Đổi Mới Phương Thức Quản Lý Tài Chính, Tách Bạch Giữa Quản Lý Nhà Nước

đầu tư. Sự đầu tư của Nhà nước cần tính đến “mức độ công cộng” của ngành đào

tạo.

3.5.2. Đổi mới phương thức quản lý tài chính, tách bạch giữa quản lý nhà nước và quản lý của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu

Thay đổi phương thức quản lý tài chính đối với các trường đại học công, cần tách bạch giữa QLNN về tài chính GDĐH và quản lý của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu các trường công lập về tài chính. Nguyên tắc chung là:

- Các cơ quan QLNN, tốt nhất là Quốc hội và Hội đồng nhân dân, quyết định phần NSNN dành cho GDĐH. Chính phủ, Bộ GD&ĐT hay Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố là người tổ chức thực hiện quyết định. Nói như Hauptman (2008), “Quyết định cần chi bao nhiêu cho GDĐH là thuộc về các quan chức chính trị chứ không phải thuộc về những người do các tổ chức chính trị bổ nhiệm.” [85, tr. 10].

- Các trường công lập được quyền tự chủ sử dụng các khoản tài trợ công cho các hoạt động đào tạo, nghiên cứu và dịch vụ phù hợp với chức năng khác đúng pháp luật và có trách nhiệm. Nhà nước cần xây dựng cơ chế đảm bảo việc sử dụng ngân sách được cấp là thích đáng. Nếu không có những quy định cụ thể và chi tiết về trách nhiệm thì khó tránh khỏi nguy cơ thất thoát và lãng phí tài chính.

- Quyết định phân bổ tài trợ công cho các trường cần độc lập với quá trình ra chính sách tài chính GDĐH. Cần lập ra tổ chức độc lập đảm trách việc phân bổ tài trợ công cho các trường.

Để thực hiện sự tách bạch này, Nhà nước cần lập ra một tổ chức hay cơ quan quản lý tài chính độc lập trực tiếp quản lý các nguồn tài trợ cho các trường công lập. Tổ chức này trực tiếp thực thi các chính sách tài chính GDĐH đưa ra trên cơ sở quy định pháp luật và yếu tố kỹ thuật, không can thiệp vào hoạt động hợp pháp của trường đại học. Đây chính là tổ chức mang tính trung gian đảm bảo cân bằng lợi ích của Nhà nước (đại diện cho lợi ích xã hội) và yêu cầu tự chủ của trường đại học.

Với tư cách là chủ sở hữu các trường công lập, Nhà nước cần đổi mới cơ chế phân bổ tài trợ công. Đây là biện pháp tích cực để bảo đảm tự chủ tài chính của trường đại học. Tính tự chủ có thể được cải thiện thông qua áp dụng một số hoặc

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.

kết hợp các phương thức phân bổ tích cực như sau: i) phân bổ theo cách rõ ràng và dự đoán được; ii) phân bổ theo hình thức khoán hay còn gọi là “cả gói”; iii) phân bổ theo hình thức gián tiếp thông qua người học hay “khách hàng”; iv) phân bổ theo kết quả thực hiện, chất lượng, dựa trên sự cạnh tranh; v) phân bổ theo hình thức đặt hàng và giao ngân sách, khả năng đối ứng ngân sách.

Trước hết, thực hiện chính sách phân bổ tài trợ công rõ ràng và dự đoán được nhằm giúp các trường đại học lập kế hoạch chủ động. Sớm hoàn thiện khung pháp lý định rõ cơ chế và định mức phân bổ, đảm bảo sự chủ động của các trường trong tiếp cận các nguồn tài trợ công. Nên mở rộng tài trợ công cho các trường ngoài công lập dựa trên việc xem xét tính công cộng và phi lợi nhuận. Đồng thời, sớm quy định ràng buộc trách nhiệm trong sử dụng ngân sách tài trợ. Nhất là cách thức xử lý các vi phạm cam kết. Pháp lý việc giao trần kế hoạch kinh phí và cho phép thực hiện các điều chỉnh hợp lý khi cần thiết.

