Xoá Cơ Chế Chủ Quản, Tách Bạch Giữa Quản Lý Nhà Nước Và Quản Lý Của Nhà

phối hợp trách nhiệm giữ tổ chức Đảng và Hội đồng trường, nhất là trách nhiệm của người đại diện cho tổ chức Đảng tham gia vào Hội đồng trường. Việc pháp lý hoá trách nhiệm lãnh đạo và cơ chế phối hợp phải nhằm đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống GDĐH nói chung và trường đại học nói riêng.

3.2.2. Xoá cơ chế chủ quản, tách bạch giữa quản lý nhà nước và quản lý của Nhà nước với tư cách chủ sở hữu, xây dựng các tổ chức đệm

Cơ chế chủ quản không được quy định trong Luật Giáo dục 2005. Nó không chỉ không được khuyến khích mà còn được yêu cầu tháo gỡ theo Nghị quyết 14 của Chính phủ. Tuy nhiên, quy định về bộ quản lý trong Điều lệ Trường đại học 2003 đã “bảo hộ” cho việc duy trì cơ chế này. Với việc tồn tại cơ chế quản lý chủ quản, trường đại học khó có thể tự chủ trong quản lý nhà trường. Việc xoá cơ chế chủ quản mà đi kèm với nó là cơ chế xin-cho tiềm ẩn nhiều nguy cơ là đòi hỏi khách quan để đưa chủ trương, pháp luật về quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học đi vào cuộc sống. Xóa bỏ cơ chế chủ quản cũng nhằm đảm bảo nguyên tắc “Phạm vi quản lý hiệu quả” bởi vì trong tương lai, quy mô trường đại học sẽ tăng rất nhanh. Nhà nước khó có thể cùng lúc ôm đồm nhiệm vụ quản lý kép này. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH Việt Nam qua Bảng 3.4, Mục 2, cho thấy hơn 91% ý kiến (M=3,1; S.D.=0,51) đồng ý việc QLNN về GDĐH phải dựa trên nguyên tắc này.

Để tháo gỡ quyền quản lý chủ quản thì Nhà nước cần xác định lại chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan QLNN và trường đại học. Theo đó, cần xây dựng cơ chế quyết sách để bảo đảm các trường không lệ thuộc vào sự chủ quản trong khi các cơ quan QLNN phải tập trung vào chức năng quản lý vĩ mô. Điều này có nghĩa là phải xác định lại chức năng và nhiệm vụ của các Bộ, ngành và UBND tỉnh/thành phố nói chung và các tổ chức quản lý chủ quản trường đại học nói riêng. Nó kéo theo việc phải điều chỉnh một loạt các quy định có liên quan về chức trách của các cơ quan QLNN về GDĐH.

Để từng bước tháo gỡ, Nhà nước cần giảm thiểu sự chỉ đạo trực tiếp cùng lúc từ nhiều Bộ, ngành đối với cùng nội dung công việc của trường đại học để bảo

đảm tính thống nhất và tính chủ động của nhà trường. Các bộ cần hạn chế việc tham gia tác nghiệp hay quyết định đối với vấn đề riêng của trường đại học cũng như yêu cầu các trường phải xin “ý kiến hình thức” về các vấn đề như nhân sự, cách thức chi tiêu hay chương trình đào tạo. Thay vào đó, các bộ ngành cần tập trung thiết lập môi trường thúc đẩy sự tự chủ.

Việc bãi bỏ cơ chế bộ chủ quản cần đồng bộ với việc xây dựng chế định đại diện chủ sở hữu là Hội đồng trường ở các trường đại học. Cơ chế hội đồng trường sẽ góp phần lấp chỗ cho cơ chế bộ chủ quản khi cơ chế này được tháo dỡ. Bởi vì trong chừng mực nào đó thì Hội đồng trường cũng được xem là tổ chức đệm có “thẩm quyền riêng”. Vì vậy, Nhà nước cần đẩy nhanh việc thực hiện quy định về thành lập Hội đồng trường ở các trường đại học, làm “tan chảy” tình trạng “đóng băng” trong việc thành lập Hội đồng trường.

