Giải Pháp Nâng Cao Nhận Thức, Kỹ Năng Thực Hiện Đánh Giá Tác Động Pháp Luật

xuất xây dựng luật, pháp lệnh đưa vào chương trình hàng năm hoặc với chương trình 5 năm (nếu vẫn tiếp tục duy trì với ý nghĩa là định hướng hoạt động lập pháp cả nhiệm kỳ Quốc hội).

Thứ hai, “giảm tải” loại tác động cần đánh giá trong RIA soạn thảo. Theo quy định hiện hành, có 6 loại tác động phải đánh giá nhưng từ thực tiễn tuân thủ trong thời gian qua, qua đánh giá của bản thân người nghiên cứu, đồng nghiệp làm công tác thẩm định đánh giá việc tuân thủ các quy định về nội dung RIA, chúng tôi nhận thấy phần lớn các báo cáo RIA chỉ tập trung đánh giá các tác động về mặt kinh tế và xã hội; chỉ một số ít báo cáo RIA đánh giá tác động của văn bản đối với hệ thống pháp luật hay tác động về môi trường và thường thì những đánh giá này cũng chỉ là những nhận xét chung chung, thiếu bằng chứng thuyết phục. Kể cả những đánh giá tác động đầy đủ (có phân tích định tính và định lượng) thì cũng thường chỉ tập trung vào tác động kinh tế và xã hội. Trong khi đó, nội dung quan trọng nhất của Báo cáo RIA đó là đánh giá chi phí và lợi ích, dự báo được các chi phí tuân thủ của doanh nghiệp, người dân thì thấy rất ít báo cáo đánh giá được nội dung này.

Để đảm bảo tính khả thi của chế định RIA trong điều kiện Việt Nam hiện nay, phù hợp với quan điểm phát triển bền vững đất nước, người nghiên cứu đề xuất điều chỉnh lại phạm vi các loại tác động bắt buộc phải đánh giá theo hướng thu gọn và chỉ tập trung vào 2 loại: đánh giá tác động kinh tế, xã hội (đối với tác động môi trường không đưa vấn đề này vào); riêng đối với các thủ tục hành chính, thủ tục tư pháp thì bắt buộc phải đánh giá tác động đối với quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đặc biệt là đánh giá chi phí- lợi ích tuân thủ của cá nhân, tổ chức. Tùy theo mục đích và phạm vi điều chỉnh cụ thể của từng văn bản, các tác động khác có thể được lựa chọn để đánh giá bổ sung, ví dụ như khi soạn thảo các văn bản liên quan đến hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật thì bắt buộc phải đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật.

Thứ ba, xác định lại sự cần thiết và tính hợp lý của tiêu chí định lượng phân định RIA đơn giản và RIA đầy đủ

Các tiêu chí xác định khi nào thì phải lập RIA đầy đủ theo Điều 38, khoản 3, Nghị định 24/2009/NĐ-CP bao gồm cả tiêu chí định tính và tiêu chí định lượng (gây chi phí xã hội trên 15 tỷ đồng; gây sự gia tăng lớn về giá cả tiêu dùng…) còn đang gây nhiều tranh luận về sự cần thiết cũng như tính hợp lý. Như đã phân tích trong phần thực trạng, qua tham vấn với những người đang tham gia vào xây dựng báo cáo RIA, các tiêu chí ngưỡng mang tính định lượng này không còn hoàn toàn phù hợp và cũng không khả thi trong điều kiện thông tin, số liệu, dữ liệu không đầy đủ, thiếu minh bạch hiện nay. Vì vậy, nhiều ý kiến cho rằng không cần quy định rạch ròi tiêu chí phân biệt RIA đơn giản và RIA đầy đủ cũng như điều kiện áp dụng mỗi loại. Trên thực tế, tùy theo mức độ quan trọng và phạm vi tác động của đề xuất giải pháp chính sách mà cơ quan soạn thảo sẽ quyết định mức độ chi tiết, đầy đủ của việc tính toán (định lượng) chi phí - lợi ích.

Tuy nhiên, cũng có ý kiến đề xuất chỉ thay đổi tiêu chí chi phí xã hội đối với từng loại văn bản (ví dụ như đối với luật, pháp lệnh thì mức ngưỡng để xây dựng báo cáo RIA đầy đủ là 100 tỷ còn với nghị định - từ 20 tỷ trở lên). Người nghiên cứu chia sẻ quan điểm vẫn cần phải có tiêu chí phân định những trường hợp phải thực hiện RIA đầy đủ (phân tích định tính và định lượng) nhưng cần nghiên cứu cách quy định các tiêu chí linh hoạt hơn, không nên quy định số tuyệt đối để tránh việc phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung hay ban hành văn bản mới.

