Pháp luật về đăng ký bất động sản ở Việt Nam

("sổ hồng" mới).

Nhiều loại giấy như vậy đã tạo nên một hệ thống đăng ký không thống nhất, thực hiện ở nhiều cơ quan khác nhau, với nhiều mẫu giấy khác nhau khiến cho người dân gặp khó khăn. Ông Ngô Trọng Khang, Giám đốc Văn phòng đăng ký nhà, đất Hà Nội khẳng định: "Điều này tạo nên một hệ thống thủ tục hành chính phức tạp đối với người dân khi giấy tờ về đất phải nộp ở cơ quan quản lý đất, giấy tờ về tài sản gắn liền với đất phải nộp ở nhiều cơ quan quản lý khác nhau; mỗi lần chuyển mục đích sử dụng đất lại phải đổi GCN".

Thủ tục lấy GCN phiền hà như vậy nên theo Sở Tài nguyên Môi trường và Nhà đất Hà Nội, hiện có tới 65.000 trường hợp người dân chưa đến nhận sổ đỏ. Nguyên nhân là những người được cấp sổ đỏ trong 2 năm (2005 - 2006) phải nộp lệ phí trước bạ đất theo giá đất mới cao hơn từ 8 - 15 lần giá đất năm 2004.

Mức lệ phí này là gánh nặng đối với nhiều hộ gia đình, đặc biệt, dân sống ở ngoại thành (đất rộng, thu nhập thấp) càng không có khả năng nộp lệ phí trước bạ, thuế chuyển quyền sử dụng đất để được nhận giấy chứng nhận theo quy định.

Cũng theo Sở Tài nguyên Môi trường và Nhà đất Hà Nội, Hà Nội hiện cũng còn khoảng 27.300 trường hợp đang sử dụng đất (SDĐ) ở, nhưng chưa đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCN) theo các quy định của pháp luật.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 114 trang tài liệu này.

Mẫu giấy làm thay đổi... tổ chức

Nguyên thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Đặng Hùng Võ đã "tổng kết" về câu chuyện sổ đỏ, sổ hồng như thế. Bắt đầu từ năm 1994 (khi Luật Đất đai năm 1993 bắt đầu triển khai, trong đó có việc cấp "sổ đỏ" về quyền sử dụng đất), Chính phủ ban hành Nghị định số 60/CP ngày 5/7/1994 về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, trong đó có việc cấp"sổ hồng" về quyền sở

hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị.

Từ đó, hàng loạt bất cập và bức xúc đã xảy ra; và cuối cùng, để xử lý thì tất cả các thành phố trực thuộc Trung ương đã phải sáp nhập nhà đất với địa chính thành Sở Địa chính - Nhà đất, nhiều tỉnh có đô thị lớn đã giao nhiệm vụ quản lý nhà ở tại đô thị cho Sở Địa chính. Một mẫu GCN tài sản mà làm thay đổi cả tổ chức.

Cũng từ đó, hàng loạt đề xuất các mẫu sổ khác cho việc cấp GCN cho quyền sử dụng đất kèm tài sản gắn liền với đất thuộc phạm vi quản lý của mình: "Sổ xanh lá cây - lâm bạ" cho đất lâm nghiệp, "Sổ tím" cho công sản, "Sổ xanh nước biển" cho khu công nghiệp.

Câu chuyện rất tương tự về "sổ đỏ", "sổ hồng" lại diễn ra vào 10 năm sau (2003 - 2004), chiều hướng phức tạp hơn và diện rộng hơn vì phạm vi điều chỉnh cho toàn bộ nhà ở, đất ở cả nông thôn lẫn đô thị.

Về những bất cập của "sổ hồng", giám đốc Sở Tài nguyên Môi trường và nhà đất Hà Nội Vũ Văn Hậu đã từng nói: "Việc cấp GCN quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất theo Luật nhà ở có rất nhiều bất cập gây khó khăn tốn kém kinh phí, công sức và sự đồng thuận của nhân dân".

Thực tế việc kê khai, đăng ký cấp “sổ đỏ” là yêu cầu bắt buộc đối với người sử dụng đất trong khi việc cấp “sổ hồng” chỉ là theo nhu cầu. Điều này khiến tâm lý người dân không muốn đến đăng ký xin cấp. Ngoài ra, việc cấp hai loại GCN cho đất và tài sản trên cùng một mảnh đất gây phiền hà cho người sử dụng khi tham gia thị trường bất động sản.

Ông Hậu cũng lo ngại sự phức tạp này sẽ làm hạn chế việc buôn bán, giao thương của người dân, vì sổ hồng sẽ không được ngân hàng chấp nhận thế chấp. Một vấn đề khác cũng nảy sinh là khi

ngôi nhà đã được cấp giấy đó nếu bị tiêu huỷ hoặc phá dỡ thì giấy này đương nhiên sẽ không còn hiệu lực, trong khi sổ đỏ cấp theo Luật Đất đai thì vẫn còn.

