Bất Cập Trong Quy Định Pháp Luật Về Quy Trình Xây Dựng Văn Bản Quy Phạm Pháp

- Về lựa chọn thực hiện RIA: Cơ quan xây dựng RIA gặp khó khăn trong việc lựa chọn xây dựng báo cáo RIA đầy đủ hay đơn giản vì tiêu chí phân biệt không rõ ràng. Hơn nữa, nếu lấy tiêu chí cụ thể, có tính định lượng để xác định có lập RIA đầy đủ hay không là tổng chi phí xã hội trên 15 tỷ đồng (bao gồm cả chi phí của Nhà nước, doanh nghiệp và người dân để tuân thủ văn bản) thì với tốc độ lạm phát thực tế những năm gần đây, hầu hết các văn bản đều sẽ phải lập báo cáo RIA đầy đủ, như vậy vừa không thật sự cần thiết, vừa rất tốn kém vì việc tính toán chi phí/lợi ích đầy đủ là việc làm phức tạp và khó chuẩn xác trong điều kiện nhiều thông tin liên quan phục vụ cho việc tính toán chưa minh bạch.

Nghiên cứu độc lập của một số chuyên gia về việc thực thi RIA ở Việt Nam cũng có nhận xét tương tự về chất lượng báo cáo RIA.

Chẳng hạn nghiên cứu của CIEM phối hợp với USAID và VNCI đánh giá rằng: Nhìn chung, chất lượng phần lớn các báo cáo RIA rất kém, thường có bố cục không rõ ràng, nhiều báo cáo sao chép các nội dung giống nhau, không nêu rõ được vấn đề bất cập thực sự cần quan tâm giải quyết, không giải thích rõ ràng, đầy đủ nguyên nhân gây ra các bất cập đó, các mục tiêu chính sách và đánh giá tác động phương án quá chung chung, mang tính khẩu hiệu, không có tính thuyết phục, nhiều báo cáo RIA không nêu phương án nào khác ngoài phương án đã được lựa chọn nêu trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật[27].

Ông Lê Duy Bình, chuyên gia kinh tế của Economica Việt Nam cũng cho rằng, ngoại trừ một số báo cáo RIA được thực hiện tương đối tốt, còn lại phần lớn vẫn làm theo kiểu hình thức, chiếu lệ, hoàn toàn không đúng theo yêu cầu luật định. Thậm chí, không ít trường hợp báo cáo RIA gần như được "bê nguyên xi nội dung của tờ trình”[49]. Chẳng hạn, trong báo cáo RIA của

Dự luật Thuế nhà đất, ngoài phần nội dung về những mặt ưu, khuyết chung chung của dự luật, người đọc hầu như không tìm thấy các phương án để giải quyết vấn đề chi phí, lợi ích của từng giải pháp ra sao; phương án nào là tối ưu và vì sao... Các báo cáo RIA của dự Luật Đầu tư công, Luật Khiếu nại... cũng trong tình trạng tương tự. Một số báo cáo RIA như của dự án Luật Bưu chính; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kinh doanh bảo hiểm..., mặc dù có đưa ra các phương án giải quyết nhưng việc đánh giá tác động lại có phần sơ sài, chủ quan và cũng không giải trình được chi phí, lợi ích cụ thể của từng giải pháp.

Đối với chất lượng của các báo cáo RIA của các dự án Luật, Nghị định theo nhận định đánh giá từ báo cáo cho thấy “chất lượng của phần lớn báo cáo đánh giá tác động là rất kém. Báo cáo RIA thương không có bố cục rõ ràng, nhiều báo cáo sao chép, giống nhau”[22].

2.4. Nguyên nhân của những tồn tại, yếu kém

2.4.1. Bất cập trong quy định pháp luật về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định cụ thể về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của từng chủ thể có thẩm quyền. Bên cạnh những đổi mới quan trọng trong công tác soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua, ban hành văn bản quy phạm pháp luật bước đầu phát huy hiệu quả làm cho tính khả thi, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật được cải thiện, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Tuy nhiên thông qua một thời gian triển khai thi hành luật, quy trình văn bản pháp luật đã bắt đầu bộc lộ những khó khăn, vuớng mắc, bất cập như việc phân tích đề xuất xây dựng pháp luật chưa bám sát thực tiễn, thiếu tính chiến lược, thiếu tầm nhìn. “Đánh giá tác động kinh tế - xã hội của đề xuất xây dựng luật và dự thảo còn hạn chế, chưa thực sự thu hút sự tham gia của nhân

dân, huy động trí tuệ của các chuyên gia, nhà khoa học trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”. [5]

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 117 trang tài liệu này.

