Cơ Chế Kiểm Soát, Giám Sát Việc Tuân Thủ Thực Hiện Quy Định Về Đánh Giá

khi đề xuất chính sách, trong quá trình soạn thảo chính sách. Việc lấy ý kiến báo cáo đánh giá tác động văn bản được quy định tại khoản 3, Điều 37 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP đối với báo cáo RIA sơ bộ, khoản 4, Điều 38 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP đối với báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo và khoản 3, Điều 39 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP. Theo đó, trách nhiệm tổ chức thực hiện việc lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động RIA được giao cho cơ quan chủ trì soạn thảo. Điều này được quy định cụ thể tại khoản 4 Điều 33, Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành các quy định về việc lấy ý kiến trong quá trình thực hiện đánh giá tác động còn một số hạn chế sau:

Thứ nhất, pháp luật quy định chưa rõ và chưa hợp lý thời điểm cụ thể việc lấy ý kiến.

Việc lấy ý kiến công chúng, đối tượng chịu sự tác động của chính sách, văn bản trong đánh giá tác động pháp luật là yêu cầu bắt buộc phải thực hiện trong quá trình đề xuất, xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, qua rà soát các quy định hiện hành chúng tôi thấy rằng, pháp luật chưa quy định thời điểm cụ thể việc lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động RIA thực hiện khi nào? Theo đó, pháp luật chưa quy định cụ thể thời điểm cơ quan chủ trì soạn thảo phải thực hiện việc lấy ý kiến báo cáo đánh giá tác động RIA để lấy ý kiến thực hiện trước hay sau khi đã có dự thảo.

Tuy nhiên, nếu xét dưới góc độ về thời điểm đăng tải Báo cáo đánh giá tác động trên trang thông tin điện tử của các Bộ/Ngành thì chúng ta có thể biết được thời điểm thực hiện việc lấy ý kiến. Tuy nhiên, qua nghiên cứu chúng tôi cho rằng, thời điểm mà luật quy định là không hợp lý.

Theo quy định điểm a, khoản 1, Điều 3, Nghị định số 24/2009/NĐ- CP về việc lấy ý kiến Báo cáo đánh giá tác động RIA sơ bộ của Luật, Pháp lệnh “Tổ chức lấy ý kiến các đơn vị liên quan về đề nghị

xây dựng luật, pháp lệnh; đăng tải bản thuyết minh về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản trên trang thông tin điện tử của cơ quan mình trong thời gian ít nhất là 20 (hai mươi) ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến”[47]. Đối với RIA sơ bộ của Nghị định được quy định tại điểm a, khoản 4, Điều 14 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP về việc lấy ý kiến yêu cầu “Tổ chức các đơn vị liên quan về đề nghị xây dựng nghị định; đăng tải bản thuyết minh về đề nghị xây dựng nghị định và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản trên trang thông tin điện tử của cơ quan mình trong thời gian ít nhất là 20 (hai mươi) ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến”.”[47] Đối với vấn đề lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động trong quá trình soạn thảo cũng tương tự. Theo quy định tại khoản 3, Điều 27 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP “Cơ quan chủ trì soạn thảo khi đăng tải dự thảo trên trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan mình để lấy ý kiến phải đồng thời đăng tải báo cáo đánh giá tác động của văn bản, xác định địa chỉ và thời hạn tiếp nhận ý kiến; có trách nhiệm tổng hợp, tiếp thu, giải trình những nội dung tiếp thu, không tiếp thu các ý kiến tham gia.””[47]

Điều này có nghĩa rằng, việc thực hiện lấy ý kiến đối với Báo cáo đánh giá tác động tiến hành song song cùng hoạt động xây dựng thuyết minh đề nghị xây dựng pháp luật, pháp lệnh. Với quy định này, chúng ta không thể biết được hoạt động lấy ý kiến báo cáo đánh giá tác động thực hiện khi nào? Đồng thời việc Luật quy định như vậy sẽ dẫn đến trường hợp các cơ quan đề xuất, xây dựng chính sách khi có dự thảo luật thì mới tiến hành xây dựng Báo cáo đánh giá tác động mang tính hình thức, đối phó.