Hợp nhất sổ- ai cấp?

Tính đến nay, có khoảng 20 triệu "sổ đỏ" cả cũ và mới được cấp và có khoảng 1 triệu "sổ hồng" được cấp. Dưới con mắt một nhà khoa học, ông Đặng Hùng Võ cho rằng cần có 1 loại "sổ" thống nhất cho mọi loại bất động sản được cấp theo một quy trình đăng ký thống nhất, theo một hệ thống hồ sơ địa chính thống nhất và được quản lý trong một tổ chức thực hiện thống nhất. Đây là một nguyên lý cơ bản của khoa học hiện đại về quản lý đất đai và bất động sản.

Mới đây, trong một cuộc họp liên bộ Tài nguyên và Môi trường, Xây dựng, Tư pháp đã thống nhất sẽ thiết kế lại mẫu GCN chủ quyền nhà đất trên tinh thần hợp nhất 2 loại GCN quyền sử dụng đất ("sổ đỏ") và GCN quyền sở hữu nhà ("sổ hồng").

Khả năng mẫu giấy mới sẽ thừa kế cơ bản nội dung "sổ hồng" hiện nay và có tên gọi là GCN quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và các tài sản gắn liền với đất. Cuộc họp thống nhất sẽ trình Thủ tướng quyết định theo hướng sẽ ban hành nghị định để chính thức hóa việc này.

Tuy nhiên, một nội dung mà cuộc họp hôm qua không thống nhất được là cơ quan nào sẽ thực hiện việc cấp GCN. Theo kiến nghị của Bộ Tài nguyên và Môi trường (cơ quan được Chính phủ giao nghiên cứu phương án hợp nhất) thì nơi cấp giấy nên là 1 trong 3 cơ quan: Tòa án, Bộ Tư pháp hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường. Việc này cũng sẽ được trình Thủ tướng quyết định.

Cao Đỗ

Có lẽ vì những điều phiền toái như bài báo trên đây đề cập, mà ý tưởng về một đạo luật đăng ký bất động sản thống nhất, tập trung việc

đăng bạ về một đầu mối đang được gấp rút soạn thảo dưới sự chủ trì của Bộ Tư pháp. Phần viết tiếp theo xin được phân tích, bình luận các quy định hiện hành về đăng ký bất động sản của Luật Đất đai [2003] và Luật Nhà ở.

2.2.1 Quy định của Luật Đất đai [2003]

Quyền được cấp “sổ đỏ” được ghi nhận là quyền đầu tiên trong sáu quyền chung cơ bản của người sử dụng đất nói tại Điều 105 Luật Đất đai [2003]. Cùng với những quyết tâm của bộ máy hành chính nhằm “đẩy nhanh tiến độ cấp sổ đỏ cho các loại đất là một chính sách hoàn toàn đúng đắn, bởi nó là bước đột phá đầu tiên xác lập lại trật tự sở hữu về quyền sử dụng đất” [28. tr.66]. Người sử dụng đất có được cái “sổ đỏ” do cơ quan nhà nước cấp cất vào trong tủ nhà mình là có thể an tâm “gối cao đầu mà ngủ”, bằng không khó khăn và rủi ro luôn thường trực ngay trên chính mảnh đất của họ. Có đất mà không thể thế chấp vay vốn ở ngân hàng vì chưa có “sổ đỏ”. Và cũng vì chưa có “sổ đỏ”, biết đâu ngày mai có tranh chấp, lấy gì làm bằng để chống lại bên đang xâm phạm tài sản của mình vv...

Quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nếu trở thành hiện thực bằng những nỗ lực phi thường và nhận thức đúng đắn của các cơ quan công lực, làm cho mọi người sử dụng đất đều có “sổ đỏ” trong tay, mọi thửa đất đều có “lý lịch” rõ ràng, thì những quyền như: chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh.... mới dễ dàng được thực hiện, và mới an toàn. Khi đó, khả năng sinh lợi của đất mới có thể được khai thác tốt nhất [20, tr.16].

