2008 xác định các mục tiêu của quy định về RIA soạn thảo gồm:
Thứ nhất, nâng cao chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
khi được ban hành, quy định pháp luật có chất lượng cao phải là quy định đạt được mục tiêu đề ra với rủi ro ít nhất và chi phí tuân thủ thấp nhất.
Thứ hai, cung cấp nhiều hơn thông tin cho các cơ quan xem xét, phê duyệt, thông qua chính sách (Chính phủ, các Ủy ban của Quốc hội và Quốc hội) nhằm đẩy nhanh quá trình thảo luận và thông qua chính sách đó.
Thứ ba, thiết lập quy trình sàng lọc và loại bỏ những dự thảo văn bản quy phạm pháp luật kém chất lượng trước khi trình cơ quan có thẩm quyền thông qua chính sách.
Theo đó, đánh giá tác động trong quá trình soạn thảo văn bản gồm 2 loại, đó là RIA đơn giản và RIA đầy đủ được quy định tại điểm c, khoản 2 Điều 33, khoản 2, Điều 64 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Điều 38 Nghị định 24/2009/NĐ-CP. Theo đó, việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động được thực hiện trước khi soạn thảo văn bản và được hoàn thiện trong quá trình soạn thảo. Cơ quan thực hiện việc đánh giá tác động văn bản là cơ quan chủ trì soạn thảo. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động là phân tích các phương án và giải pháp cho mỗi vấn đề theo các phương án định tính, định lượng, chi phí và lợi ích. Cung cấp kết quả phân tích làm cơ sở cho việc ban hành văn bản để đạt được các mục tiêu quản lý với chi phí hợp lý. Báo cáo đánh giá dự báo tác động về kinh tế, xã hội, môi trường, hệ thống pháp lý, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, khả năng tuân thủ của các chủ thể và các tác động khác. Tuy nhiên, qua nghiên cứu thể chế hiện hành điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật trong quá trình soạn thảo văn bản chúng tôi thấy một số điểm còn hạn chế như sau:
Thứ nhất, đối tượng phải đánh giá tác động RIA đầy đủ là quá rộng.
Theo đó, đối với các văn bản “có thể làm phát sinh chi phí từ 15 (mười lăm) tỷ đồng hàng năm trở lên cho Nhà nước, cơ quan, tổ chức hoặc doanh nghiệp, cá nhân; Văn bản có thể tác động tiêu cực
đáng kể đến các nhóm đối tượng trong xã hội;Văn bản có thể tác động tới số lượng lớn doanh nghiệp; Văn bản có thể làm tăng đáng kể giá tiêu dùng;Văn bản còn nhiều ý kiến khác nhau, được công chúng quan tâm và có ảnh hưởng đáng kể đến lợi ích chung” phải làm báo cáo đánh giá tác động đầy đủ.[47]
Chúng tôi cho rằng, phạm vi các loại văn bản phải đánh giá tác động đầy đủ văn bản là quá rộng, nếu dựa vào tiêu chí văn bản có thể làm phát chi phí từ 15 tỷ đồng trở lên thì gần như các văn bản đều phải thực hiện đánh giá tác động đầy đủ.
Theo quy định khoản 1, Điều 38 Nghị định 24/200/NĐ-CP thì “trên cơ sở kết quả đánh giá tác động sơ bộ, cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định có trách nhiệm đánh giá tác động trước khi soạn thảo văn bản và hoàn thiện báo cáo đánh giá tác động đơn giản trong quá trình soạn thảo nhằm bảo đảm nội dung các quy định của dự thảo được dựa trên kết quả đánh giá tác động và là phương án tối ưu, theo cách thức tiết kiệm nhất để đạt được mục tiêu quản lý”. [48]
Như vậy, pháp luật quy định việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động đơn giản phải có sự gắn kết với kết quả đánh giá tác động sơ bộ. Tuy nhiên, thực tiễn quy trình xây dựng luật cho thấy thì 2 hoạt động này hoàn toàn không có sự gắn kết với nhau. Thực tiễn xây dựng luật cho thấy cơ quan chủ trì khi đề xuất chính sách chủ yếu là giữ chỗ trong chương trình xây dựng luật. RIA sơ bộ cũng chỉ là sự sao chép đề xuất về sự cần thiết xây dựng văn bản đó. Mặt khác, từ giai đoạn đề xuất đến khi chương trình xây dựng luật được thông qua, đến khi thành lập Ban soạn thảo để xây dựng văn bản đó thì mất một khoảng thời gian dài và nhiều quan điểm đã có sự thay đổi so với đề xuất ban đầu.
Thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động trong quá trình
xây dựng văn bản cho thấy hầu hết các báo cáo đánh giá tác động không được thực hiện trước khi xây dựng văn bản mà thường xây dựng song song với quá trình soạn thảo, đặc biệt có trường hợp báo cáo RIA được xây dựng sau khi đã có dự thảo. Mục đích xây dựng báo cáo RIA không đạt được trong quá trình xây dựng văn bản. Bên cạnh đó, cơ quan xây dựng báo cáo RIA thường chính là cơ quan chủ trì soạn thảo nên việc xem báo cáo đánh giá RIA chỉ mang tính chất cho đủ thủ tục, hình thức. Điều này dẫn đến các thông tin, các phương án được phản ánh trong báo cáo đánh giá tác động theo hướng chọn cái đã chọn.