Thứ tư, bỏ quy định về đánh giá tác động sau khi văn bản được ban hành

Từ thực tiễn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 về đánh giá tác động thi hành pháp luật sau khi văn bản được ban hành trong 4 năm qua cho thấy không một chủ thể nào thực hiện quy định của Luật. Điều

này cũng xuất phát từ tình hình thực tế, điều kiện đảm bảo, trình độ của Việt Nam hiện nay. Theo khuyến nghị của một số chuyên gia quốc tế như ông Scott Jacobs và chuyên gia Việt Nam thì trong thời gian tới chúng ta chưa nên đưa yêu cầu này vào quy trình xây dựng luật ở Việt Nam để đảm bảo tính khả thi của quy định.

c. Hoàn thiện các quy định về lấy ý kiến trong quá trình thực hiện đánh giá tác động pháp luật

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 117 trang tài liệu này.

Vấn đề lấy ý kiến trong quá trình thực hiện đánh giá tác động pháp luật là một trong nội dung quan trọng góp phần hoàn thiện, nâng cao chất lượng của báo cáo đánh giá tác động pháp luật. Từ thực trạng thể chế điều chỉnh hoạt động lấy ý kiến trong quá trình thực hiện đánh giá tác động pháp luật trong thời gian qua cho thấy, chúng ta cần khắc phục những hạn chế đó, cụ thể như sau:

Thứ nhất, thời điểm, thời hạn đăng tải công khai và lấy ý kiến về báo cáo RIA: để chất lượng của RIA cao hơn, phản ánh đúng được tác động của chính sách, giải pháp trong văn bản đối với người dân và doanh nghiệp, cần quy định thời điểm đăng tải báo cáo RIA sớm hơn và thời hạn đăng tải công khai báo cáo RIA dài hơn so với dự thảo văn bản. Điều này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc bảo đảm là báo cáo RIA phải được thực hiện trước việc soạn thảo văn bản, bảo đảm thu thập được nhiều hơn, khách quan hơn ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách, giải pháp; việc tiếp thu, giải trình ý kiến đóng góp cho báo cáo RIA cũng sẽ được thực hiện sớm hơn để có những điều chỉnh cần thiết giúp cho việc đưa ra các đề xuất lựa chọn tốt hơn. Mặt khác, việc công bố báo cáo RIA độc lập với dự thảo văn bản cũng là một yếu tố giúp hạn chế những ảnh hưởng mang tính chủ quan của các cá nhân, tổ chức, cơ quan đến việc lựa chọn chính sách không dựa trên các phân tích có căn cứ khoa học, khách quan. Do đó, pháp

luật cần có sự quy định cụ thể thời điểm cụ thể đối với vấn đề lấy ý kiến trong quá trình đánh giá tác động pháp luật.

Thứ hai, nâng cao hiệu quả, chất lượng trong hoạt động lấy ý kiến.

Để thực hiện được mục tiêu này cần xác định lại phương thức lấy kiến công chúng. Theo đó, việc xây dựng một cổng thông tin điện tử thống nhất cho việc lấy ý kiến các đối tượng với các nội dung, thông báo đầy đủ về chính sách sẽ tạo điều kiện cho công chúng tham gia đóng góp ý kiến. Bên cạnh đó, cơ quan soạn thảo, chủ trì cần phải thuyết minh, xác định cụ thể, dễ hiểu, gắn gọn các nội dung chính sách khi lấy kiến thay bằng đem nguyên văn dự thảo báo cáo đăng tải lấy kiến. Một điểm cần lưu ý khác đó là trách nhiệm giải trình của cơ quan lấy ý kiến đối với mọi ý kiến góp ý đối với báo cáo đánh giá tác động, dự thảo chính sách. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc “tôn trọng” các ý kiến đóng góp của công chúng.

d. Quy định rõ thời điểm thực hiện đánh giá tác động pháp luật trong giai đoạn soạn thảo văn bản: Cần xác định rõ phải thực hiện RIA trước khi soạn thảo văn bản; việc đánh giá tác động của dự án văn bản mới cần phải có sự gắn kết với việc tổng kết thực tiễn thi hành văn bản hiện hành vì đây là 2 hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ với nhau (một bên là dự báo tác động của chính sách mới, một bên là đánh giá tác động của chính sách sẽ phải thay thế hoặc sửa đổi) và đều là những cơ sở, căn cứ tiền đề cho việc soạn thảo văn bản (phân tích, lựa chọn chính sách), do đó, đều là những công việc phải được tiến hành trước khi soạn thảo.

e. Quy định về thành phần chủ thể xây dựng báo cáo đánh giá tác động pháp luật:

Để đảm bảo tính chuyên môn đồng thời đảm bảo tính độc lập, khách quan của Báo cáo RIA, Nhóm nghiên cứu chia sẻ với đề xuất cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản vẫn phải là chủ thể việc đánh giá tác động cũng như xây

dựng báo cáo RIA, nhưng trong thành phần của nhóm soạn thảo cần mời thêm các chuyên gia độc lập có kỹ năng, kinh nghiệm và bản lĩnh chuyên môn.

f. Về cơ chế kiểm soát chất lượng báo cáo đánh giá tác động pháp luật: Hiện nay có nhiều quan điểm cho rằng cần thiết lập một cơ chế độc lập và được giao đủ thẩm quyền để kiểm soát tính khách quan và chất lượng của báo cáo RIA. Đây cũng là kinh nghiệm của một số nước đã và đang áp dụng RIA trong quy trình lập pháp. Tuy nhiên, nếu cơ quan này được thành lập thì nó sẽ nằm ở đâu? trực thuộc Bộ Tư pháp, Bộ Tài Chính hay Văn phòng Chính phủ.

Người nghiên cứu cho rằng, trong quy trình xây dựng pháp luật mang tính phân tán, không chuyên nghiệp như hiện nay ở Việt Nam thì đề xuất này chưa hoàn toàn thích hợp. Phương án khả thi hơn nên chăng là giao trách nhiệm và quyền hạn cho cơ quan thẩm định, thẩm tra kiểm soát chất lượng và việc tuân thủ quy trình, thủ tục lập báo cáo RIA. Cơ chế này hiện đang được áp dụng đối với việc tập hợp các đề xuất vào Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội; Nghị định của Chính phủ và thẩm quyền thẩm định các văn bản phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật. Tuy nhiên, nếu RIA được áp dụng cả đối với chính sách ban hành ở dạng Thông tư, Thông tư liên tịch do các Bộ/Ngành ban hành thì cần có sự nghiên cứu thấu đáo hoặc có thể trao thẩm quyền cho các Vụ Pháp chế của Bộ/Ngành đó. Chúng ta có thể học tập kinh nghiệm này qua việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng pháp luật (Quy định tại Luật Bình đẳng giới, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (điều 47), Nghị định 48/2009/NĐ-CP về các biện pháp bảo đảm bình đẳng giới). Theo đó, cơ quan thẩm định, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh đồng thời thực hiện việc thẩm định, thẩm tra cả về nội dung và về trình tự, thủ tục thực hiện lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự án luật, pháp lệnh. Điều khác biệt là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 giao trách nhiệm cho Ủy ban các vấn đề xã hội là cơ quan chịu trách nhiệm thẩm

tra việc lồng ghép bình đẳng giới đối với mọi dự án luật, pháp lệnh có vấn đề giới, còn về phía Chính phủ thì ngoài Bộ Tư pháp còn có Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội - cơ quan quản lý nhà nước về bình đẳng giới cung phải có ý kiến thẩm định bằng văn bản về Luật bình đẳng giới gửi Bộ Tư pháp. Hệ quả pháp lý của hoạt động thẩm định, thẩm tra này là nếu báo cáo RIA không tuân thủ các quy định về nội dung và trình tự, thủ tục thì hồ sơ có thể bị gửi trả lại cơ quan soạn thảo để tiếp tục hoàn thiện. Đồng thời, trong văn bản thẩm định, thẩm tra cần thể hiện rõ đánh giá việc tuân thủ các quy định về RIA và sử dụng kết quả trong Báo cáo RIA của các cơ quan soạn thảo. Điều thuận lợi trong điều kiện Cục kiểm soát thủ tục hành chính từ Văn phòng Chính phủ từ ngày 01/1/2013 được chuyển giao về thành một đơn vị của Bộ Tư pháp.

Ở các bộ, ngành, cần giao cho Vụ pháp chế trách nhiệm thẩm định sơ bộ việc tuân thủ quy định RIA, nội dung RIA khi tham gia soạn thảo, thẩm định nội bộ văn bản do các đơn vị thuộc bộ, ngành chủ trì soạn thảo thực hiện. Với việc phân công trách nhiệm thẩm định, thẩm tra chất lượng báo cáo

RIA cho các cơ quan thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản, theo Nhóm nghiên cứu, một mặt, buộc các cơ quan thẩm định, thẩm tra phải xem xét, sử dụng các kết quả của Báo cáo RIA khi đánh giá tính khả thi, tính hợp lý của các giải pháp chính sách trong dự thảo văn bản, mặt khác, thiết lập được cơ chế kiểm soát chất lượng RIA.

Trong tương lai, nếu việc hoàn thiện quy trình lập pháp đi theo hướng thiết lập mô hình lập pháp tập trung (ở mức tập trung thấp thì pháp chế các Bộ, ngành là đơn vị chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo các dự thảo văn bản; hoặc ở mức tập trung cao, Bộ Tư pháp hoặc một cơ quan khác của Chính phủ chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo các dự thảo văn bản) thì việc thiết lập cơ chế độc lập kiểm soát chất lượng báo cáo RIA sẽ là cần thiết và hợp lý.