Sự yếu kém từ hệ thống pháp luật thể hiện rõ rất trong quy trình xây dựng chính sách, pháp luật. Điều này thể hiện chưa có sự tách bạch khâu đề xuất chính sách, quyết định chính sách và quy phạm hóa chính sách. Hoạt động xây dựng pháp luật mang tính cắt khúc. Hiện nay, quy trình xây dựng luật chưa được chuyên nghiệp hoá. Các đơn vị quản lý của các Bộ/Ngành tự đề xuất chính sách, tự xây dựng và quy phạm hoá chính sách cũng như tự làm khâu đánh giá tác động của chính sách. Các nhà làm luật “chăm chú ra văn bản” mà ít chú trọng đến các điều kiện bảo đảm cho chính sách đó thực thi trên thực tế. Theo quy định Chính phủ đệ trình dự án luật, pháp lệnh. Dự án này được chuyển sang các Ủy ban của Quốc hội. Theo đó, từ khi Dự án luật được chuyển cho các Uỷ ban của Quốc hội thì vai trò của Chính phủ gần như hết và trách nhiệm lúc này thuộc về các Uỷ ban của Quốc hội. Điều này có thể dẫn đến trường hợp RIA được thực hiện ban đầu do Chính phủ trình hoàn toàn khác với các chính sách do các Uỷ ban của Quốc hội soạn ra. Điều này sẽ mâu thuẫn với xu hướng lập pháp đó là Quốc hội chất vấn, thông qua chính sách do Chính phủ trình mà thay vào đó là việc tự Quốc hội đưa ra chính sách, Quốc hội tự chất vấn dự thảo của các Uỷ ban hay còn gọi là đại biểu Quốc hội chất vấn đại biểu Quốc hội.

Bên cạnh văn bản của Quốc hội, Chính phủ thì đối với quy trình xây dựng văn bản dưới hình thức thông tư, thông tư liên tịch của các Bộ/Ngành thì hiện nay không được kiểm soát. Theo đó, các Bộ ngành tự ban hành văn bản hướng dẫn quy trình xây dựng văn bản của Bộ Ngành mình trong đó việc theo dõi kiểm soát văn bản của Bộ ngành đó được giao cho Vụ pháp chế được giao chủ trì thực hiện. Theo đánh giá của ông Scott Jacobs khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 được ban hành với nhiều điểm mới nhưng

khi nhìn lại 3 năm thi hành có thể thấy các Bộ/Ngành vẫn không hề có sự thay đổi trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật kể cả khi chúng ta sử dụng công cụ RIA. Ông Scot Jacobs cho rằng, các Bộ Ngành vẫn chú tâm vào quá trình soạn thảo mà không chú tâm vào đánh giá tác động pháp luật. Với 99% nguồn lực, kinh phí dành cho Ban soạn thảo văn bản và chỉ có 1% nguồn lực còn lại dành cho hoạt động RIA và lấy ý kiến.

2.4.2. Trình độ, năng lực cán bộ thực hiện RIA còn hạn chế

Từ kết quả nghiên cứu của các công trình trước đây đều chỉ ra một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng, việc tổ chức thực hiện chế định RIA trong thời gian qua được xác định là do trình độ, năng lực của cán bộ làm công tác phân tích chính sách và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra hay nói một cách khác là do đội ngũ cán bộ công chức trực tiếp triển khai thực hiện RIA chưa được đào tạo bài bản về kỹ năng thực hiện RIA và lập Báo cáo RIA. Chế định RIA là một trong những quy định mới – sự đổi mới trong quy trình lập pháp ở nước ta. Tuy nhiên, số lượng cán bộ được tập huấn về những kỹ năng để phục vụ cho đánh giá tác động pháp luật đối với chính sách không nhiều. Qua trao đổi với một số chuyên gia của VNCI - đơn vị thường xuyên giúp các Bộ/Ngành tổ chức các hoạt động tập huấn về kỹ năng thực hiện RIA cho thấy, “hầu hết cán bộ tham gia tập huấn là cán bộ trẻ (mới được tuyển dụng chưa có hoặc có ít kinh nghiệm xây dựng pháp luật) tham dự. Những cán bộ tham dự tập huấn thường lại không tham gia hoạt động xây dựng chính sách, không được giao thực hiện đánh giá tác động pháp luật.”[28] Chúng tôi cho rằng, điều này cũng xuất phát từ nhận thức của cán bộ lãnh đạo đơn vị đối với hoạt động đánh giá tác động RIA trong quá trình làm chính sách.