Quản lý của Nhà nước về GDĐH cần tách bạch giữa QLNN và quản lý dưới tư cách chủ sở hữu đối với các trường công. Các trường đại học công được Nhà nước thành lập, đầu tư và tổ chức quản lý hoạt động để thực hiện chính sách và mục tiêu GDĐH. Do đó, quản lý của nhà nước cốt yếu là làm sao cho các trường đạt được mục tiêu mong đợi thông qua các công cụ chính sách điều tiết và can thiệp khi cần thiết cũng như thông qua quản lý trường đại học với tư cách chủ sở hữu. Tùy từng giai đoạn phát triển KT-XH cũng như GDĐH mà Nhà nước quyết định mức độ can thiệp thích hợp. Mức độ can thiệp hợp lý của nhà nước vào trường đại học nên là:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.

- Chịu trách nhiệm duy nhất đối với việc thiết lập khuôn khổ cho hoạt động GDĐH và nghiên cứu.

- Hướng dẫn và có trách nhiệm ổn định, đảm bảo mọi công dân có cơ hội GDĐH như nhau, đảm bảo duy trì nghiên cứu cơ bản như hàng hóa công cộng.

- Tài trợ chính cho GDĐH và nghiên cứu, đảm bảo sự cung cấp GDĐH và nghiên cứu tối thiểu, thúc đẩy và tạo thuận lợi cho việc tài trợ và cung cấp của các chủ thể khác trong khuôn khổ pháp luật.

Để có thể thực hiện tốt chức năng giám sát thay cho việc kiểm soát chi tiết, Nhà nước không chỉ cần sớm thành lập các tổ chức đệm như có trình bày ở phần Mô hình bảo đảm tự chủ và trách nhiệm mà còn cần điều chỉnh và bổ sung chức năng và nhiệm vụ của các tổ chức có tính chất đệm đã có là Hội đồng quốc gia giáo dục và Hội đồng trường. Trước hết, để phát huy vai trò Hội đồng quốc gia giáo dục trong quản lý trường đại học, Nhà nước cần xem xét điều chỉnh và bổ sung chức năng và nhiệm vụ của tổ chức này. Về cơ cấu tổ chức, cần mở rộng thành phần các đối tượng chuyên môn để phát huy chức năng tư vấn và xem xét giảm bớt các thành viên cấp Bộ trưởng. Thực tế, tiếng nói và thẩm quyền của các Bộ trưởng về các vấn đề GDĐH vẫn được thể hiện ở các phiên làm việc thường kỳ với Thủ tướng hay của Chính phủ. Và thông qua Tiểu ban GDĐH, Hội đồng thực hiện chức năng tư vấn và tập trung vào việc theo dõi đối với các lựa chọn ưu tiên chính sách, sự kết nối chính sách GDĐH với các chính sách khác như giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiệp, và với các mục tiêu quốc gia khác. Thủ tướng cần uỷ quyền cho Hội đồng thực hiện nhiệm vụ tư vấn, thúc đẩy các Bộ, ngành, UBND các tỉnh/thành phố và các cấp quản lý trường đại học công khai, minh bạch chất lượng đào tạo và nghiên cứu cũng như các khoản tài trợ công cho trường đại học.

Một chọn lựa khác là Nhà nước thành lập Tổ chức GDĐH (thành viên của Hội đồng quốc gia giáo dục) để thực hiện các chức năng nêu trên, trong vai trò của một tổ chức đệm. Thành phần tham gia Tổ chức GDĐH cần có cả đại diện của các cá nhân và tổ chức ngoài khu vực công như Hiệp hội doanh nghiệp là đơn cử. Hội đồng GDĐH có thể được bổ sung nhiệm vụ tư vấn, giám sát đảm bảo chất lượng, các cơ chế khuyến khích và kiểm định.

Kế đến, Nhà nước cần có quyết tâm chính trị để thực hiện quy định về tổ chức Hội đồng trường trong các trường đại học công lập. Hội đồng trường là cơ chế đệm quan trọng giúp cân bằng quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội. Nhà nước cần có sự chỉ đạo quyết liệt và gắn yêu cầu thành lập Hội đồng trường với chính sách trợ giúp tài chính công khác.

Trong việc lập các tổ chức đệm, cần lưu ý một số nội dung dưới đây.

• Tuỳ theo chức năng, nhiệm vụ mà một tổ chức đệm được quy chế tổ chức và hoạt động gần như một cơ quan nhà nước hoặc là một cơ quan tự chủ đầy đủ mà không phải là một cấp QLNN và hoạt động tương đối độc lập.

