Pháp luật về đăng ký bất động sản ở Việt Nam

2.3.3 Triết lý của dự luật

Như chúng tôi đã trình bày ở chương một, về đại thể trên thế giới có hai hệ thống đăng ký bất động sản cơ bản: (i) đăng ký đối kháng; và (ii) đăng ký xác lập quyền. Mỗi hệ thống có những ưu điểm và hạn chế khác nhau. Sự hiệu quả của việc đăng ký đôi khi không nằm ở chỗ hệ thống được lựa chọn có hiện đại không, có nhiều quốc gia áp dụng hay không, mà đôi khi nó phụ thuộc vào sự tương thích của chúng với các điều kiện, thiết chế có sẵn, và tâm lý của một xã hội có sẵn sàng đón nhận sự lựa chọn đó hay chưa.

Dự thảo luật đăng ký bất động sản lần thứ nhất rõ ràng đã chưa có sự lựa chọn rõ ràng. Vì thiếu sự lựa chọn mang tính nền tảng này, nên việc thiết kế nội dung các điều khoản trong Dự thảo lần thứ nhất còn thiếu nhất quán, nhiều quy định mang tính “nước đôi”. Chẳng hạn, quy định tại Điều

7.1 và 7.2 có vẻ người soạn thảo đã nghiêng về việc lựa chọn hệ thống đăng ký đối kháng. Song, Điều 7.3 kế tiếp lại khiến người đọc nhận ra trong quy định này những dấu hiệu của hệ thống đăng ký xác lập quyền. Người soạn luật đứng trước một yêu cầu là phải chọn một trong hai sự lựa chọn không giống nhau ấy, thay vì “lưỡng lự” nước đôi như hiện nay.

Cũng do sự lựa chọn chưa rõ ràng nên phần thiết kế cơ quan đăng ký, thẩm quyền và nghĩa vụ của các cơ quan này, nhiệm vụ và trách nhiệm của đăng ký viên... cũng chưa rõ ràng.

Như chúng tôi đã phân tích trên đây, xã hội và người dân Việt Nam đã sẵn sàng cho việc đón nhận hệ thống đăng ký xác lập quyền khi họ đặt niềm tin rất lớn vào giá trị của “sổ đỏ”, “sổ hồng”, mặc dù trong thực tế đã không hiếm khi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bị thu hồi bởi cơ quan đã cấp hoặc không được toà án thừa nhận giá trị. Niềm tin ấy đã ăn sâu vào tiềm thức của người dân nước ta, họ xứng đáng được đền đáp bởi những nỗ lực của Nhà nước khi ban hành mới luật đăng ký bất động sản.

Thêm nữa, hệ thống đăng ký xác lập quyền từ hơn một trăm năm nay đã chứng minh tính hiệu quả của nó, và đã được nhiều nước đi sau học tập như Singapo, Thái Lan, Mã Lai, Hồng Kông...

Ban soạn thảo trong Báo cáo Ban soạn thảo về định hướng xây dựng dự thảo luật đăng ký bất động sản, đã phân tích những khó khăn nếu chọn hệ thống đăng ký xác lập quyền như: (i) quy trình đăng ký phức tạp, (ii) thời gian đăng ký kéo dài, có thể phải mất 30 ngày, (iii) đội ngũ đăng ký viên phải có một trình độ cao, (iv) cơ quan đăng ký sẽ phải đứng ra bồi thường khi đăng ký sai và gây thiệt hại cho một ai đó bởi tính không thể bị huỷ bỏ hiệu lực của việc đăng ký... [10, tr.6- 7]. Những băn khoăn ấy rõ ràng là cần phải tiếp tục được suy tính, cân nhắc. Song, theo thiển ý của tôi, một khi xã hội đã sẵn sàng cho việc tiếp nhận mô hình đăng ký xác lập quyền với những ưu thế vượt trội của nó, thì những khó khăn vừa nêu trên đây chỉ mang tính nhất thời. Sự lựa chọn hệ thống đăng ký xác lập quyền có lẽ là một sự lựa chọn tối ưu đối với nước ta vào thời điểm hiện nay. Sự khó khăn không phải là nhỏ, song lợi thế vượt trội của hệ thống này là rất lớn. Có trở ngại nào không thể vượt qua khi một quyết định thuận lòng dân.

2.3.4 Phạm vi đăng ký

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 114 trang tài liệu này.