Chúng tôi cho rằng, quy định này không hợp lý bởi thời điểm thực hiện

báo cáo đánh giá tác động phải được thực hiện trước đồng nghĩa với nó thì hoạt động lấy ý kiến đối với Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ phải được thực hiện trước. Sau khi thực hiện xong giai đoạn lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động sơ bộ thì cơ quan đó mới quy phạm hoá các chính sách, phương án đã được đánh giá dự báo tác động.

Thứ hai, pháp luật chưa quy định cụ thể hình thức, phương pháp lấy ý kiến báo cáo đánh giá tác động.

Pháp luật chỉ đưa ra quy định bắt buộc đối với các cơ quan đề xuất, cơ quan chủ trì soạn thảo phải thực hiện việc lấy ý kiến đối với báo cáo đánh giá tác động lên cổng thông tin điện tử của cơ quan mình lấy ý kiến. Điều này đồng nghĩa với việc pháp luật chỉ yêu cầu cơ quan đó chỉ đưa “nguyên” dự thảo báo cáo đánh giá tác động mà không có một tài liệu hướng dẫn, giải thích, tóm tắt,... như dự kiến chính sách tác động đến ai, chính sách này là gì? Khi nào chính sách đó có hiệu lực? Thời gian, địa điểm, phương thức đóng góp ý kiến tạo điều kiện tham gia đóng góp ý kiến của người dân.... để tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng cho ý kiến dễ tiếp cận và bày tỏ quan điểm. Đặc biệt là khi có ý kiến góp ý của người dân thì cơ quan tổ chức lấy ý kiến sẽ “phản hồi” người dân như thế nào. Để làm rõ vấn đề này người nghiên cứu cũng đã truy cập vào một số website của Quốc hội [53], Chính phủ [54], một số Bộ/Ngành cho thấy chưa có một ý kiến góp ý nào góp ý về Báo cáo đánh giá tác động pháp luật đối với các dự thảo lấy ý kiến, ngay cả đối với dự thảo thì con số cho ý kiến cũng rất ít.

Thứ ba, việc lấy ý kiến chưa tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng cho ý kiến.

Điều này thể hiện trong việc pháp luật quy định việc lấy ý kiến được đăng tải trên website của cơ quan chủ trì soạn thảo. Theo đó, “cơ quan nào được giao chủ trì soạn thảo sẽ đăng tải lên website của cơ quan mình. Ở các

cơ quan khác nhau thì giao diện cổng thông tin điện tử cũng khác nhau” [55]. Việc pháp luật quy định như vậy sẽ gây khó khăn trong vấn đề kiểm soát việc tuân thủ của các Bộ/Ngành cũng như không nắm rõ được chất lượng của các báo cáo RIA đó khi lấy ý kiến.

Như vậy, việc pháp luật chưa quy định cụ thể thời điểm lấy ý kiến, nội dung lấy ý kiến,... cũng như trách nhiệm giải trình, phản hồi đối với các ý kiến góp ý của các đối tượng trong xã hội, đặc biệt là các đối tượng chịu sự tác động của chính sách. Thực tế cũng cho thấy các Bộ, Ngành thường đăng tải nguyên dự thảo chính sách, dự thảo báo cáo giá tác động RIA lên trang thông tin của cơ quan mình lấy ý kiến. Điều này ảnh hưởng đến chất lượng của báo cáo đánh giá tác động RIA cũng như ý đồ của nhà xây dựng pháp luật khi đưa vấn đề lấy ý kiến trong quá trình xây dựng xây dựng, quy phạm chính sách chưa thực hiện được.

2.2.5. Cơ chế kiểm soát, giám sát việc tuân thủ thực hiện quy định về đánh giá tác động pháp luật

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật và các tài liệu hỗ trợ có liên quan khác, trong đó có RIA. Bộ Tư pháp phải tập hợp các báo cáo RIA sơ bộ trình Chính phủ và Quốc hội xem xét như một phần của hồ sơ đề nghị xây dựng pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP cũng quy định các Bộ hữu quan có trách nhiệm thực hiện RIA soạn thảo trong quá trình xây dựng văn bản và thực hiện hiện RIA sau khi thi hành văn bản.