• Thành viên tham gia các tổ chức này thường bao gồm các đại diện của các thành phần khác nhau của các bộ phận hỗ trợ và nhất thiết phải có các đối tượng bên ngoài hệ thống đại học (ngoài khu vực công).

• Các tổ chức đệm chịu trách nhiệm đối với việc đánh giá và tư vấn ưu tiên đối với quản lý và phát triển trường đại học.

• Việc phát triển các tổ chức đệm hay trung gian tham gia quản lý các trường đại học không chỉ giúp các Bộ ngành thực hiện tốt hơn vai trò giám sát và điều khiển từ xa trong QLNN về GDĐH mà còn tạo sự đồng thuận của các nhóm lợi ích có liên quan cũng như tăng cường tiếng nói của thị trường.

3.2.3. Phân định chức năng quản lý nhà nước và chức năng cung cấp dịch vụ giáo dục đại học

Đổi mới QLNN về GDĐH đòi hỏi cải tổ bộ máy quản lý chứ không chỉ đòi hỏi cơ cấu lại hệ thống, i) theo chiều ngang, tức phân định lại chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ ngành trung ương; và ii) theo chiều dọc, tức tăng cường phân cấp quản lý trường đại học cho các chính quyền địa phương đủ năng lực (nếu cần), mà còn đòi hỏi phân định chức năng QLNN và chức năng cung cấp dịch vụ GDĐH. Nói cách khác là phân định chức năng của nhà nước và chức năng của nhà trường.

Trước tiên, để Bộ GD&ĐT thay mặt Chính phủ thực hiện tốt nhất chức năng QLNN về GDĐH thì cơ cấu tổ chức của Bộ GD&ĐT cần phải được xác định dựa trên chức năng hoạch định chính sách là nhiệm vụ chủ yếu thuộc thẩm quyền Bộ trưởng với các vụ tham mưu, giúp việc; còn các công việc mang tính tác nghiệp thực thi pháp luật đòi hỏi tính chuyên môn, ổn định như phân bổ kinh phí, kiểm định chất lượng hay thiết kế trường học v.v… thì chuyển giao cho các Bộ ngành, Cục, Tổng cục hoặc cơ quan (tổ chức) đệm. Cơ cấu tổ chức cần nhắm tới cơ chế phối hợp hiệu quả, đảm bảo tính chuyên môn cao trong quản lý vĩ mô thay cho cơ chế quản lý “kép kín” và “tự cấp và tự túc”.

Thêm vào đó, tái cơ cấu tổ chức các Bộ đòi hỏi hạn chế sự thành lập các tổ chức trường đại học hay các tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc Bộ để thực hiện các dịch vụ công như dịch vụ GDĐH. Các Bộ ngành nói chung và Bộ GD&ĐT nói riêng chỉ thành lập các trường đại học thuộc Bộ khi mà ngành, lĩnh vực đào tạo thuộc trường này chưa chuyển giao cho các nhà cung cấp khác ngoài khu vực nhà nước vì lý do chính trị, kinh tế hay khả năng kỹ thuật như đã trình bày ở phần cơ sở lý luận.

Việc tái cơ cấu này sẽ làm giảm số đầu mối trường đại học chịu sự quản lý trực tiếp của các bộ ngành mà trù tính sẽ đến 300 trường vào năm 2020 (Theo một số chuyên gia, chỉ với việc QLNN 300 trường đại học thì Bộ GD&ĐT có thể rơi vào tình thế vượt quá phạm vi kiểm soát có hiệu quả - Đề án Đổi mới GDĐH). Mặt khác, việc cơ cấu lại sẽ làm tinh gọn bộ máy quản lý các bộ và thúc đẩy sự chuyên môn hoá.

Đổi mới tổ chức quản lý hệ thống đại học là nhằm phân định rõ hơn hay tách bạch giữ chức năng QLNN của Bộ, ngành, UBND tỉnh/thành phố và chức năng cung cấp dịch vụ đào tạo và nghiên cứu của trường đại học công đang chiếm một tỷ trọng khá lớn. Việc chưa tách bạch được giữa chức năng quản lý vĩ mô và chức năng cung cấp dịch vụ công làm cho các chức năng bị lẫn lộn trong khi trách nhiệm thì khó xác định. Thực tế là từ lâu các trường đại học công được gọi là các đơn vị sự nghiệp và áp dụng cơ chế quản lý cũng tương tự như các cơ quan hành chính (nên có tên chung là các đơn vị hành chính sự nghiệp).

