Tình Hình Xây Dựng Và Thi Hành Pháp Luật Nước Ta Trong Thời Gian Qua

Như vậy, khi đưa quy định bắt buộc RIA vào quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thì nhà làm luật không chỉ mong muốn nâng cao chất lượng, đẩy nhanh tiến độ thảo luận và thông quá chính sách mà còn thiết lập quy trình sàng lọc bớt các dự thảo văn bản không cần thiết trước khi trình cơ quan có thẩm quyền thông qua chính sách và nâng cao chất lượng dự thảo văn bản thông qua việc đánh giá chi phí tuân thủ và mục tiêu của chính sách.

Trên cơ sở những mục tiêu ban đầu khi đưa chế định RIA vào quy trình xây dựng chính sách, luật người nghiên cứu lấy đó làm tiêu chí để đánh giá lại một cách tổng thể việc thi hành chế định RIA trong 3 năm qua để thấy được những điểm tích cực cũng như hạn chế trong quá trình tổ chức thực hiện chế định RIA để từ đó có những giải pháp để hoàn thiện thể chế để đưa chế định RIA ngày càng chuyên nghiệp trong hoạt động xây dựng chính sách, luật ở Việt Nam.

Kết luận chương 1

Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm các nước trong hoạt động đánh giá tác động pháp luật, chúng tôi cho rằng, Việt Nam khi thể chế hóa các quy định RIA trong hoạt động xây dựng văn bản cần lưu ý các vấn đề liên quan đến thời điểm thực hiện RIA - phải thực hiện sớm trước khi người có thẩm quyền ra quyết định; phạm vi chính sách phải thực hiện đánh giá tác động RIA cần đánh giá theo nội dung chính sách không nên đánh giá theo hình thức văn bản như hiện nay; đối với vấn đề nhân lực cần có cơ chế, cách nhìn mới trong việc cử, sử dụng cán bộ xây dựng báo cáo đánh giá tác động, đặc biệt lưu ý sử dụng cơ chế chuyên gia. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng cần nghiên cứu kinh nghiệm các nước liên quan đến mô hình cơ quan kiểm soát, đánh giá chất lượng báo cáo RIA cũng như các biện pháp khác để đảm bảo RIA được thực thi trên thực tế.

Chương 2

PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM

2.1. Tình hình xây dựng và thi hành pháp luật nước ta trong thời gian qua

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ ba thông qua ngày 03 tháng 06 năm 2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2009 đã sửa đổi một cách căn bản Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, (được sửa đổi bổ sung năm 2002) nhằm hướng tới mục tiêu “Tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhằm đẩy nhanh tiến độ soạn thảo, ban hành văn bản, phải bảo đảm chất lượng của văn bản; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc bảo đảm chất lượng của dự thảo, cũng như kỹ thuật soạn thảo văn bản” [7].

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 117 trang tài liệu này.

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã thể chế hóa nhiều tư tưởng đổi mới, nhiều chính sách pháp lý quan trọng đồng thời “nội luật hóa” một số kỹ thuật hiện đại trong hoạt động lập pháp, nhằm từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật theo định hướng đã được xác định tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị (khóa IX) về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (gọi tắt là Nghị quyết số 48-NQ/TW). Điển hình là quy định mới về thu gọn hình thức và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể thuộc các cơ quan hành pháp và tư pháp ở trung ương; đổi mới quy trình và yêu cầu lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật dài hạn và hàng năm; văn bản quy định chi tiết,

hướng dẫn thi hành phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết; áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản; xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn; hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.... Trong số các quy định mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, chế định về đánh giá tác động pháp luật của văn bản là chế định mang tính cải cách quan trọng. Các quy định này nhằm đột phá vào những khâu yếu nhất trong quy trình lập pháp đã được thực hiện trong những năm qua. Đó là khâu xác định nhu cầu, lập và luận giải chính sách khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh và khâu lựa chọn các giải pháp hợp lý, hiệu quả khi soạn thảo văn bản để thực hiện chính sách đã được xác định; sự cắt khúc giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật. Theo đó, cơ quan chủ trì soạn thảo phải xây dựng RIA sơ bộ đối với các

đề nghị xây dưn

g văn bản quy phạm pháp luật đươc

đưa vào Chương trình

xây dưng luật, pháp lệnh, hàng năm và Chương trình cả nhiệm kỳ Quốc hội…

Việc xây dựng báo cáo RIA trong quá trình soạn thảo phải được thực hiện trước khi xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Sau 3 năm thi hành, cần phải đánh giá tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật để kiểm chứng lại những dự báo tác động của chính sách và văn bản trong quá trình soạn thảo. Với các quy định này, RIA được kỳ vọng là một công cụ, một phương pháp hiệu quả để nâng cao chất lượng xây dựng chính sách, tăng cường tính cẩn trọng, tính hiệu quả và trách nhiệm giải trình đối với các giải pháp pháp luật được lựa chọn để đưa các chính sách này vào cuộc sống.