Theo Điều 1 của Dự thảo lần thứ nhất xác định phạm vi đăng ký bao gồm “quy định về đăng ký việc xác lập, thay đổi, hạn chế, chấm dứt các quyền, giao dịch đối với quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, rừng trồng và vườn cây lâu năm (gọi chung là đăng ký bất động sản); cung cấp thông tin về bất động sản đã đăng ký; tổ chức và hoạt động của cơ quan đăng ký bất động sản”. Về cơ bản, phạm vi của dự luật như vậy là phù hợp. Song, về đối tượng chúng tôi cho rằng việc dự thảo tham vọng có thể đăng ký toàn bộ bất động sản như khái niệm của Bộ luật Dân sự [2005] là hơi ôm đồm và không thuyết phục. Sẽ là phù hợp hơn nếu Điều 1 xác định đối tượng đăng ký là quyền sử dụng đất và công trình xây dựng có trên đất

đó. Bởi lẽ, các công trình kiến trúc, xây dựng thường có tính ổn định rất cao. Theo thông lệ của các nước, chúng là đối tượng cần được đăng ký. Còn rừng trồng và vườn cây lâu năm với tính chất ổn định thấp không cần phải đăng ký.

2.3.5 Cơ quan đăng ký

Cảm nhận đầu tiên khi đọc các quy định từ Điều 17 đến Điều 22 của Dự thảo lần thứ nhất này là sự “co kéo” thẩm quyền quản lý hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản đã được giải quyết khá tốt so với các dự thảo đã trình làng trong chương trình làm luật của Quốc hội khoá XI. Sự vô tư, khách quan, không “cài cắm” quyền lợi cục bộ của Ban soạn thảo đối với ngành mình là điều dễ dàng nhận thấy trong lần dự thảo này. Điều này sẽ góp phần tranh thủ được sự đồng thuận của các bộ ngành khác, đặc biệt là Bộ Tài nguyên và Môi trường, cũng như không vấp phải sự phản ứng của dư luận.

Điều 17 Dự thảo lần này đã đưa ra hai phương án về mô hình cơ quan đăng ký bất động sản. (i) Văn phòng đăng ký bất động sản được phân thành hai cấp, cấp tỉnh và cấp huyện, cơ quan này có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng, do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện thành lập, nhưng trực thuộc Sở hoặc Phòng Tài nguyên và Môi trường. Hoặc là (ii) Văn phòng đăng ký bất động sản trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, có tư cách pháp nhân, có tài khoản và con dấu riêng, chịu sự quản lý của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Theo mô hình thứ hai này, Văn phòng đăng ký bất động sản có thẩm quyền theo địa hạt, do Chủ tịch Uỷ ban nhân tỉnh quyết định dựa trên nhu cầu của từng tỉnh.

Về thẩm quyền của Văn phòng đăng ký bất động sản, theo Điều 18 của dự luật, cơ quan này có thẩm quyền theo cấp hành chính và đối tượng được đăng ký. Mặc dù ở Điều 17, dự thảo đưa ra hai mô hình cơ quan đăng ký và sẽ chọn một trong số chúng. Nhưng, khi thiết kế thẩm quyền

của cơ quan đăng ký thì dự thảo chỉ mới đề cập đến thẩm quyền của cơ quan này nếu chọn phương án thứ nhất, nghĩa là cơ quan đăng ký được thiết kế như Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất hiện nay, mà không đưa ra thẩm quyền của Văn phòng đăng ký bất động sản nếu chọn mô hình thứ hai theo Điều 17.2. Điều đó cho thấy quan điểm của người soạn luật đã ủng hộ việc tiếp tục duy trì mô hình Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất như hiện nay.

Vì được lựa chọn và mô phỏng theo mô hình Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, nên nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký bất động sản theo quy định của Điều 19 dự thảo, mặc dù là cơ quan đăng ký song không có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận về bất động sản cho người có yêu cầu. Cơ quan này chỉ có nhiệm vụ trình Uỷ ban nhân dân cấp trực thuộc để Uỷ ban nhân dân cấp giấy chứng nhận. Điều này chưa thực sự hợp lý. Một mặt nó làm cho nhiệm vụ của cơ quan đăng ký mờ nhạt, mặt khác nó làm cho công việc của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện thêm nặng nề. Những người đứng đầu một uỷ ban nhân dân có lẽ cũng được giảm bớt những công việc mang tính sự vụ, để họ có thể tập trung thời gian và sức lực vào những công việc không ai có thể thay thế họ. Nhiệm vụ cấp giấy chứng nhận sẽ hợp lý hơn nếu chúng được trao cho chính cơ quan đăng ký. Bởi lẽ, nếu cơ quan đăng ký là đầu mối thiết lập và lưu giữ hồ sơ bất động sản, thông tin bất động sản được tập trung trong sổ đăng ký với tư cách là văn bản gốc ghi nhận về việc đăng ký các quyền, giao dịch đối với bất động sản. Giấy chứng nhận các quyền, giao dịch đã đăng ký về bất động sản phải phù hợp với nội dung trong Sổ đăng ký bất động sản; nếu có sự khác nhau thì thông tin trong Sổ đăng ký bất động sản là thông tin có hiệu lực pháp lý, Điều 11.1 Dự thảo lần thứ nhất. Theo đó, việc cấp giấy chứng nhận đăng ký bất động sản chỉ là cấp bản sao của việc bất động sản đã được đăng ký. Vậy thì, có hợp lý không khi một cơ quan có thẩm

quyền đăng ký nhưng lại không thể tự mình cấp các bản sao từ công việc do mình đảm nhiệm?