Mặt khác, cùng với việc thực hiện Nghị quyết 05 (2005) của Chính phủ về xã hội hóa giáo dục, việc khuyến khích và tạo điều kiện cho các nhà cung cấp dịch vụ GDĐH phi nhà nước tham gia nhiều hơn vào việc cung ứng dịch vụ là hết sức cần thiết bởi vì nó giúp hạn chế sự “độc quyền khách quan” của Nhà nước như hiện nay. Nhất là góp phần gián tiếp đẩy nhanh sự phân định chức năng QLNN về GDĐH và chức năng cung cấp dịch vụ GDĐH.

3.3. Hoàn thiện thể chế và chính sách bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

3.3.1. Xác lập tầm nhìn và chiến lược; quy định phối hợp và phân cấp quản lý, cung cấp dịch vụ, chuyển đổi sở hữu và tham gia giám sát và đánh giá trong giáo dục đại học.

Thể chế và chính sách là công cụ QLNN quan trọng giúp Nhà nước điều chỉnh, bảo vệ và tác động tới hệ thống đại học, cả sự tự chủ và trách nhiệm của trường đại học. Việc hoàn thiện thể chế và chính sách liên quan đến việc bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung quy định điều chỉnh cơ cấu và quá trình quản lý bên trong và bên ngoài trường đại học. Đây là giải pháp có tính bao quát, nhất là trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay. Nó được xem là nhân tố bao trùm, hàng đầu có vai trò quyết định đến sự phát triển của GD&ĐT, theo Nguyễn Thu Linh (2002) [49, tr. 70].

Để bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học thì Nhà nước cần hoàn thiện thể chế và chính sách về: i) xác lập tầm nhìn và chiến lược GDĐH; ii) đảm bảo sự phối hợp và phân cấp quản lý; iii) sự tham gia cung cấp dịch vụ GDĐH;

iv) thực hiện chuyển đổi trường đại học; vii) sự tham gia giám sát và đánh giá GDĐH.

Trước hết, Nhà nước cần thiết lập tầm nhìn và chiến lược cho toàn hệ thống đại học để giúp định hướng, chỉ dẫn và xác định mục tiêu chung cho sự phát triển chủ động của trường đại học một cách rõ ràng và nhất quán. Đồng thời, làm căn cứ để các trường và các cơ quan QLNN hoạch định quản lý và phát triển. Trong chừng mực nào đó thì tầm nhìn và chiến lược đã được xác định nhưng thực tế là nó phân tán và đan xen trong nhiều văn bản nên chưa tạo thuận lợi trong lập kế hoạch, xây dựng chiến lược và tổ chức thực hiện ưu tiên GDĐH. Tầm nhìn và chiến lược được thiết lập không thể thiếu các nội dung dưới đây:

- Đầu tiên, đó là mục đích của GDĐH. Mục đích cần được xác lập chính là duy trì một xã hội học tập; đào tạo nguồn lực đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH, góp phần nâng cao tiềm năng trí tuệ của đất nước; gia tăng kiến thức và hiểu biết của mỗi cá nhân và thúc đẩy việc áp dụng vì lợi ích kinh tế và xã hội.

- Mục tiêu của GDĐH. Đó là đào tạo người học có phẩm chất chính trị, đạo đức, có ý thức phục vụ nhân dân, có kiến thức và năng lực thực hành nghề nghiệp tương xứng với trình độ đào tạo, có sức khỏe, đáp ứng yêu cầu xây dựng và bảo vệ tổ quốc đã được Luật Giáo dục 2005 quy định.

- Đề cao tính tự chủ của trường đại học và vai trò giám sát của Nhà nước. Đó là nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm xã hội, nâng cao năng lực cạnh tranh của từng trường đại học và của toàn bộ hệ thống; phân định rõ chức năng, nhiệm vụ QLNN về GDĐH; xây dựng chính sách thúc đẩy tự chủ; đảm bảo sự quản lý của Nhà nước và sự giám sát, đánh giá của xã hội đối với hoạt động của trường đại học.

- Xác định vai trò của GDĐH. Đó là định hình xã hội công bằng, dân chủ và

văn minh.

Việc xác lập tầm nhìn và chiến lược GDĐH cần bám sát quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước về GDĐH, nhất là chủ trương đổi mới GDĐH.