Tuy nhiên, một số chức năng trong hệ thống RIA vẫn còn đang bị bỏ ngỏ và chưa quy định cơ quan giám sát việc thực hiện hoạt động báo cáo đánh giá tác động pháp luật. Chẳng hạn như chức năng tổ chức tuân thủ và kiểm soát chất lượng RIA vẫn chưa được Chính phủ thực hiện. Theo đó,

hiện chúng ta chưa có một cơ quan kiểm soát chung về việc tuân thủ các quy định về RIA.

Mặc dù, pháp luật đã quy định các nội dung báo cáo RIA phải thực hiện (6+) nhưng trên thực tế các cơ quan gác cổng của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ là các Uỷ ban của Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp trong quá trình tập hợp các đề xuất vào Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội, Chương trình xây dựng Nghị định của Chính phủ, trong quá trình thẩm định, thẩm tra còn lúng túng, thậm chí là không biết dựa vào đâu để đưa ra các quyết định trong việc đánh giá chất lượng của các báo cáo RIA do các đơn vị đề xuất chính sách, luật gửi. Do không có các tiêu chí đánh giá chất lượng của các Báo cáo RIA mà các Bộ trình lên một cách khoa học, khách quan dẫn đến một thực tế là hầu hết các đề xuất được gửi không có đề xuất nào bị trả lại chỉ vì RIA không đạt yêu cầu, ngay cả là “không có RIA”. Bởi nếu trả lại hồ sơ, đề xuất thì sẽ dẫn đến xung đột giữa cơ quan gác cổng với cơ quan đề xuất mà điều này các cơ quan gác cổng không hề muốn.

2.2.6. Kinh phí đảm bảo thực hiện đánh giá tác động pháp luật

Hiện nay, vấn đề kinh phí đảm bảo cho quá trình thực hiện đánh giá tác động RIA được quy định tại Thông tư liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTP- VPCP ngày 2/12/2010 của Bộ Tài Chính, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật (sau đây gọi tắt là Thông tư liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP). Theo quy định khoản 3, Điều 4 Thông tư liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP thì định mức chi cho hoạt động xây dựng báo cáo đánh giá tác động rất thấp. Theo đó, Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ: mức chi tối đa 4.000.000 đồng/báo cáo; Báo cáo đánh giá tác động đơn giản: mức chi tối đa 5.000.000 đồng/báo cáo; Báo cáo đánh giá tác động đầy đủ: mức chi tối đa 6.000.000 đồng/báo cáo.

Nhìn vào định mức chi cho việc xây dựng các báo cáo đánh giá tác động pháp luật là chưa tương xứng, phù hợp với thực tiễn hiện nay. Điều này phản ánh việc chưa coi trọng việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam. Điều này thể hiện trong việc phân bổ kinh phí vẫn quá chú trọng ngân sách cho công tác soạn thảo mà chưa chú trọng, phân bổ nguồn lực cho công tác tiền soạn thảo – khâu phân tích chính sách trong đó có hoạt động đánh giá dự báo tác động RIA. Đây cũng được xem như một nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng của báo cáo đánh giá tác động pháp luật ở nước ta trong những năm qua.

Thực tiễn cho thấy những báo cáo đánh giá tác động pháp luật nào được đảm bảo kinh phí lớn thì việc đánh giá RIA được bài bản, chỉnh chu và chất lượng tốt hơn. Một khảo sát nhanh về nguồn lực thực tế được huy động cho việc lập báo cáo RIA tại Bộ Tư pháp năm 2010-2011[10] khi đánh giá chất lượng của các Báo cáo đánh giá tác động của các Dự thảo Luật có báo cáo đánh giá tác động RIA qua việc chấm điểm trong thời gian qua cho thấy: (xem Bảng 2.3)[12]

Bảng 2.3: Kinh phí xây dựng báo cáo RIA và chất lượng báo cáo RIA [12]

Tên văn bản	Tổng chi phí	Từ ngân sách XDPL	Hỗ trợ từ các nguồn khác	Chất lượng báo cáo RIA
Luật Nuôi con nuôi	150 triệu đồng	60 triệu đồng	90 triệu đồng	18 điểm/ 20
Pháp lệnh pháp điển quy phạm pháp luật	55 triệu đồng	2 triệu đồng	53 triệu đồng	19/20 điểm
Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật		20 triệu đồng		18,5/20 điểm
Luật Thủ đô	130 triệu đồng	21,4 triệu đồng	108,7 triệu đồng	19/20 điểm

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 117 trang tài liệu này.