Phương án được lựa chọn như quy định của Điều 18, và Điều 19 của Dự thảo lần thứ nhất là sự tiếp nối mô hình Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai [2003]. Nếu tiếp tục kế thừa cách quy định này, một hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản được tổ chức ở tất cả các 64 tỉnh thành, và ở tất cả các quận, huyện, thị xã trực thuộc tỉnh. Tuy được tổ chức đều khắp và kồng kềnh, song có vẻ như chính điều này lại làm cho cơ quan đăng ký kém hiệu quả và không phù hợp với chủ trương đẩy mạnh cải cách hành chính hiện nay. Hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thời gian qua là một minh chứng cho nhận định vừa nêu.

Từ những phân tích trên đây, tôi cho rằng việc xây dựng cơ quan đăng ký theo sự mô phỏng hệ thống Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất hiện này là không phù hợp. Mục tiêu tạo bước đột phá về công tác đăng ký bất động sản đặng từ đó thiết lập lại trật tự quản lý đất đai của Nhà nước mà Ban soạn thảo đã nêu như chúng tôi vừa đề cập trên đây, vì thế mà chưa đạt được. Vẫn là cách làm cũ với không ít các khuyết tật thì mong chi kết quả mang tính đột phá?

Mô hình thứ hai nói tại Điều 17.2 có vẻ như là một sự đổi mới so với mô hình quy định tại Điều 17.1. Tuy nhiên, theo thiển ý của tôi mô hình này vẫn chưa mang tính đột phá về tư duy. Người làm luật vẫn duy trì sự song trùng trực thuộc, theo đó cơ quan đăng ký bất động sản, tuy được tổ chức theo địa hạt, nhưng vẫn chịu sự quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Chúng ta đang có một Cục đăng ký quốc gia về giao dịch bảo đảm trực thuộc Bộ Tư pháp. Vậy có nên chăng biến Cục này thành Cục đăng ký bất động sản, có thể trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường. Cơ quan này chịu trách nhiệm quản lý các Văn phòng đăng ký bất động sản được tổ chức theo địa hạt trong toàn quốc

thay vì tổ chức theo đơn vị hành chính. Làm cho các Văn phòng đăng ký địa hạt độc lập với các Uỷ ban có thể là một việc hay. Nó vừa giúp giảm nhẹ nhiệm vụ của các uỷ ban, vừa tăng thẩm quyền và trách nhiệm cho cơ quan đăng ký bất động sản. Thêm nữa, việc tổ chức cơ quan đăng ký theo địa hạt, sẽ căn cứ vào nhu cầu chứ không căn cứ vào đơn vị hành chính lãnh thổ như hiện nay. Một Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện ở một huyện miền núi chắc chắn sẽ ít việc hơn một cơ quan như vậy ở một quận của Hà Nội hay thành phố Hồ Chí Minh. Hiệu quả của hai văn phòng này hẳn là khác nhau, nhưng hiện nay về cơ cấu tổ chức, số lượng nhân sự... thì dường như không có sự khác nhau giữa hai văn phòng ấy.

Theo thiển nghĩ của tôi, cũng như toà án ở một số nước, cơ quan đăng ký bất động sản ở nước ta cũng nên được tổ chức theo địa hạt với một cấp quản lý duy nhất. Thẩm quyền của cơ quan này chỉ là đăng ký, lưu giữ, cập nhật thông tin, cung cấp thông tin, cấp giấy chứng nhận đăng ký bất động sản khi người dân có yêu cầu. Việc đăng ký chỉ được cơ quan này tiến hành khi các bất động sản đã được hiển thị bởi các văn bằng do các cơ quan khác đã cấp cho bất động sản chứ không phải cấp cho chủ sở hữu của bất động sản như hiện nay. Nghĩa là, khi bất động sản đã có “lý lịch” thì việc đăng ký mới được tiến hành. Giống như việc đăng ký chiếc xe máy hay ô tô như chúng tôi đã so sánh ở phần trước của luận văn này. Khi đó mối quan hệ, thẩm quyền giữa cơ quan đăng ký và cơ quan địa chính, cơ quan quản lý xây dựng cũng sẽ rạch ròi và không còn chồng chéo.