Bên cạnh đó, Nhà nước cần quy định về phối hợp và phân cấp quản lý giữa Bộ GD&ĐT, các Bộ, ngành khác và UBND tỉnh/thành phố đối với các trường đại học. Cần có quy định đảm bảo sự không can thiệp của các cơ quan nhà nước vào các phần việc theo quy định pháp luật của trường đại học, ngoại trừ những can thiệp mang tính kiểm soát nhà nước được quy định cụ thể.

Nhà nước cũng cần tập trung xây dựng chính sách tài chính GDĐH, đảm bảo sự quản lý thống nhất trong phân bổ, quản lý và sử dụng tài trợ công cho các trường đại học. Nhất là cần quy định rõ trách nhiệm cá nhân và tổ chức trong sử dụng hiệu quả NSNN. Để gián tiếp bảo đảm sự tự chủ tài chính của trường đại học thì Nhà nước cần ra quyết định điều chỉnh mức tín dụng đối với sinh viên và quyết định sửa đổi chính sách miễn học học phí đối với sinh viên. Trong khi chưa hoàn thiện được chính sách tài chính GDĐH chung, Chính phủ cần hoàn thiện cơ chế tự chủ tài chính thuộc phạm vi chủ sở hữu nhà nước. Đó là sớm ban hành Nghị định của Chính phủ về cơ chế tài chính GDĐH (chủ yếu là cho trường công) nhằm tạo khung pháp lý về tự chủ tài chính cho các trường đại học. Đồng thời, sửa đổi Quyết định 70/1998/QĐ-TTg ngày 31/03/1998 của Thủ tướng về việc thu và sử dụng học phí ở

các cơ sở GD&ĐT công lập theo hướng điều chỉnh học phí để đưa vào áp dụng nhằm hợp lý hoá việc thu và sử dụng học phí, tạo điều kiện cho các trường thực hiện tự chủ tài chính.

Nhà nước cũng cần quy định việc gia nhập và rút khỏi “thị trường” GDĐH để tạo sự chủ động cho các nhà cung cấp dịch vụ GDĐH. Đồng thời, để khắc phục khiếm khuyết của thị trường và tính “độc quyền” khách quan của hệ thống đại học hiện nay, Nhà nước cần xây dựng khuôn khổ chính sách định rõ vai trò quản lý cung-cầu dịch vụ GDĐH của mình.

Chính phủ cần có hướng dẫn thực hiện sự chuyển đổi các trường công do các Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty quản lý nhằm thực hiện chủ trương chuyển đổi các loại hình trường đại học của Nhà nước. Các quy định cần đảm bảo rằng, khi các tổng công ty thực hiện cổ phần hoá, việc chuyển đổi các trường công trực thuộc sang hoạt động theo mô hình tư thục, mà trong chừng mực là quá trình tư nhân nhân hoá, thì lợi ích nhà nước và người học được bảo vệ.

Để thực hiện xã hội hóa GDĐH, Nhà nước cần quy định vai trò, trách nhiệm và quyền lợi của các tổ chức, cá nhân tham gia giám sát và đánh giá GDĐH, phối hợp với các trường thực hiện các mục tiêu nhà trường, xã hội và quốc gia.

3.3.2. Xây dựng và ban hành luật giáo dục đại học, luật giảng viên và các chính sách bảo đảm sự công bằng, hiệu quả và chất lượng.

Thực trạng QLNN về GDĐH cho thấy chủ trương, chính sách tăng quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội khó đi nhanh vào cuộc sống. Điều này không chỉ liên quan đến việc trao quyền hay không mà còn liên quan nhiều vấn đề khác về thể chế, tổ chức hay lợi ích. Các quy định trao quyền cụ thể bằng các văn bản dưới luật, đôi khi chồng chéo, không đủ để tạo môi trường pháp lý cho sự phát triển chủ động của trường đại học cũng như để xác lập trách nhiệm của Nhà nước và xã hội trong thúc đẩy, bảo vệ quyền tự chủ, trách nhiệm xã hội về học thuật của các trường. Vì vậy, việc xây dựng và ban hành văn bản luật làm cơ sở pháp lý chung để quản lý và phát triển trường đại học và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho mọi loại hình trường là rất cần thiết, nhất là trong điều kiện KTTT và hoạt động GDĐH ngày