Ngoài ra, từ thực tiễn thi hành chế định RIA trong thời gian qua chúng ta có thể thấy còn thiếu sự quan tâm, chỉ đạo sát sao và ý thức chịu trách

nhiệm của lãnh đạo cơ quan đề xuất xây dựng và cơ quan chủ trì soạn thảo dự án văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của pháp luật hiện hành, lãnh đạo mà trên hết là thủ trưởng cơ quan đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải chịu trách nhiệm về RIA sơ bộ, thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải chịu trách nhiệm về báo cáo RIA soạn thảo và RIA sau khi thi hành. Chính sự thiếu quan tâm và chưa ý thức đầy đủ về trách nhiệm đối với chất lượng báo cáo RIA của thủ trưởng các cơ quan đề xuất, cơ quan soạn thảo trong nhiều trường hợp dẫn đến thực tế hoặc là buông lỏng chỉ đạo việc tuân thủ nghiêm các quy định về lập báo cáo RIA hoặc không coi trọng các khuyến nghị lựa chọn giải pháp từ báo cáo RIA và quyết định áp dụng chính sách, giải pháp trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo ý chí của mình.

2.4.3. Các điều kiện bảo đảm thực hiện đánh giá tác động pháp luật còn hạn chế

Thứ nhất, thiếu nguồn tài chính đảm bảo thực hiện. Như đã phân tích các quy định pháp luật hiện hành trong việc đảm bảo nguồn lực tài chính cần thiết cho việc thực hiện RIA. Theo đó, hiện nay tỷ lệ ngân sách dành cho hoạt động này chưa thực sự cân xứng. Nguồn ngân sách vẫn tập chung cho hoạt động soạn thảo mà chưa có sự phân bổ hợp lý đối với hoạt động đánh giá, phân tích chính sách. Với quy định kinh phí cho việc xây dựng một báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo là 4 hoặc 6 triệu đồng là quá thấp không đủ chi phí cho quá trình tổ chức, thực hiện RIA. Đây được xác định là một nguyên nhân dẫn đến chất lượng các Báo cáo RIA không cao.

Thứ hai, thiếu các công cụ để thực hiện RIA, cụ thể là chưa chuẩn hóa quy trình, phương pháp và tiêu chí để thực hiện hoạt động đánh giá tác động kinh - tế xã hội của một dự án văn bản quy phạm pháp luật một cách có hiệu quả. Đồng thời, về mặt phương pháp luận, để khắc phục sự cắt khúc giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật đòi hỏi phải có sự kết nối, liên thông

giữa việc dự báo tác động của văn bản (các báo cáo RIA sơ bộ, RIA soạn thảo) với việc đánh giá tác động thực tế của văn bản sau một thời gian thi hành, qua đó đánh giá được tính phù hợp, khả thi của văn bản nhằm kịp thời có các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật hoặc tiếp tục hoàn thiện thể chế. Tuy nhiên, cho đến nay, sau 3 năm thi hành Luật 2008, vẫn chưa có cơ quan nào, kể cả Bộ Tư pháp, thực hiện việc đánh giá tác động của văn bản sau 3 năm thi hành như đã được quy định tại Nghị định 24/2009/NĐ. Vì vậy, cùng với việc hoàn thiện quy trình, phương pháp, tiêu chí lập báo cáo RIA sơ bộ và RIA soạn thảo, cần sớm xây dựng nội dung, tiêu chí và phương pháp đánh giá tác động của văn bản sau một thời gian thi hành. Việc tạo ra các công cụ (quy trình, tiêu chí và phương pháp) khoa học, thống nhất để dùng cho việc đánh giá tác động của văn bản trong quá trình xây dựng pháp luật và trong quá trình thi hành pháp luật, sẽ góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Thứ ba, thiếu cơ chế kiểm soát hiệu quả chất lượng và quy trình thực hiện RIA. Bộ Tư pháp được trao nhiệm vụ thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Thủ tướng trở lên, trong đó có nội dung thẩm định việc tuân thủ pháp luật về nội dung, trình tự thực hiện RIA. Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có thẩm quyền thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét thông qua, trong đó cũng có nội dung thẩm tra việc thực hiện báo cáo RIA theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, các chủ thể này không có trách nhiệm và thẩm quyền chuyên biệt về kiểm soát chất lượng của Báo cáo RIA. Điều này dẫn đến thực trạng là một số cơ quan, đơn vị không “e ngại” về chất lượng của Báo cáo RIA không được bảo đảm mà chỉ làm sao cho có đủ hồ sơ. Vì vậy, việc thực hiện báo cáo RIA trong không ít trườn hợp còn nặng về tính hình thức và mang ý nghĩa thủ tục nhiều hơn là một công cụ để nâng cao chất lượng chính sách được đưa vào dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ tư, thiếu một hệ thống cơ sở dữ liệu thống kê chính xác, đầy đủ Một trong những nguồn dữ liệu quan trọng cho việc thực hiện RIA đó