Sau 02 năm thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, vào năm 2010, Báo cáo của Chính phủ sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết 48- NQ/TW bước đầu ghi nhận những kết quả đạt được từ việc đưa RIA vào quy trình xây dựng chính sách, pháp luật. Theo đó, Báo cáo khẳng định Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã tạo cơ sở pháp lí cho sự đổi mới khá cơ bản cách làm chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc hội và Chính phủ như khắc phục tính hành chính, hình thức của hoạt động đề xuất, ghi danh vào chương trình làm luật, (các dự án luật được đưa vào chương trình phải thể hiện rõ chính sách, dự báo sơ bộ tác động kinh tế - xã hội để đảm bảo tính khả thi của đề xuất, xác định rõ lộ trình ban hành, cơ quan soạn thảo và các điều kiện bảo đảm...). Quy trình ban hành đã có nhiều đổi mới quan trọng theo hướng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ, huy động tối đa trí tuệ của toàn xã hội vào hoạt động lập pháp, lập quy bảo đảm tốt hơn tính khả thi của văn bản thông qua việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội của văn bản ngay từ khi đề xuất sáng kiến và cả trong quá trình soạn thảo;…. Đồng thời, Báo cáo cũng nhận định hạn chế, bất cập trong quá trình thi hành luật, đó là: những điểm cải cách, đổi mới trong thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật như đánh giá tác động của văn bản, thu hút sự tham gia của nhân dân, huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học... chưa phát huy hiệu lực đầy đủ trên thực tiễn. Việc thực hiện các các quy định về việc đánh giá tác động RIA chưa được các bộ, ngành thực hiện hoặc phần nhiều chỉ thực hiện một cách hình thức, mang tính đối phó; thiếu các luận cứ khoa học và thực tiễn thấu đáo, thiếu những tài liệu, số liệu rõ ràng, chính xác khoa học để chứng minh cho sự cần thiết, hợp lý của những chính sách pháp lý của một dự án luật được đưa vào chương trình, được soạn thảo và được thông qua. “Bên cạnh đó, bằng kết quả nghiên cứu độc lập về việc thực hiện RIA, một số chuyên gia cũng có nhận xét rằng, ngoại trừ một số báo cáo RIA được thực hiện tương đối tốt, còn lại phần lớn vẫn làm theo kiểu hình thức, chiếu lệ, không đúng theo yêu cầu luật định”[42].

Mục tiêu chế định RIA khi đưa vào quy trình xây dựng luật gần như không đạt được trong qua. Điền này thể hiện tình hình xây dựng và thi hành

pháp luật ở nước ta trong thời gian qua. Hệ thống pháp luật nước ta còn rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc, với nhiều chủ thể ban hành nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật. “Vẫn còn nhiều văn bản quy phạm pháp luật mâu thuẫn, trùng chéo, thậm chí trái với văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, những quy phạm lỗi thời chưa được kịp thời phát hiện, loại bỏ hoặc có những lĩnh vực cần điều chỉnh thì lại chưa có quy định” [42]. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ngày càng nhiều. Trong một số lĩnh vực pháp luật, số lượng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn luật là rất lớn, đến nay chưa được thống kê đầy đủ.

Theo số liệu của Chính phủ , chỉ trong năm 2010, Chính phủ đã ban hành 122 nghị định. Còn theo thống kê từ Cơ sở dữ liệu Luâṭ của Văn phòng Quốc hội, tính đến tháng 02/2009, tổng số văn bản quy

phạm pháp luật còn hiệu lực thi hành là 19.095 văn bản. Trong vòng 5 năm (2005-2009), Việt Nam đã ban hành 20.569 văn bản pháp luật, lớn hơn cả số 14.641 văn bản pháp luật được ban hành trong 18 năm trước đó (1987-2004). Theo Báo cáo số 135/BC-CP ngày 01/10/2010 của Chính phủ thì từ ngày 01/5/2005 đến tháng 10/2010, Quốc Hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành 125 văn bản Luật, Pháp Lệnh; Chính phủ ban hành 769 Nghị định và các Bộ Ngành đã ban hành 1769 thông tư và 461 thông tư liên tịch. Theo đó, tính trung bình mỗi 01 Luật, Pháp lệnh có 6-7 Nghị định và 20 Thông tư, Thông tư liên tịch [8].

Sự tồn tại một số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật như vậy đã gây nhiều khó khăn cho việc tiếp cận, tra cứu. Hơn nữa những văn bản này lại không được thường xuyên rà soát, hệ thống hoá toàn diện nên rất khó tiếp cận, lại khó hiểu, khó sử dụng gây khó khăn cho cả phía cơ quan nhà nước và người dân. Trên cơ sở những con số này, chúng ta có thể thấy mục tiêu giảm

số lượng văn bản khi đưa RIA vào quy trình xây dựng pháp luật hiện nay của chúng ta chưa đạt được. Do không giảm được lượng văn bản thì các mục tiêu như cắt giảm chi phí, đặc biệt là chi phí tuân thủ của các đối tượng khác cũng sẽ không giảm, trong một số trường hợp còn làm tăng thêm chi phí cho các đối tượng khác trong xã hội.

