Mô Hình Bảo Đảm Tự Chủ, Tự Chịu Trách Nhiệm

“là giải pháp” nêu ở đây được hiểu là sự cách thức quản lý của Nhà nước về GDĐH đảm bảo tạo ra được môi trường thuận lợi, bình đẳng, giải phóng mọi tiềm năng và nguồn lực bên trong và bên ngoài trường đại học. Còn cụm từ “là vấn đề” thì có thể được hiểu như cách thức quản lý tạo ra các rào cản hay cản trở cho sự phát triển chủ động cần thiết của các trường.

Mô hình cũng được xây dựng xoay quanh ý tưởng các trường đại học nói chung và trường công lập nói riêng sẽ được thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ GDĐH mà không có sự can thiệp hay độc lập hơn từ nhà nước trên cả hai phương diện: i) sự quản lý vĩ mô của Nhà nước và ii) sự quản lý của Nhà nước với tư cách chủ sở hữu.

Mục đích của Mô hình là làm cho trường đại học công độc lập hơn, tối thiểu hoá sự can thiệp của các thẩm quyền công vào các phần việc mang tính chức năng của một tổ chức đại học. Đồng thời, tăng tính hiệu quả, tính linh hoạt cũng như khả năng ứng phó nhanh của các trường trước các yêu cầu xã hội thường xuyên thay đổi.

Về phương thức quản lý, các cơ quan QLHCNN có thẩm quyền thực hiện vai trò giám sát các trường đại học thông qua các công cụ chính sách chặt chẽ, đầu tư và phân bổ NSNN, xây dựng văn hóa chất lượng. Song song đó, tăng cường chức năng kiểm soát và đánh giá nhằm bảo đảm sự trung thực và minh bạch của các trường trong cung cấp dịch vụ GDĐH cũng như sự sử dụng nguồn lực công một cách hiệu quả.

Về tài chính công, Nhà nước duy trì đầu tư phát triển GDĐH, thực hiện quản lý và kiểm soát tài chính bình đẳng. Từng bước thực hiện chính sách tài chính chung và thống nhất cho mọi loại hình trường. Chính sách tài chính GDĐH tập trung vào việc đa dạng hóa nguồn thu ngoài NSNN của các trường đại học, tạo điều kiện để các trường phân bổ nguồn lực bên trong, công khai và minh bạch hóa tài chính, cách thức xác định trách nhiệm tài chính, kiểm soát tài chính hiệu quả v.v...

Đặc biệt, cơ chế tài chính áp dụng cho các trường công lập được phân định

rõ ràng và phù hợp với chính sách tài chính, không tạo ra sự đặc quyền về tài chính.

Đảm bảo cơ chế quản lý và phân bổ kinh phí độc lập với chủ thể quyết định chính sách tài chính. Khuyến khích hình thức tài trợ theo hợp đồng hay tương tự như hợp đồng, dựa theo kết quả đạt được cũng như dựa vào tiêu chuẩn tối thiểu cần có của một trường.

Hội nghị/Hội đồng hiệu trưởng

Bộ Tài chính

Lớp QLNN về GDĐH: Chính phủ, Bộ, ngành trung ương

Lớp quản lý trung gian: Các tổ chức đệm có tính chuyên

Tổ chức kiểm định chất lượng/ kiểm toán

Tổ chức tài trợ đào tạo/nghiên cứu

Hội đồng/Ban GDĐH

Lớp quản lý trường đại học: Các trường bán tự chủ, độc lập...

Hội đồng trường

Cơ sở GDĐH

Mô hình bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm còn được xây dựng trên cơ sở cơ cấu lại tổ chức và thẩm quyền quản lý các trường đại học, tách bạch việc ban hành và thực thi chính sách GDĐH, được mô tả qua Hình 3.1. Theo mô hình này, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền gồm có ba lớp: i) lớp QLNN về GDĐH; ii) lớp quản lý trung gian; và iii) lớp quản lý trường đại học.

Chính phủ

	Hội đồng QGGD

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.