3.2.3. Giải pháp nâng cao nhận thức, kỹ năng thực hiện đánh giá tác động pháp luật

Thứ nhất, Sự quan tâm và xác định trách nhiệm của cấp lãnh đạo có ý nghĩa rất lớn đối với việc chỉ đạo, tổ chức, tuân thủ các quy định về đánh giá tác động pháp luật cũng như việc đảm bảo các điều kiện, nguồn lực cần thiết để đảm bảo chất lượng của các báo cáo RIA khi trình lên cấp có thẩm quyền. Để đảm bảo điều này thì vấn đề tuân thủ nghiêm việc Báo cáo RIA phải có chữ ký xác nhận của thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản phải được thực hiện nghiêm túc. Đồng thời trong Chính phủ cũng cần có những cam kết chính trị riêng để đảm bảo nâng cao ý thức, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan đề xuất, xây dựng chính sách.

Thứ hai, đối với cán bộ, công chức trực tiếp tham gia tham gia soạn thảo, thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở các bộ, ngành, chính quyền cấp tỉnh, cần có cơ chế đảm bảo họ được định kỳ bồi dưỡng, nâng cao trình độ và kỹ năng về phân tích chính sách, đánh giá tác động, chi phí – lợi ích của chính sách, giải pháp, kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật... Theo đó, mỗi Bộ/Ngạnh có thể tự xây dựng cho mình đội ngũ chuyên gia của mình làm nòng cốt trong quá trình xây dựng các Báo cáo đánh giá tác động đối với các dự án luật do mình chủ trì.

Thứ ba, đối với đại biểu Quốc hội, nhất là các đại biểu Quốc hội chuyên trách và các cơ quan của Quốc hội cần thay đổi nhận thức và thói quen trong của họ trong việc đọc, phản biện chính sách. Báo cáo RIA phải là một trong những tài liệu quan trọng để các đại biểu dự vào đó phản biện đối với các chính sách của cơ quan hành pháp trình sang. Dự vào báo cáo này, các đại biểu có thể biết được chính sách nào là có lợi hay có hại cho xã hội. Để làm được điều này thì cần đưa vấn đề này vào chương trình tập huấn, bồi dưỡng của Trung tâm bồi dưỡng đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân trực

thuộc Uỷ ban thường vụ Quốc hội nội dung về kỹ năng phân tích, thảo luận chính sách, kỹ năng đọc, hiểu và sử dụng báo cáo RIA khi thảo luận, thẩm tra và thông qua dự thảo văn bản.

Thứ tư, đối với các đối tượng khác, đặc biệt là các nhà khoa học, các nhà phản biện xã hội, người chịu sự tác động của chính sách thì cần tăng cường phổ biến, giới thiệu rộng rãi về chế định RIA và ý nghĩa của nó đối với việc nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật để tạo sự quan tâm của các tổ chức xã hội, tổ chức nghề nghiệp, doanh nghiệp và cá nhân khi tham gia, giám sát và phản biện đối với quá trình xây dựng và thi hành pháp luật. Để làm được điều này trong điều kiện hiện nay, một trong những giải pháp theo chúng tôi đó là cần thực hiện nguyên tắc “cam kết và giải trình” các ý kiến đóng góp của họ để từ đó họ thấy được lợi ích cũng như trách nhiệm xã hội khi phản biện ý kiến đối với các chính sách do Nhà nước ban ra.

3.2.4. Giải pháp tăng cường bảo đảm điều kiện thực hiện đánh giá tác động pháp luật

Thứ nhất, phân bổ ngân sách xây dựng chính sách và ngân sách quy phạm hóa chính sách. Hiện nay tỷ lệ ngân sách chủ yếu tập chung cho khâu soạn thảo văn bản, chính sách, quy phạm hóa chính sách trong khi đó nguồn lực dành cho việc nghiên cứu, phân tích đề xuất chính sách lại rất hạn chế. Do đó, cần có sự điều chỉnh lại vấn đề này cho hợp lý. Đặc biệt, các cơ quan chủ trì cũng phải huy động các nguồn lực bên ngoài xã hội tham gia, đặc biệt là khối doanh nghiệp bởi những chính sách này nếu được thông qua thì nó sẽ tác động lên chính họ. Việc doanh nghiệp tham gia cùng nhà nước trong hoạt động này không những làm cho doanh nghiệp “biết sớm” về các chính sách sẽ được thông qua mà họ có thể “ngăn cản” được các chính sách có hại bởi những thông tin chính xác, khoa học trong báo cáo RIA sẽ giúp người quyết định có quyết định đúng đắn.