Phân bổ tài trợ công theo hình thức “khoán” hay “cả gói” cần được áp dụng rộng rãi để các trường đại học linh hoạt và chủ động hơn trong lập kế hoạch cấp trường, quyết định cách thức chi tiêu, lựa chọn ưu tiên phát triển, tái phân bổ kinh phí bên trong và cả vấn đề tiết kiệm trong đào tạo, nghiên cứu và thậm chí là xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, điều quan trọng là phải điều chỉnh và bổ sung quy định phù hợp, đảm bảo cơ chế thảo luận có hiệu quả giữa cơ quan phân bổ và trường đại học về hoạt động và kế hoạch đầu tư công.

Nghiên cứu áp dụng phương thức tài trợ công gián tiếp cho trường đại học bằng cách cấp học bổng hay “ngân phiếu” học tập trực tiếp cho đối tượng đạt tiêu chuẩn học đại học và cấp kinh phí trù tính tài trợ nghiên cứu trực tiếp cho đối tượng có nhu cầu sử dụng kết quả nghiên cứu. Khi đó, muốn có kinh phí hoạt động, các trường phải thu hút được các đối tượng này, nâng cao chất lượng sản phẩm và dịch vụ đào tạo và nghiên cứu. Phương thức này thúc đẩy trách nhiệm xã hội của trường đại học và rất phù hợp với cơ chế thị trường. Đặc biệt, nó không chỉ mở rộng sự chọn lựa chủ động cho đối tượng có yêu cầu mà còn làm giảm sự lệ thuộc của trường đại học vào cơ quan phân bổ.

Cần áp dụng cơ chế phân bổ tài trợ công theo kết quả thực hiện. Trên cơ sở xem xét cụ thể kết quả thực hiện các thoả thuận ràng buộc thành tích, các mục tiêu thành tích, qua đánh giá chỉ số đầu ra hay kết quả từ đánh giá và chọn lựa thực hiện đề án của trường đại học mà Nhà nước phân giao kinh phí. Nhà nước có thể áp dụng kết hợp các phương thức phân bổ: dựa trên cam kết thực hiện (ràng buộc thành tích từ đầu); dành riêng khoản kinh phí để cấp cho các trường đạt được mục tiêu thành tích; sử dụng kết quả đánh giá lẫn nhau mang tính cạnh tranh giữa các trường (đối với các đề án); hay cấp kinh phí theo kết quả sinh viên tốt nghiệp, mức độ phục vụ nhu cầu xã hội, ứng dụng thực tiễn và thị trường hoá kết quả nghiên cứu như nhiều nước đã áp dụng. Phân bổ theo kết quả thực hiện giúp đảm bảo tính chế tài, tính trách nhiệm trong thực hiện cam kết thành tích, tính hiệu quả trong sử dụng ngân sách, tính chất lượng và Nhất là tính tự chủ thủ tục của trường đại học.

Đặt hàng và giao ngân sách đào tạo và nghiên cứu đối với các ngành, lĩnh vực đào tạo và nghiên cứu trọng yếu cũng là cơ chế phân bổ tích cực giúp tăng cường sự chủ động thực hiện nhiệm vụ của một trường cần sớm được áp dụng.

Phân bổ kinh phí dựa trên khả năng đối ứng ngân sách của một trường đại học là biện pháp tích cực đối với các trường có năng lực tự chủ thật sự. Cách này trực tiếp thúc đẩy các trường chủ động phát triển thu nhập ngoài ngân sách và cải thiện sức cạnh tranh. Đây cũng là cách xem xét khả năng “tự lập” của một tổ chức đại học tự chủ, năng lực của một hội đồng trường hay một hiệu trưởng.

Cũng cần lưu ý rằng các phương thức phân bổ tài chính tích cực vừa nêu có thể trở thành phương thức phân bổ tài trợ công chung của quốc gia nếu chính sách tài chính GDĐH của Nhà nước mở rộng sự hỗ trợ đến tất cả loại hình trường đại học.

Với tư cách là chủ sở hữu các trường công lập, Nhà nước cũng cần đổi mới quản lý sử dụng tài sản và tạo thu nhập. Hầu hết các trường đại học công hiện đang quản lý một khối lượng tài sản công rất lớn. Việc sử dụng hiệu quả nguồn tài sản công này có thể mang lại cho nguồn thu mới, góp phần giảm gánh nặng cho Nhà nước. Muốn vậy, các trường phải được quyền tự chủ đầy đủ hơn trong định đoạt tài

sản được giao quản lý. Điều này cũng đồng nghĩa với việc Nhà nước cần từng bước nới lỏng kiểm soát tập trung về tài sản và khuyến khích các trường, thông qua Hội đồng trường, khai thác sử dụng hiệu quả tài sản đang có như tri thức, cơ sở vật chất. Tuy nhiên, việc uỷ quyền khai thác sử dụng tài sản công có thể dẫn đến rủi ro về lạm dụng, tham nhũng hay làm “chảy máu công sản” cho nên song song với việc trao quyền hay uỷ quyền, Nhà nước cần thực hiện các biện pháp đảm bảo an toàn. Một số biện pháp đảm bảo an toàn cần được áp dụng là:

- Quy định rõ quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu, đại diện chủ sở hữu và cơ

chế giám sát thực hiện các quyền này.

- Đưa ra quy tắc “quản lý tốt” yêu cầu các trường phải thực hiện đồng thời

thiết lập kênh thông tin phục vụ cho việc quản lý và đánh giá đánh tin cậy.

- Yêu cầu các trường phải chuẩn bị và đưa ra kế hoạch sử dụng tài sản cụ thể, phải báo cáo và đánh giá kết quả thực hiện đối với các dự án đầu tư lớn, trên cở sở quy định ngay khi thành lập trường đại học.

- Cần quy định rõ việc khai thác các trang thiết bị dạy học và nghiên cứu để tạo thêm thu nhập thì, phải đảm bảo rằng các nguồn thu được dùng vì mục đích giáo dục và các hoạt động khai thác không làm cản trở các hoạt động đào tạo và nghiên cứu chính thức.

Việc giảm bớt quản lý tài chính tập trung, trao quyền tự chủ tài sản đầy đủ hơn sẽ giúp các trường có thể tìm ra cách thức tài trợ và thu nhập mới, mở ra các khả năng sử dụng các nguồn tài trợ cả công và tư. Tuy nhiên, vấn đề cốt lõi là việc tạo thu nhập không ảnh hưởng xấu đến sự tự chủ học thuật và phải đảm bảo những lợi ích tích cực.

3.6. Tăng cường chức năng kiểm soát nhà nước bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học được thực hiện

3.6.1. Đổi mới nhận thức và hoàn thiện thể chế, chính sách bảo đảm

trách nhiệm xã hội của trường đại học

Cần nhận thức trách nhiệm xã hội của trường đại học một cách đầy đủ và toàn diện. Nó phải bao gồm cả trách nhiệm góp phần phát triển KT-XH quốc gia

hay địa phương, phổ biến là những giá trị về quyền công dân và về xây dựng đất nước. Nhất là góp phần định hình xã hội công bằng, dân chủ và văn minh chứ không phải là trách nhiệm báo cáo hay giải trình cho cấp trên hay người học như hiện nay. Trách nhiệm xã hội nên hướng đến kết quả đạt được chứ không nên theo cách thức hoạt động của trường đại học.

Lý luận cho thấy bảo đảm trách nhiệm xã hội là yêu cầu khách quan, phải nhằm thoả mãn đồng thời và cạnh tranh nhiều bên có liên quan, cần được xem là cách thức cải thiện thành tích của trường đại học. Việc bảo đảm là cần thiết nhưng phải tính đến chi phí và khả năng đáp ứng, nếu không nó sẽ trở thành gánh nặng và cản trở chính trách nhiệm xã hội của một trường.

Để bảo đảm trách nhiệm xã hội, về nguyên tắc, theo Phạm Phụ (2006) thì Nhà nước phải xác lập hai điều kiện: Một là, về phía Bộ quản lý, phải xây dựng cho được một số “Chỉ số hoàn thành nhiệm vụ” của trường đại học, tổ chức kiểm định chất lượng và kiểm toán tài chính độc lập, đưa ra được những quy định về báo cáo giải trình công khai...; hai là, về phía trường đại học, phải có một Hội đồng trường để những quyết định đưa ra là vì lợi ích của cộng đồng chứ không phải là lợi ích của riêng nhà trường hoặc một thế lực nào đó [53].

Nhà nước cần hoàn thiện thể chế và chính sách về trách nhiệm của các bên liên quan, nhất là của Nhà nước và của nhà trường. Đặc biệt là đảm bảo chính sách trách nhiệm xã hội bình đẳng giữa các loại hình trường, kể cả các trường ngoại nhập.