Trên đây là một vài bình luận sơ bộ ban đầu, với mong muốn được góp vài thiển ý với Ban soạn thảo dự luật đăng ký bất động sản.

KẾT LUẬN

Đăng ký bất động sản là một lĩnh vực pháp luật có nguồn gốc lâu đời trên thế giới. Thuở ban đầu, manh nha của đăng ký bất động sản theo ngôn ngữ ngày nay được thực hiện với mục đích thu thuế và phục vụ quản lý quỹ đất của các triều đại. Cùng với thời gian đăng ký bất động sản dần trở thành một lĩnh vực pháp luật quan trọng ở các quốc gia. Từ mục đích ban đầu là thu thuế và quản lý quỹ đất, pháp luật về đăng ký bất động sản chuyển dần sang mục đích tạo sự an toàn pháp lý nhằm bảo vệ các bên dân sự trong các giao dịch nhà đất. Các hệ thống đăng ký bất động sản lần lượt ra đời và được hoàn thiện dần ở các quốc gia tồn tại cho đến ngày nay đều hướng tới mục đích tối thượng này. Theo một nghĩa chung nhất, đăng ký bất động sản là biện pháp công bố sự tồn tại của một quyền đối với bất động sản, xác định quyền đó cho chủ tài sản, tạo khả năng thuận lợi cho chủ tài sản ấy thực hiện các quyền của mình trong quan hệ với tất cả mọi người. Đó chính là triết lý của đăng ký bất động sản hiện đại.

Pháp luật Việt Nam về đăng ký bất động sản như đã nói trong luận văn này hiện còn nhiều bất cập trước nhu cầu chính đáng của người dân. Vì vậy, việc hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này là một trong những sự việc cần được ưu tiên trong cải cách pháp luật ở nước ta. Những nỗ lực của Ban soạn thảo dự luật đăng ký bất động sản hiện nay về cơ bản là đã đi đúng hướng. Tuy nhiên, theo quan điểm của cá nhân tôi, sự kém hiệu quả của bài toán đăng ký bất động sản Việt Nam hiện nay có lẽ không nằm nhiều ở lý do thiếu luật. Sự kém hiệu quả này phần nhiều do cơ chế thực thi pháp luật của Việt Nam hiện nay yếu. Quyền, nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, của công chức, nếu không đi kèm với các chế tài nghiêm khắc thì luật pháp có nguy cơ trở thành những tuyên bố suông. Thực tiễn những năm qua cung cấp vô vàn các bằng chứng cho nhận định này.

Để góp vài lời bàn cho công việc hoàn thiện pháp luật về đăng ký bất động sản, mà trước mắt là việc ban hành luật đăng ký bất động sản, sửa đổi Luật Đất đai [2003], sửa đổi Luật Nhà ở... nghiên cứu trong luận văn này cho thấy mấy vấn đề sau đây cần được quan tâm xem xét.

Thứ nhất, triết lý của pháp luật đăng ký bất động sản ở các quốc gia ngày nay đều hướng đến việc bảo vệ quyền và lợi ích cho người dân, trong mối quan hệ với nhà nước mà ở đó cơ đăng ký bất động sản có nghĩa vụ cung cấp các dịch vụ công. Vì lẽ ấy, mọi sửa đổi, ban hành mới của Việt Nam về lĩnh vực này nếu không hướng tới mục đích tối thượng này đều khó thành công.

Thứ hai, đăng ký bất động sản hiện có hai hệ thống chính đang được áp dụng ở các quốc gia khác nhau, Việt Nam hoàn toàn có thể học hỏi và lựa chọn một mô hình phù hợp. Chọn được một mô hình phù hợp với các thiết chế sẵn có, niềm tin và nguyện ước của người dân nước ta sẽ giúp cho lĩnh vực pháp luật này được xã hội đón chờ và tự nguyện thi hành.

Thứ ba, mặc dù thực tiễn đang đặt ra những đòi hỏi phải giải quyết, song nếu, việc nghiên cứu, khảo sát không được tiến hành tốt trước khi ban hành mới, hay sửa đổi pháp luật về đăng ký bất động sản, thì rất có thể những nỗ lực, giải pháp cũng chỉ mang tính nhất thời. Những việc cần phải hoàn thiện trong dự thảo luật đăng ký bất động sản mà chúng tôi đã có dịp đề cấp là một minh chứng.

Với những hiểu biết còn sơ sài, kết quả của luận văn này không thể tránh khỏi những thiếu sót. Với tinh thần thực sự cầu thị, tác giả tha thiết kính mong nhận được sự góp ý, bình luận, chỉ giáo của các nhà khoa học, các bạn đồng nghiệp để mở rộng thêm được học hỏi và cũng là cơ hội tốt để hoàn thiện những trang viết còn nhiều khiếm khuyết này.