Bộ KHĐT

	Bộ GD&ĐT		Bộ KHCN

Hình 3.1: Mô hình bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm

- Lớp QLNN về GDĐH là lớp thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước cao nhất (quản lý theo ngành) đối với trường đại học. Đây cũng là cấp thực hiện quyền lực công (quyền hành pháp) cao nhất, trực tiếp và thuần túy, thông qua cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là Chính phủ với các Bộ, ngành trung ương. Việc thực hiện quyền hành pháp một cách trực tiếp thể hiện ở chổ, Chính phủ thông qua Bộ GD&ĐT trực tiếp quản lý và điều hoà lĩnh vực GDĐH, hoạt động của các trường. Còn thực hiện quyền hành pháp thuần tuý thể hiện ở chổ chỉ tập trung thực

hiện chức năng QLNN về GDĐH với vai trò tối thiểu là bảo đảm môi trường tự chủ bền vững, thực thi pháp luật, khuyến khích và bảo vệ quyền tự chủ về học thuật, bảo đảm tính kỷ cương và trung thực trong hoạt động GDĐH mà không trực tiếp tham gia quản lý chủ quản các trường công. Sự can thiệp của Chính phủ hay các Bộ tới các trường được thực hiện bình đẳng, thông qua hình thức điều chỉnh pháp lý, chủ yếu bằng quy định pháp luật và chính sách tài chính công. Điều này cũng hàm ý cơ quan nhà nước không can thiệp vào hoạt động của các trường.

Trong mô hình này, Bộ GD&ĐT là cơ quan duy nhất, thay mặt Chính phủ thực hiện chức năng QLNN về GDĐH. Để thực hiện điều này, Nhà nước cần sắp xếp, nhóm lại chức năng và quy định cơ chế phối hợp giữa Bộ này các Bộ, ngành khác. Đồng thời, các nhiệm vụ quản lý không phù hợp với chức năng QLNN của Bộ GD&ĐT cũng cần được chuyển giao cho các Bộ, ngành có chức năng QLNN phù hợp hay cho các tổ chức đệm độc lập mang tính chuyên môn sẽ được thành lập.

- Lớp quản lý trung gian thực hiện chính sách và được giao quyền ở một số lĩnh vực mang tính chuyên môn và kỹ thuật. Lớp này gồm các tổ chức đệm độc lập, như đã trình bày ở phần lý luận, được thành lập theo luật định, có chức năng tư vấn, điều phối và phối hợp kỹ thuật, cung cấp diễn đàn thảo luận và hỗ trợ các cơ quan QLHCNN về 3 lĩnh vực chính là tài chính, đảm bảo chất lượng và chính sách GDĐH. Cơ cấu tổ chức điều hành một cơ đệm đảm bảo đại diện được lợi ích của Nhà nước, nhà trường và một số bên liên quan khác được pháp luật quy định.

Cơ chế quản lý trung gian hay cơ chế đệm rất khác so với cơ chế chủ quản ở một số điểm sau đây. Trước hết, trong cơ chế này, thẩm quyền của các tổ chức đệm không mang tính hay gần như quyền lực công trong khi thẩm quyền của các cơ quan chủ quản thì mang tính quyền lực công. Thứ hai, tổ chức đệm đại diện lợi ích của nhiều bên có liên quan trong đó có cả lợi ích của Nhà nước trong khi cơ quan chủ quản chủ yếu chỉ đại diện cho lợi ích của ngành. Thứ ba, những người tham gia tổ chức đệm chủ yếu là các chuyên gia trong khi ở các cơ quan chủ quản là công chức nhà nước. Sau cùng, cơ chế quản lý trung gian này không phải là một cấp quản

lý mà chỉ là bộ phận điều phối và phối hợp hoạt động; nó không làm tăng tầng nấc

quản lý (chỉ đạo và phê duyệt).

Mặt tích cực nổi trội của cơ chế đệm là tách bạch hơn nữa chức năng ra quyết định và chức năng chấp hành trong nội bộ các Bộ, ngành ở số mặt công tác mang tính chuyên môn. Trong khi đó, các Bộ, ngành tập trung vào việc xây dựng chính sách, bảo đảm tính khoa học và hợp lý của quyết định hành chính. Đặc biệt, nó không chỉ đảm bảo tính phản biện chính sách bên trong vừa tăng sự tham gia phản biện từ bên ngoài.

- Lớp quản lý trường đại học thực hiện chức năng quản lý nhà trường, điều hành và phối hợp thực hiện nhiệm vụ học thuật trong trường. Lớp này bao gồm các cơ sở GDĐH có địa vị pháp lý độc lập, là một tổ chức hoạt động theo phương thức “bán tự chủ”, “bán độc lập” hay thậm chí là “độc lập” bình đẳng mặc dù vẫn thuộc sở hữu nhà nước và không vì lợi nhuận.