Cần tập trung rà soát, ban hành quy định và thủ tục cấp phép thành lập trường và mở ngành, cần quy định việc kiểm tra thực tế bắt buộc. Nhất là phân định trách nhiệm cá nhân trong việc ra quyết định thành lập trường. Điều chỉnh quy định về chương trình khung theo hướng trường đại học chịu trách nhiệm triệt để về chương trình đào tạo.

Áp dụng chính sách khuyến khích nhằm thúc đẩy các trường xây dựng chuẩn “đầu ra” để làm cơ sở đánh giá chất lượng. Sớm ban hành quy định về tổ chức hoạt động kiểm định chất lượng độc lập và đánh giá tổ chức tham gia hoạt động đánh giá

và kiểm định. Có chính sách đảm bảo và khuyến khích sự tham gia của các thành phần ưu tú ngoài khu vực công vào việc hỗ trợ và giám sát hoạt động đảm bảo trách nhiệm xã hội.

Đặc biệt, cần kết nối kết quả kiểm định và đánh giá chất lượng với việc thụ hưởng bổ sung từ các chính sách công khác, có chính sách hướng tới hình thành văn hoá chất lượng. Điều chỉnh và bổ sung quy định về chuẩn nghề nghiệp giảng viên, nghiên cứu áp dụng chính sách trả lương theo chất lượng, thành tích hay hiệu quả công việc để tạo động lực thúc đẩy trách nhiệm học thuật đỉnh cao. Nghiên cứu xây dụng khung trách nhiệm xã hội mang tính pháp lý chính thức.

3.6.2. Xây dựng khung bảo đảm trách nhiệm xã hội

Khi khả năng cung cấp dịch vụ GDĐH còn chưa đáp ứng được nhu cầu quá lớn của xã hội như hiện nay thì việc thiết lập một cơ chế bảo đảm trách nhiệm xã hội của mọi trường đại học được thực thi mang tính pháp lý là một yêu cầu khách quan. Việc xây dựng và áp dụng “khung trách nhiệm” đã được nhiều nước áp dụng và cho thấy có hiệu quả. Một khung trách nhiệm mang tính pháp lý sẽ thúc đẩy các cam kết trách nhiệm xã hội được thực thi tốt hơn, đảm bảo rằng chính sách đầu tư và hỗ trợ của Nhà nước, các khoản học phí hay các khoản tài trợ từ doanh nghiệp v.v... cho trường đại học, dù công hay tư, được sử dụng đúng pháp luật còn các sản phẩm đào tạo và nghiên cứu được cung cấp một cách trung thực và đạt yêu cầu chất lượng.

Nhà nước cần thiết lập: Một là, khung bảo đảm trách nhiệm xã chung cho hầu hết các trường đại học; hai là, khung trách nhiệm bổ sung cho các loại hình trường được trao quyền đặc biệt, ví dụ như các đại học công có địa vị pháp lý độc lập (như tập đoàn) là đơn cử.

Khung bảo đảm trách nhiệm chung nhấn mạnh các mục tiêu công bằng; chất lượng và sự tương xứng; được xây dựng trên cơ sở hài hòa lợi ích và đồng thuận của các thành phần có liên quan và thực hiện trách nhiệm báo cáo, giải trình cho ít nhất bốn đối tượng: i) Nhà nước và xã hội nói chung; ii) người học và gia đình; iii) các nhà sử dụng sản phẩm của trường đại học và iv) ngành nghề hay chuyên môn.

Trong đó, Nhà nước mà cụ thể là Chính phủ giữ vai trò chỉ dẫn chính bởi vì Nhà nước, suy cho cùng, là đại diện lợi ích xã hội mang tính tập trung nhất, nhất là trong điều kiện chính trị ở nước ta. Tuy nhiên, khung bảo đảm trách nhiệm cũng cần tôn trọng lợi ích chính đáng nhỏ hơn của các thành phần xã hội khác mà trong nhiều trường hợp lợi ích nhà nước chưa thể quán xuyến hết. Thành phần xã hội khác ở đây chính là các đại diện của doanh nghiệp, chính quyền địa phương v.v... tham gia tiếng nói thông qua cơ chế hội đồng trường. Điều này đòi hỏi tái quy định cơ cấu thành viên của hội đồng trường sao cho đại diện được ý chí, lợi ích tích cực của xã hội.