Một trong các chủ đích lớn của Luật Đất đai [2003] là đơn giản hoá các thủ tục, xây dựng hệ thống cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất chuyên nghiệp, khẩn trương hoàn thành việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng, đăng ký bảo đảm đối với các giao dịch về đất đai

trên phạm vi toàn quốc. Nói khác đi, người soạn Luật Đất đai [2003] đã coi việc đăng ký quyền sử dụng đất là một trong các vấn đề lớn cần được ưu tiên giải quyết trước. Bởi, nếu thiếu công việc này thì thật khó để lập lại trật tự tài sản đất đai. Có thể xuất phát từ chủ đích vừa nêu, khi soạn thảo, mặc dù, những người soạn Luật Đất đai [2003] tìm đến một triết lý tổng thể thống nhất cho công tác đăng ký, song ở một mức độ nào đó, họ đã thành công trong việc thiết kế các quy định cụ thể về đăng ký quyền sử dụng đất. Đọc các quy định từ Điều 46 đến Điều 52 Luật Đất đai [2003], chúng ta dễ dàng nhận thấy các quy định này dường như đã khá rõ ràng, và dường như không phải cần đến văn bản hướng dẫn. Từ (i) các trường hợp phải đăng ký quyền sử dụng đất; (ii) đối tượng, điều kiện được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; (iii) việc lập và quản lý hồ sơ địa chính; (iv) các yêu cầu đối với hồ sơ đăng ký cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; cho đến (v) thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất...

Những tưởng, các quy định của Luật Đất đai [2003] nói riêng và các quy định pháp luật khác nói chung vừa kể trên, khi được áp dụng sẽ nhanh chóng và dễ dàng mang đến cho người dân nước ta tờ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như “mơ ước” bấy lâu của họ về tờ trước bạ “đỏ như cái màu đỏ ấy” với đầy đủ sự đáng tin và không thể bị huỷ bỏ của nó. Thế nhưng sự thật là quyền được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của người dân như đã được ghi nhận vẫn chưa được cải thiện một cách đáng kể, nếu như không muốn nói rằng đây chỉ là các “quyền trên giấy”. Những điều trắc trở ấy hẳn phải có nguyên do, phần viết sau đây xin được lạm bàn một vài trong những nguyên nhân đó.

2.2.1.1 Về mô hình đăng ký

Các quy định trên đây về đăng ký quyền sử dụng đất của pháp luật đất đai được đặt trong bối cảnh Việt Nam đã tiến hành cải tổ các chính sách, pháp luật về đất đai, theo đó chúng ta đã thay thế hoàn toàn hệ thống sở

hữu về đất đai do các chế độ chính trị trước đây để lại. Từ chế độ tư hữu về điền sản là chủ yếu, bắt đầu từ Hiến pháp năm 1980, chế độ công hữu tuyệt đối về đất đai được thiết lập trên toàn lãnh thổ. Sự thay đổi hoàn toàn và căn bản ấy, đã lần lượt được cụ thể hoá trong các đạo luật đất đai và luật dân sự sự ban hành sau thời điểm năm 1980. Nghĩa là, sau Hiến pháp 1980, toàn bộ đất đai thuộc sở hữu toàn dân, một chế độ sở hữu chưa từng có tiền lệ trong pháp luật Việt Nam trước đó. Theo chế độ sở hữu này, Nhà nước tuy chỉ là đại diện chủ sở hữu, nhưng lại là người duy nhất có quyền tuyệt đối đối với toàn bộ đất đai. Điều này cũng đồng nghĩa với việc Nhà nước đã phủ nhận một cách vô điều kiện và toàn bộ hiệu lực của pháp luật do các nhà nước trong các chế độ chính trị trước đây, Điều 688 Bộ luật Dân sự [2005]. Đất đai khi đã được công hữu hoá, Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu, là người duy nhất có quyền giao đất, cho thuê đất theo các thủ tục luật định, các Điều 33, 34, 35 và 37 Luật Đất đai [2003]. Người sử dụng đất không có quyền sở hữu đối với đất đai, nhưng lại là người trực tiếp quản lý và sử dụng phần đất được giao. Quyền sử dụng đất của người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất là tài sản thuộc quyền tư hữu của họ [20, tr.15- 20]. Các giao dịch giao đất, cho thuê đất do Nhà nước tiến hành đối với người dân đều được thiết lập hồ sơ địa chính và đăng ký lần đầu vào sổ địa chính, các từ Điều 46 đến Điều 50 Luật Đất đai [2003]. Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất căn cứ vào hồ sơ địa chính mà cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng, nếu không có bất kỳ một sự tranh chấp nào, Điều 123 Luật Đất đai [2003].

Thêm nữa, quyền sở hữu đối với quyền sử dụng đất một khi đã được xác lập cho một chủ thể nào đó, thì người này có quyền chuyển quyền đối với quyền sử dụng đất đó cho người khác theo hợp đồng chuyển nhượng hoặc bằng con đường thừa kế, Điều 106.1 Luật Đất đai [2003], các Điều 689 và các Điều từ 733 đến 735 Bộ luật Dân sự [2005]. Việc chuyển

quyền phải theo thủ tục luật định được quy định trong luật đất đai, các Điều 126, 127 Luật Đất đai [2003], và Điều 439.2 Bộ luật Dân sự. Nghĩa là, việc chuyển nhượng này phải được đăng ký, cập nhật vào sổ địa chính, Uỷ ban nhân dân các cấp thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của người chuyển nhượng và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (mới) cho người nhận chuyển nhượng, (xem thêm Điều 2, phần quyết định của bản án số 454/2006/DSPT, ngày 11 tháng 5 năm 2006 của Toà án nhân dân thành phồ Hồ Chí Minh, phụ lục số.... của luận văn này).