Địa vị pháp lý độc lập cho phép các trường được tự quyết định việc tổ chức và thực hiện hoạt động đào tạo, khoa học, kinh tế và tài chính; tuyển chọn và bố trí lao động theo quy định pháp luật chung và luật hay điều lệ của từng loại hình trường, trong một số trường hợp, có thể là một luật riêng cho một trường do Quốc hội thông qua. Đồng thời, chịu trách nhiệm về hoạt động của mình trước cá nhân, xã hội và Nhà nước. Trong thẩm quyền của mình, các cơ quan nhà nước tiến hành kiểm tra sự phù hợp về hoạt động của trường đại học với mục tiêu quy định trong luật hay điều lệ của trường đại học.

Các trường đại học được trao quyền tự quản về học thuật, cụ thể như là: tự sắp xếp tổ chức và hoạt động của mình theo điều lệ hay luật riêng phù hợp quy định pháp luật; chủ động chọn lựa cán bộ giảng dạy, điều kiện tuyển sinh và hình thức đào tạo; tự chủ trong phát triển và thực hiện chương trình đào tạo cũng như các dự án nghiên cứu; tự chọn môn học chuyên môn để giảng dạy; tuyển chọn và bổ nhiệm cán bộ giảng dạy theo quy định chung về cán bộ giảng dạy; có quyền phát triển nguồn quỹ và quyết định việc chi tiêu; có quyền ký kết hợp đồng với Nhà nước hay khách hàng khác để đào tạo, bồi dưỡng hay tiến hành các nghiên cứu lý thuyết và

ứng dụng; có quyền hợp tác với các các trường đại học và các tổ chức khác; có quyền lập, sở hữu và sử dụng trang thiết bị phục vụ giảng dạy, nghiên cứu hay cho thuê (phù hợp); có quyền tổ chức hợp tác quốc tế, ký kết các hợp đồng và tham gia các tổ chức quốc tế theo quy định pháp luật v.v...

Mô hình bảo đảm tự chủ và trách nhiệm được kỳ vọng là giúp Nhà nước thực hiện quản lý về GDĐH bảo đảm được tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học. Việc áp dụng mô hình này giúp các Bộ ngành, UBND tỉnh/thành phố “rảnh tay” để tập trung vào chức năng QLNN bằng hệ thống chính sách và pháp luật. Cụ thể là chuẩn bị cơ chế chính sách, pháp luật, chiến lược phát triển; tổ chức triển khai thực hiện các cơ chế chính sách; kiểm tra quá trình thực hiện mà chủ yếu là giám sát hệ thống đại học và giảm can dự trực tiếp vào việc cung cấp dịch vụ GDĐH. Nhất là dành quyền quyết định nhiều nhất cho cấp trường so với các cấp trên và dưới nó.

Để thiết lập mô hình này Nhà nước cần thực hiện đồng thời các nội dung dưới đây:

- Xem xét và quy định lại sự phối hợp và phân cấp QLNN về GDĐH giữa Bộ GD&ĐT, các Bộ ngành khác và UBND tỉnh/thành phố.

- Cơ cấu lại các cơ quan hành chính tham gia QLNN về GDĐH theo hướng Bộ GD&ĐT là cơ quan duy nhất theo pháp luật được ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và thực hiện việc thanh tra, kiểm tra chấp hành các văn bản đó ở tất cả các hoạt động GDĐH.

- Tháo gỡ cơ chế quản lý chủ quản, tách bạch giữa quản lý các trường trên phương diện QLNN và quản lý các trường trên phương diện chủ sở hữu nhà nước; thành lập các tổ chức đệm không mang tính quyền lực hay “dựa” vào quyền lực.