Đối với người học, việc bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học là bảo đảm sự tương xứng, tức mức độ đáp ứng của kiến thức kỹ năng, thái độ khả năng làm chủ xã hội của người tốt nghiệp đối với nhu cầu của thị trường lao động. Cụ thể hơn là đảm bảo có chổ làm việc; làm việc đúng ngành nghề được đào tạo; kiến thức, kỹ năng và thái độ đáp ứng yêu cầu của công việc đảm trách và nhất là phải sống được với thu nhập từ nghề nghiệp, điều mà ít được đề cập trong nhiều tài liệu hiện nay.

Đối với ngành nghề, bảo đảm trách nhiệm xã hội chính là bảo đảm tiêu chuẩn chuyên môn, nghề nghiệp (tiêu chuẩn giảng dạy và nghiên cứu), nói một cách khái quát thì đó là chất lượng. Như vậy, bảo đảm trách nhiệm xã hội cần gắn việc đảm bảo các tiêu chuẩn học thuật.

Có ít nhất một số nhóm biện pháp bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại

học dưới đây mà Nhà nước cần sớm thực hiện.

- Tiếp tục duy trì và phát triển chính sách công bằng trong tiếp cận GDĐH, một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước. Áp dụng đồng thời chính sách hỗ trợ về giáo dục và tài chính đúng mức và thực chất để thay thế chính sách “bảo hộ” hay “nâng đỡ” dựa trên ưu tiên khu vực hay dân tộc. Qua đó, thúc đẩy trách nhiệm chăm lo phát triển giáo dục toàn diện ở địa phương khó khăn hay đối với các nhóm đối tượng chính sách khác.

- Thiết lập khung khổ pháp lý ngăn ngừa hành vi phi đạo đức, không trung thực và tiêu cực. Nhất là đưa ra chế tài đủ mạnh đối với hành vi cung cấp dịch vụ GDĐH không đúng tiêu chuẩn hay không đủ điều kiện để đảm bảo chất lượng theo quy định đã cam kết. Song song đó, quy định cụ thể trách nhiệm cá nhân có liên quan đến thành lập, giám sát hoạt động trường đại học.

- Tăng cường kiểm định chất lượng chương trình và trường đại học. Kết hợp nhiều biện pháp trong thực hiện bảo đảm chất lượng và sự tương xứng như kiểm toán, đánh giá chỉ số thực hiện… Đặc biệt, khuyến khích và tạo điều kiện để các lực lượng xã hội tham gia vào công tác này nhằm tăng tính khách quan và chia sẻ gánh nặng quản lý của Nhà nước.

- Quy định và áp dụng biện pháp mạnh đảm bảo công khai thông tin liên quan đến chất lượng đào tạo và nghiên cứu. Nhất là xây dựng và quy định trách nhiệm cung cấp chính xác thông tin về nhu cầu thị trường lao động. Trước mắt, tập trung thực hiện chủ trương “Đào tạo theo nhu cầu xã hội” nhưng cần phải bổ sung nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan QLNN về lao động và việc làm.

- Cần định rõ trách nhiệm chính trị của trường đại học và đảm bảo trách nhiệm chính trị song song với việc tăng cường vai trò lãnh đạo của các tổ chức Đảng trong và ngoài trường đại học. Điều này đòi hỏi sớm năng cao năng lực chính trị và kỹ năng lãnh đạo của đội ngũ cán bộ quản lý.

Khung trách nhiệm cụ thể cho các trường công lập được tự chủ triệt để có thể được thiết lập trên cơ sở tham khảo mô hình của Singapore. Khung này gồm 3 thành phần chính: a) thoả thuận chính sách được ký giữa trường đại học và Bộ GD&ĐT hay là một tổ chức đệm được Bộ GD&ĐT uỷ quyền; b) thoả thuận thực hiện hay kế hoạch chiến lược được ký kết hay phê duyệt, giữa trường đại học và Bộ GD&ĐT; và c) tiêu chí đảm bảo và kiểm định chất lượng do Bộ GD&ĐT quy định.

Trong đó, thoả thuận chính sách yêu cầu Bộ GD&ĐT giám sát chiến lược từ xa, đảm bảo sự tự chủ cho trường đại học và đáp ứng được ưu tiên chính sách GDĐH quốc gia. Trong khi đó yêu cầu các trường cam kết thực hiện mục tiêu cung cấp dịch vụ có chất lượng, đáp ứng được nhu cầu xã hội. Bên cạnh đó, Nhà nước