Với một bối cảnh từ chính sách cho đến pháp luật về đất đai như vừa kể trên, sẽ không có gì cản trở nếu không muốn nói là rất thuận lợi để chúng ta có thể thiết lập và vận hành một hệ thống đăng ký quyền đối với bất động sản. Với việc Nhà nước là người duy nhất có quyền giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất đối với người sử dụng mà không kế thừa quy định của pháp luật trước đó, đã làm cho quyền sử dụng đất dường như được phân phối lần đầu và hoàn toàn mới, nguồn gốc của đất đai vì thế mà rõ ràng, lại không bị “bao phủ” bởi lớp bụi của thời gian. Khoan hãy xem xét tính hợp lý, lẽ công bằng từ sự thật pháp lý này dưới con mắt của lý thuyết về sở hữu, mà xuất phát từ góc nhìn của việc xây dựng một hệ thống đăng ký bất động sản, thì điều này là một thuận lợi to lớn để có thể thiết lập việc đăng ký xác lập quyền với chi phí thấp. Sở dĩ chúng tôi có quan niệm như vậy là vì, theo logic, một khi việc chứng minh nguồn gốc của tài sản được diễn ra một cách thuận lợi, các chứng cứ đều rõ ràng, đáng tin cậy và mới, thì việc xây dựng hệ thống đăng ký bất động sản theo mô hình đăng ký xác lập quyền là hợp lý và hiệu quả nhất. Việc đăng ký được tiến hành bằng việc lập hồ sơ địa chính, ghi vào sổ đăng ký lần đầu đối với người sử dụng đât, sổ địa chính hiện nay có thể đóng vai trò như sổ bộ lưu giữ đầy đủ thông tin. Căn cứ vào hồ sơ địa chính mới lập ấy, việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng cũng vì thế mà sẽ giản đơn và an toàn [16, tr.30]. Hiện tượng tương tự như vậy

cũng đã diễn ra ở nước Úc vào thế kỷ thứ 19, khi toàn bộ đất đai vô chủ đều được coi là của Nữ hoàng Anh, sau đó Nữ hoàng tiến hành phân phối đồng loạt cho thần dân [41, cập nhật 15/4/2008]. Chính điều này đã tạo ra sự rõ ràng về nguồn gốc của đất đai, nhờ đó, hệ thống đăng ký bất động sản theo sáng kiến của Torrens có tác dụng xác lập quyền đã được xây dựng như một phần của bộ máy hành chính công, thay vì phải trực thuộc toà án với thủ tục đăng ký phức tạp hơn như ở Đức và một số nước khác.

Tiếc rằng, sự thành công của người Úc trong thế kỷ thứ 19 với hệ thống đăng ký xác lập quyền nổi tiếng đã không là kinh nghiệm hữu ích để Việt Nam noi theo. Rõ ràng là những quy định về đăng ký quyền sử dụng đất ở nước ta đã không được xây dựng trên quan niệm của hệ thống đăng ký đối kháng, song cũng chưa sẵn sàng đón nhận giải pháp của hệ thống đăng ký xác lập quyền. Vì sự thiếu rõ ràng đó đã làm cho Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chưa trở thành bằng chứng duy nhất và không cần phải chứng minh đằng sau tờ trước bạ đó. “Sổ đỏ” một khi đã được cấp thì vẫn có thể bị thu hồi hoặc huỷ bỏ hiệu lực. Các đạo luật về đất đai nói chung, cũng như quan điểm của thẩm phán Việt Nam khi xét xử nói riêng, dường như còn dè dặt với tính không thể bị huỷ bỏ của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Chính cơ quan cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhiều khi đã tiến hành việc phủ nhận hiệu lực của giấy chứng nhận do chính họ đã cấp cho người có yêu cầu, bằng việc thu hồi “sổ đỏ”. Và cũng không hiếm khi toà án đã không thừa nhận “sổ đỏ” như là các bằng chứng không thể bị đánh đổ. Xin đơn cử một ví dụ, Toà án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, trong quyết định tại bản án dân sự phúc thẩm số 454/2006/DSPT, ngày 11/5/2006 về việc “Tranh chấp quyền sử dụng đất” đã ra phán quyết trong đó có đoạn: “Kiến nghị Ủy ban nhân dân quận Bình Tân Thành phố Hồ Chí Minh thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số 168/QSDĐ do Ủy ban nhân dân huyện Bình Chánh (cũ) cấp cho hộ bà Nguyễn Thị Hai vào ngày 27/5/2000 vì Giấy chứng nhận này đã được