Số lượng, tổ chức và quy mô của tổ chức đệm không cố định mà phụ thuộc vào yêu cầu thực tế về quản lý, hỗ trợ và phát triển hệ thống đại học. Trong giai đoạn hiện tại chúng tôi đề xuất thiết lập các tổ chức: i) Hội đồng hiệu trưởng đại học; ii) Tổ chức kiểm định chất lượng trường đại học và chương trình đào tạo; iii) Tổ chức GDĐH; iv) Tổ chức tài trợ đào tạo và nghiên cứu; và v) các tổ chức hỗ trợ và đảm bảo sự tham gia khác (khi cần). Cụ thể:

• Hội đồng hiệu trưởng đại học có nhiệm vụ tham gia xây dựng chuẩn đào tạo; tư vấn xây dựng và đánh giá chương trình đào tạo, giáo trình cũng như phối hợp và chia sẻ tài nguyên; gắn kết với doanh nghiệp về đào tạo và sử dụng; đặc biệt, cung cấp diễn đàn thảo luận về thể chế và chính sách phát triển GDĐH và quyền tự chủ của trường đại học.

Hội đồng này có nhiệm vụ tạo sự đồng thuận và đưa ra tiếng nói chính thức của trường đại học về những vấn đề liên quan đến nhà trường; chia sẻ kinh nghiệm trong quản lý và tổ chức các hoạt động liên kết, tự giám sát cam kết về chất lượng. Tổ chức và hoạt động của Hội đồng dựa trên nguyên tắc tự quản và quy chế do Bộ GD&ĐT ban hành. Các thành viên hội đồng hiệp thương cử ra một Ban liên lạc để theo dõi và thúc đẩy các trường thực hiện các cam kết. Hình thức này đã từng thực hiện vào năm 1987 với tên gọi Hội nghị Hiệu trưởng các trường đại học, cao đẳng. Tương tư như vậy, một diễn đàn của các giảng viên cũng có thể được thành lập riêng hoặc được thực hiện thông qua tổ chức Công đoàn ngành giáo dục.

• Tổ chức kiểm định chất lượng trường đại học và chương trình đào tạo thực hiện nhiệm vụ tư vấn, đánh giá và kiểm định chất lượng; xếp hạng trường đại học; chứng nhận đạt chuẩn chất lượng các trường tham gia kiểm định và cung cấp diễn đàn thảo luận về chất lượng. Đồng thời, có thể tham gia kiểm định việc thực hiện các mục tiêu chính sách GDĐH theo yêu cầu của Nhà nước, của trường đại học. Bên cạnh đó, tiến hành thiết lập hệ thống thông tin chính thức về kiểm định chất lượng, là đầu mối tổ chức xuất bản các ấn phẩm về kiểm định và xếp hạng các trường đại học. Tổ chức kiểm định được điều hành dưới sự quản trị của một hội đồng kiểm định gồm có đại diện Bộ GD&ĐT, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, trường đại học, nhà sử dụng lao động, tổ chức của cán bộ giảng dạy thì phù hợp với điều kiện hiện nay.

Việc lập tổ chức một cơ quan làm đầu mối quản lý chất lượng GDĐH là yêu cầu khách quan. Nó phù hợp với khả năng là quy mô các tổ chức kiểm định và đảm bảo chất lượng sẽ tăng nhanh trong tương lai khi Nhà nước khuyến khích sự tham gia cung cấp dịch vụ kiểm định chất lượng. Kết quả khảo sát các nhà quản lý

GDĐH Việt Nam qua Bảng 3.4, Mục 1, cho thấy 96% ý kiến (M=3,07; S.D.=0,38) dự đoán đến năm 2020 quy mô tổ chức kiểm định chất lượng sẽ gia tăng và tăng đáng kể.

Bảng 3.4: Tầm nhìn về quản lý giáo dục đại học (b)

Mục khảo sát

Kiểu trả lời	Trung bình (M)	Độ lệch chuẩn (S.D.)	Tần suất trả lời (%)
Kiểu trả lời	Trung bình (M)	Độ lệch chuẩn (S.D.)	4	3	2	1
1. Số lượng cơ quan kiểm định và đảm bảo chất lượng từ nay đến 2020	G	3,07	0,38	11	85	4	0
2. Quản lý của Nhà nước phải dựa trên nguyên tắc “Phạm vi quản lý hiệu quả”	Đ	3,10	0,51	18	73	8	0
3. Đóng góp tài chính cho các trường từ các nguồn ngoài NSNN từ nay đến 2020	G	3,03	0,55	15	75	9	2
4. Luật GDĐH đảm bảo trường đại học như thực thể pháp lý tự chủ	M	3,40	0,77	55	34	8	3
* Khác biệt có ý nghĩa thống kê (0,05): - Các nhà quản lý của trường đại học - Các nhà quản lý bên ngoài trường		3,50 2,96

Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, Đ: Đồng ý; G: Gia tăng; Tần suất trả lời, 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực

• Tổ chức GDĐH, có thể vừa là thành viên của Hội đồng quốc gia giáo dục, thực hiện nhiệm vụ tư vấn cho Chính phủ về chính sách GDĐH, về tầm nhìn và chiến lược quản lý và phát triển GDĐH; kết nối mục tiêu và ưu tiên của chính sách quốc gia GDĐH với các chính sách quốc gia khác như giáo dục phổ thông, lao động, thuế, đất đai hay cho sinh viên vay v.v... Đặc biệt, theo dõi và thúc đẩy đảm bảo trách nhiệm xã hội của trường đại học. Nhất là chính sách công bằng xã hội trong tiếp cận GDĐH.

• Tổ chức tài trợ đào tạo và nghiên cứu thực hiện nhiệm vụ tư vấn và dịch vụ chuyên môn về tài chính GDĐH và tài trợ công cho các trường đại học, xây dựng nguyên tắc và tiêu chí xem xét tài trợ công, giúp Nhà nước phân bổ tài trợ công và giám sát việc sử dụng hiệu quả của khoản tài trợ, tách bạch giữa việc ra và thực thi chính sách tài chính GDĐH. Mục đích chủ yếu của việc thành lập cơ quan này là để giúp Bộ GD&ĐT thống nhất quản lý và giám sát nguồn lực công đầu tư cho các trường công còn rất phân tán.

Chức năng chính của tổ chức này là phân bổ ngân sách và tư vấn tài chính tập trung cho trường đại học, nhất là các trường công, theo sự ủy quyền của Nhà nước. Trong trường hợp cần thiết, Bộ GD&ĐT có thể uỷ quyền cho tổ chức này giám sát hoạt động tài chính tại các trường. Cơ quan tài trợ trường đại học phải kết hợp chặt chẽ với Bộ GD&ĐT nhưng là một thực thể pháp lý độc lập. Nó được điều hành bởi một ban gồm các thành viên đại diện một số Bộ, trường đại học, các chuyên gia tài chính và có thể có cả các nhà doanh nghiệp theo quy định pháp luật. Đặc biệt, nó không nhắm tới việc chỉ tạo ra cơ cấu thẩm quyền mang tính quyền lực công mà là thẩm quyền dựa trên tính chuyên môn và đồng thuận. Trong trường hợp theo đuổi chính sách tài trợ nghiên cứu riêng mà không tài trợ kết hợp giảng dạy và nghiên cứu, Nhà nước cần thành lập Cơ quan tài trợ nghiên cứu phục vụ cho việc xem xét tài trợ chung, cho cả các tổ chức nghiên cứu khác không phải là trường đại học. Ban điều hành của tổ chức tài trợ cần có cả các thành viên từ khu vực công và bên ngoài khu vực công.

Các cơ quan tài trợ phải kết hợp chặt chẽ với Bộ Khoa học & Công nghệ để thực hiện nhiệm vụ quan trọng là quản lý việc sử dụng hiệu quả NSNN dành cho nghiên cứu, tổ chức đấu thầu các chương trình nghiên cứu hoặc mua lại kết quả nghiên cứu, cấp kinh phí thông qua “khách hàng” hay cho những chương trình nghiên cứu đặc biệt. Có thể thực hiện nhiệm vụ khác là đánh giá năng lực nghiên cứu và giám sát việc sử dụng kinh phí nghiên cứu đúng mục đích theo thỏa thuận ban đầu với cơ sở nghiên cứu.

• Ngoài các tổ chức được cơ cấu tham gia quản lý GDĐH thì Nhà nước cần lập bổ sung các tổ chức và cơ chế hỗ trợ và đảm bảo sự tham gia khác nếu cần. Cụ thể là xây dựng các cơ chế tham gia hoặc lập các tổ chức bảo đảm đại diện và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ giảng dạy và quản lý cũng như sinh viên trong nhà trường một cách thực chất theo quy định của pháp luật.

Ngoài ra, việc định lại cơ cấu và thẩm quyền của tổ chức tham gia quản lý trường đại học cũng đòi hỏi pháp lý hoá trách nhiệm lãnh đạo và chịu trách nhiệm lãnh đạo của tổ chức Đảng ở từng cấp quản lý. Đặc biệt, cần quy định rõ cơ chế