Thứ hai, phạm vi phải thực hiện đánh giá tác động không khả thi
Theo yêu cầu tại khoản 1, Điều 37 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP thì báo đánh giá tác động phải đảm bảo yêu cầu 6 cộng (6+). Theo đó, phạm vi về nội dung báo cáo phải đánh giá rất toàn diện “Việc đánh giá tác động tập trung vào tác động về kinh tế, xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật; tác động đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; khả năng tuân thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các tác động khác”. Chúng tôi cho rằng, phạm vi phải thực hiện đánh giá tác động quá rộng. Nhìn từ kinh nghiệm các nước áp dụng chế độ đánh giá tác động trong thời gian qua thì phần lớn cũng chỉ đánh giá dưới góc độ chi phí và lợi ích – góc độ kinh tế học pháp luật. Chỉ một số ít có nhiều kinh nghiệm thực hiện RIA mới đưa ra nhiều yêu cầu đánh giá tác động. Do vậy, việc đưa ra phạm vi đánh giá tác động quá rộng trong điều kiện chế định RIA mới được thực hiện ở Việt Nam đã ảnh hưởng đến chất lượng của các báo cáo RIA. Điều này thể hiện trong thực tiễn thi hành trong thời gian qua cho thấy không có báo cáo nào đánh giá được đầy đủ các tiêu chí này.
Thứ ba, pháp luật không quy định cụ thể các tiêu chí để kiểm soát chất lượng đối với các báo cáo đánh giá tác động.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì đánh giá tác
động pháp luật với tên gọi là báo cáo đánh giá tác động pháp luật. Tuy nhiên, qua rà soát các văn bản pháp luật hiện hành chúng tôi thấy rằng chưa thấy các hướng dẫn cụ thể quy định thể thức, cách thức trình bày, các nội dung trong các báo cáo RIA (bao gồm cả RIA sơ bộ). Hiện nay, hình thức và cách thức tổ chức thực hiện, nội dung của các báo cáo RIA chủ yếu được đề cập qua các tài liệu hướng dẫn, tập huấn đối với cán bộ làm công tác đánh giá tác động pháp luật hoặc được hướng dẫn tại website http://ria.net.vn/VN/Trang- chu.html theo chương trình hợp tác giữa Viện Quản lý Kinh tế Trung ương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (CIEM), Cơ quan phát triển Hoa Kỳ (USAID) và Dự án sáng kiến năng lực cạnh tranh Việt Nam (VNCI) hoặc quy định dưới dạng thông tư hướng dẫn trình tự, thủ tục xây dựng ban hành các văn bản ở các Bộ, Ngành.”[52] Do pháp luật không quy định cụ thể đối với các tiêu chí để kiểm soát chất lượng của các Báo cáo đánh giá tác động RIA nên thực tế các cơ quan gác cổng như Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, Các Uỷ ban của Quốc hội gặp nhiều lúng túng, khó khăn trong việc đánh giá chất lượng của các Báo cáo đánh giá tác động. Điều này ảnh hưởng đến việc đưa ra quyết định có hoặc không đối với chính sách, dự thảo chính sách đang đệ trình của các cơ quan kiểm soát chất lượng chính sách, văn bản.
c. Đánh giá tác động pháp luật sau khi luật được ban hành và tổ chức thực hiện
Đánh giá tác động sau khi văn bản bản được thi hành được quy định tại Điều 39 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Theo đó, sau 3 (ba) năm, kể từ ngày luật, pháp lệnh, nghị định có hiệu lực thì các Bộ/Ngành thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động của văn bản trong thực tiễn, đối chiếu với kết quả đánh giá tác động trong giai đoạn soạn thảo để xác định tính hợp lý, tính khả thi của các quy định. Việc đánh giá tác động sau khi văn bản thông qua và đi vào thực tiễn sẽ tạo cơ sở quan trọng để
kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền các giải pháp nâng cao hiệu quả của văn bản hoặc hoàn thiện văn bản. Luật cũng yêu cầu về nội dung của báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau phải phản ánh các nội dung như phân tích các chi phí, lợi ích thực tế và các tác động khác; mức độ tuân thủ văn bản của các nhóm đối tượng thi hành văn bản và kiến nghị các giải pháp thực thi văn bản hoặc sửa đổi, bãi bỏ văn bản trong trường hợp cần thiết. Ngoài ra pháp luật cũng yêu cầu dự thảo báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau khi thi hành phải được đăng tải kèm theo các dữ liệu và cách tính chi phí, lợi ích trên trang thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản trong thời hạn ít nhất là 30 (ba mươi) ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Trên cơ sở ý kiến góp ý đó, cơ quan thực hiện đánh giá tác động có trách nhiệm hoàn thiện báo cáo và gửi đến Bộ Tư pháp để tổng hợp, báo cáo Chính phủ.
Thực tiễn thực hiện quy định về đánh giá tác động sau khi văn bản được thi hành trong thời gian cho thấy chưa có một cơ quan, Bộ/Ngành nào thực hiện, tuân thủ các quy định này. Khó khăn lớn nhất hiện nay là quy định đã được đưa vào luật nhưng chưa có bất kỳ phương pháp và hướng dẫn nào liên quan đến việc đánh giá tác động sau khi thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong thời gian qua, trong quá trình Bộ Tư pháp chuẩn bị xây dựng dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 sửa đổi, lúc đầu Bộ Tư pháp cũng đặt ra đặt ra yêu cầu phải đánh giá tác động đối với dự án luật này nhưng sau đó không thực hiện được. Đồng thời, trong quá trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động Luật Ban hành văn bản sửa đổi này cũng có nhiều quan điểm đề cập đến phương pháp luận của báo cáo đánh giá tác động dự án luật sửa đổi và báo cáo đánh giá tác động Luật Ban hành hành văn bản năm 2008.
2.2.4. Vấn đề lấy ý kiến trong quá trình tiến hành đánh giá tác động pháp luật
Vấn đề lấy ý kiến trong quá trình tiến hành đánh giá tác động pháp luật