Việc thiếu nguồn lực tài chính cho việc nghiên cứu, phân tích và xây dựng chính sách được xem là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng của các Báo cáo đánh giá tác động RIA trong thời gian qua.

Điều này được một số nhà nghiên cứu, chuyên gia trong lĩnh vực RIA tại Bộ Tư pháp khẳng định “Rõ ràng là để có được những báo cáo RIA đạt chất lượng với sự huy động tham gia của các chuyên gia giỏi, có kinh nghiệm phân tích chính sách, tính toán chi phí - lợi ích và thực hiện tham vấn với các đối tượng có liên quan trong khi thực hiện việc đánh giá tác động thì các quy định về tài chính hiện hành là quá bất cập, hoàn toàn không đáp ứng nhu cầu thực tế, phản ánh một tư duy rất cũ về kiểu làm luật theo phương châm nhanh, nhiều, tốt, rẻ” [12].

Do đó, việc thay đổi nhận thức trong việc phân bổ nguồn lực là một trong những điều kiện bảo đảm quan trọng để hoạt động đánh giá tác động RIA được thực thi.

2.3. Thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động pháp luật trong thời gian qua

2.3.1. Về nhận thức và năng lực của cán bộ

Từ khi chế định RIA được đưa vào quy trình xây dựng pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã có một số công trình đánh giá về tình hình thực thi chế định RIA, trong đó có phải kể đến Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện đánh giá tác động pháp luật (RIA) tại Việt Nam giai đoạn 2009-2010 do USAID, VNCI và CEM thực hiện và Đề án khoa học cấp Bộ do Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện trong việc đánh giá tác động của chế định RIA trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Trên cơ sở những thông tin từ các báo cáo này, chúng ta có thể thấy được một thực tiễn nhận thức của cán bộ, công chức cũng như giá trị của chế định RIA trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản ở nước ta trong giai đoạn hiện nay qua 4 nội dung sau:

Thứ nhất, về vấn đề nhận thức của cán bộ công chức đối với đánh giá tác động pháp luật.

Theo kết quả từ báo cáo của USAI-VNCI-CIEM cho thấy, hầu hết những người tham gia khảo sát đều cho biết đã từng nghe nói đến RIA (95% số cán bộ soạn thảo và 86% số cán bộ thẩm tra, thẩm định). Đối với những người chưa từng nghe đến RIA, các nguyên nhân được lựa chọn nhiều nhất là: (i) thông tin trên Internet về RIA quá ít; (ii) chưa có sách giới thiệu, hướng dẫn về RIA; và (iii) chưa được tham dự một khóa học về RIA. Tuy hầu hết cán bộ được hỏi đã nghe đến RIA nhưng hiểu biết của họ về RIA vẫn chưa được đầy đủ. Chỉ có 65,2% cán bộ soạn thảo và 76,3% cán bộ thẩm tra, thẩm định trả lời đúng câu hỏi trắc nghiệm nhiều lựa chọn về “RIA như một văn bản” trong khi chỉ 51,1% cán bộ soạn thảo và 59,5% cán bộ thẩm tra, thẩm định trả lời đúng câu hỏi về RIA “như một quá trình nghiên cứu, phân tích chính sách”[22].

Điều này cho thấy các cơ quan soạn thảo không có thói quen sử dụng một công cụ phân tích có cấu trúc tốt như RIA trong quá trình soạn thảo văn bản của họ. Đây cũng là nguyên nhân lý giải tại sao các văn bản pháp luật của Việt Nam thường có chất lượng thấp.

Thứ hai, về vai trò của RIA trong hoạt động xây dựng, ban hành chính sách. Theo đó, Báo cáo khẳng định, hầu hết những người tham gia khảo sát đều khẳng định sự cần thiết của RIA (100% cán bộ thẩm tra thẩm định và 93% cán bộ soạn thảo). Chỉ có duy nhất một cán bộ soạn thảo cho rằng RIA không cần thiết. Về tác động cụ thể, hầu hết cán bộ soạn thảo đều cho rằng việc thực hiện RIA có tác động tích cực đến công tác xây dựng pháp luật: nâng cao chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (89%); tạo thuận lợi cho việc ra quyết định