Đối với vấn đề chất lượng văn bản của nước ta trong thời gian qua không đi lên thậm chí còn giảm trước yêu cầu của tình hình thực tiễn. Điều này được thể hiện trong bảng xếp hạng về môi trường kinh doanh, về năng lực cạnh tranh của Việt Nam liên tục giảm trong 2 năm qua. “Trong báo cáo môi trường kinh doanh của Việt Nam của World Bank giảm 21 bậc từ vị trí 78 năm 2010 xuống vị trí 99 năm 2012. Báo cáo năng lực cạnh tranh toàn cầu của diễn đàn kinh tế thế giới WEF giảm 16 bậc từ vị trí 59 năm 2010 xuống vị trí 75 năm 2012”. [14]

Điều này được tiếp tục khẳng định trong việc đánh giá tổng thể nhìn lại sau 4 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 khi chế định RIA được đưa vào quy trình xây dựng pháp luật và được chỉ rõ trong Báo cáo số 135/BC-CP ngày 01/10/2010 của Chính phủ sơ kết triển khai Kế hoạch 900/UBTVQH11 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thực hiện Nghị quyết 48 – NQ/TW của Bộ chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

Báo cáo thẳng thắn chỉ ra các tồn tại, bất cập của hệ thống pháp luật của nước ta trong thời gian qua như tính thống nhất của hệ thống pháp luật không cao; tính ổn định của hệ thống pháp luật còn thấp, tác động đến sự ổn định của các quan hệ xã hội; tính công khai minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế,không thực hiện việc giải thích pháp luật. Tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế. Đối với việc thực hiện đánh giá tác động pháp

luật, Báo cáo cũng chỉ rõ “việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội trước khi ban hành luật chưa được chú trọng đúng mức... việc xác định một văn bản pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung trong nhiều trường hợp còn mang tính cảm tính, dựa vào sự phản ánh cá biệt từ một vài chủ thể hoặc một nhóm cá nhân không lớn mà chưa tiến hành đánh giá đầy đủ, nhất là đánh giá tác động kinh tế-xã hội của chính văn bản đó một cách khách quan, khoa học.” [8]

Như vậy, bên cạnh những kết quả đạt được từ việc đổi mới quy trình xây dựng văn bản pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, chúng ta cũng phải nhìn lại thực trạng đang diễn ra về việc tuân thủ các quy định và chất lượng của các chính sách đã ban hành trong thời gian qua. Từ thực trạng tổ chức xây dựng và thi hành pháp luật trong thời gian qua có thể thấy việc đưa chế định RIA vào quy trình xây dựng văn bản ở nước ta trong thời gian qua còn nhiều hạn chế cả về thể chế và việc tổ chức thực thi nó trên thực tế.

2.2. Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật

2.2.1. Khung pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật

Công cụ đánh giá tác động pháp luật RIA bắt đầu được sử dụng từ những năm 1974 ở các nước OECD và nó không ngừng tiếp tục được hoàn thiện, mở rộng. Hoạt động này chính thức được du nhập vào Việt Nam vào năm 2008 khi chúng ta lồng ghép quy định này trong trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 việc đánh giá tác động của văn bản được thực hiện ở 3 giai đoạn: (1) Giai đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định (khoản 1 Điều 23 và khoản 1, Điều 59 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008), (2) Giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định (khoản 2 Điều 33 và khoản 2 Điều 61 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008) và (3) Giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản kể từ ngày văn bản có hiệu lực pháp luật (Điều 39 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định 24/2009/NĐ-CP)).

- Ở giai đoạn đề xuất xây dựng Luật, Pháp lệnh và Nghị định. Theo yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, cơ quan chủ trì

soạn thảo phải xây dựng RIA sơ bộ đối với các đề nghị xây dưng văn bản quy

phạm pháp luật đươc

đưa vào Chương trình xây dưn

g luật , pháp lệnh, hàng

năm và nhiệm kỳ Quốc hội.

- Ở giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Để cung cấp thêm thông tin cho cơ quan có thẩm quyền cũng như các đối tượng liên quan trong việc xem xét, thảo luận, thông qua văn bản, đồng thời, nhằm nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải bảo đảm chất lượng của dự thảo, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh có trách nhiệm tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản (RIA). Nội dung báo cáo phải nêu rõ được các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp, so sánh chi phí - lợi ích của các giải pháp (khoản 2 Điều 33); nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nghị định là xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản khoản 2 Điều 61).

Đặc biệt, hồ sơ thẩm định, hồ sơ trình Chính phủ và hồ sơ trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có một tài liệu bắt buộc đó là báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản (điểm c khoản 2 Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008).

- Giai đoạn sau 3 năm thi hành văn bản kể từ ngày văn bản có hiệu lực pháp luật. Đây là hoạt động đánh giá tác động sau khi chính sách đã được ban