là nguồn cơ sở dữ liệu, những con số thống kê để đảm bảo tính khách quan, tính chính xác của việc phân tích, tính toán nhận định trong báo cáo RIA. Việc thống xây dựng cơ sở dữ liệu thống kê ở Việt Nam hiện nay đang được giao cho Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu Tư. Ngoài ra, các ngành, lĩnh vực khác nhau thì các Bộ/Ngành đều xây dựng cơ sở dữ liệu thống kê của mình để phục vụ công tác quản lý. Tuy nhiên, “từ thực tiễn công tác thống kê cho thấy các dữ liệu thống kê ở nước ta cho thấy các con số thống kê còn có độ kênh nhau giữa các cơ quan, chưa đầy đủ”[2].... đã ảnh hưởng dến quá trình phân tích các yếu tố định lượng trong các báo cáo RIA

Trên đây là những nguyên nhân cơ bản đã và đang ảnh hưởng đến việc tuân thủ, thực thi chế định RIA trong thực tế đề xuất, xây dựng chính sách, pháp luật. Việc nhận diện các nguyên nhân này có vai trò quan trọng trong việc đề xuất các giải pháp nhằm hạn chế, khắc phục tồn tại yếu kém này và cải thiện được tình hình thực thi chế định RIA ở Việt Nam góp phần nâng cao chất lượng chính sách khi được ban hành.

Kết luận chương 2

Trên cơ sở nghiên cứu thể chế hiện hành điểu chỉnh hoạt động đánh giá tác động pháp luật ở Việt Nam trong thời gian qua, chúng tôi cho rằng những vướng mắc, bất cập về công tác thể chế hiện hành đã và đang tạo rào cản, cản trở việc thực thi RIA trên thực tế. Điều này thể hiện rõ trong các chỉ số về số lượng, chất lượng văn bản nước ta trong thời gian. Có thể nói rằng, mục tiêu đưa RIA vào quy trình xây dựng pháp luật chưa đạt được. Đây là một vấn đề cần giải quyết trong thời gian tới trong công tác hoàn thiện thể chế và nhận thức của các nhà lập pháp Việt Nam. Tuy nhiên, những vấn đề này hoàn toàn có thể khắc phục được trong thời gian tới đặc biệt khi chúng ta đang hướng tới xây dựng Luật Ban hành vản bản quy phạm pháp luật hợp nhất.

Chương 3

MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM

3.1. Quan điểm hoàn thiện chế định RIA và nâng cao hiệu quả thực hiện đánh giá tác động pháp luật

Nghị quyết 48-NQ/TW đề ra mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch với trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực thi pháp luật; pháp huy vai trò và hiệu quả của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, mở rộng hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.

Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đề ra nhiều chủ trương lớn với một hệ thống các giải pháp đồng bộ và giải pháp đột phá nhằm mục tiêu xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, công bằng, phụng sự công lý... tạo cơ sở quan trọng cho công tác cải cách tư pháp theo chiều sâu.

Trong Báo cáo 135/BC-CP của Chính phủ sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TƯ về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 chỉ rõ “đổi mới mạnh mẽ về tư duy lập pháp, chấm dứt tình trạng tham mưu xây dựng pháp luật mà tách rời với các điều kiện bảo đảm tổ chức thực thi pháp luật. Về mặt kỹ thuật, cần xoá bỏ tư duy lập dự kiến chương trình theo kiểu “giữ chỗ”, tăng cường thẩm định, thẩm tra các kết quả nghiên cứu, đánh giá tác động của văn