Quy Định Về Đăng Ký Và Cấp Giấy Chứng Nhận Quyền Sở Hữu Nhà Ở

chuyển tên cho ông Nguyễn Văn Cua theo hợp đồng chuyển nhượng số 180/CN được Ủy ban nhân dân huyện Bình Chánh phê duyệt việc chuyển nhượng sai ghi ngày 15/3/2001”. Cũng tại bản án số 454/2006/DSPT này, Toà án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh đã bác bỏ hiệu lực của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mang tên ông Nguyễn Văn Cua, được cấp ngày 28 tháng 3 năm 2001, bởi cơ quan có thẩm quyền là Uỷ ban nhân dân huyện Bình Chánh thành phố Hồ Chí Minh. Như vậy, sau hơn 5 năm được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp cho ông Nguyễn Văn Cua bị huỷ bỏ thay vì tiếp tục thừa nhận nó và cơ quan đã cấp tờ “sổ đỏ” này phải bồi thường cho người bị thiệt hại vì đã cấp sai (xem toàn văn bản án này tại phần phụ lục của luận văn này).

Mặc dù, trong hoạt động tư pháp như vừa nói trên đây, rõ ràng rằng Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhiều khi không mang lại nhiều giá trị xác nhận quyền, ngoại trừ giá trị xác định cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đó là toà án hay Uỷ ban nhân dân các cấp, Điều 136.2 Luật Đất đai [2003]. Song, trong tâm lý và quan niệm của người dân, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được coi như là bằng chứng chính thức và thuyết phục về quyền của một người đối với mảnh đất được đề cập trong tờ trước bạ đó. Người đứng tên trong “sổ đỏ” hợp lệ được thừa nhận là người có quyền đối với đất, anh ta có thể tiến hành chuyển nhượng cho người khác hoặc thế chấp quyền sử dụng đất đó để vay tiền [16, tr.30]. Mặc dù, đất chưa được cấp “sổ đỏ” vẫn được người ta mua bán, song nếu đất đã được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho một người xác định, thì đất đó sẽ dễ dàng trao đổi hơn với một mức giá cao hơn rõ rệt. Rõ ràng, trong con mắt của người mua, họ đã đặt niềm tin vào tờ trước bạ. Thực tiễn đó cho thấy, về mặt tâm lý, dường như xã hội Việt Nam đã sẵn sàng đón nhận một hệ thống đăng ký xác lập quyền, họ tin vào Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất một khi chúng được cấp hợp pháp bởi một cơ quan có thẩm quyền.

Niềm tin vừa kể trên của người dân vào tờ trước bạ là có cơ sở và hợp lý. Trước hết, có lẽ như ông Nguyễn Ngọc Điện trong bài viết đã được trích dẫn nhiều lần trong luận văn này đã bình luận, niềm tin vào khả năng chứng minh của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trước hết mang ý nghĩa tâm lý, có phần do ảnh hưởng của một thời Việt Nam đã áp dụng Quy chế điền thổ (được ban hành bởi người Pháp ở nước ta năm 1925) theo đó, tờ bằng khoán điền thổ (titre foncier) là bằng chứng duy nhất và tuyệt đối về quyền sở hữu đất và người đứng tên trên bằng khoán là chủ sở hữu được pháp luật thừa nhận một cách không thể bị đảo ngược. Một khi bằng khoán được cấp nhầm cho một người vì những sai sót của thủ tục đăng ký, thì người bị thiệt hại có thể kiện cơ quan đăng ký bất động sản để đòi bồi thường thiệt hại, còn quyền sở hữu đất vẫn thuộc người đã được đăng ký và có tên trong sổ bộ, Điều 364, 412, 413 Quy chế điền thổ ngày 21 tháng 7 năm 1925. Lý do thứ hai, và theo tôi quan trọng hơn, là người dân đã nhìn thấy rất rõ rằng, để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người sử dụng đất phải thực hiện nhiều thủ tục, qua nhiều “cửa ải”, và tốn kém về thời gian, tiền bạc. Với một quy trình đăng ký và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phức tạp và tốn kém như những gì đang diễn ra ở nước ta, thì họ hoàn toàn có quyền đặt niềm tin vào giá trị pháp lý của tờ trước bạ này.

Thực tiễn này thiết nghĩ là điều kiện xã hội quan trọng mà các nhà soạn thảo dự luật đăng ký bất động sản cần quan tâm để có thể may chiếc áo đăng ký bất động sản hợp với “thị hiếu” và niềm tin sẵn có của người Việt Nam. Nghĩa là, xã hội Việt Nam đã sẵn sàng đón nhận một hệ thống đăng ký bất động sản hiện đại và hiệu quả theo mô hình đăng ký xác lập quyền- điều mà những quy định pháp luật hiện hành chưa đạt đến. Điều đó cũng có nghĩa là, niềm tin sẵn có trong dân chúng đã giúp các nhà hoạch định chính sách không mấy khó khăn để lựa chọn mô hình đăng ký xác lập

quyền đối với bất động sản. Pháp luật tốt bao giờ cũng xuất phát từ tâm nguyện của người dân.

2.2.1.2 Cơ chế thực thi pháp luật

Cũng như nhiều hiện tượng pháp lý bất bình thường khác, nhiều khi sự kém hiệu quả không phải do chúng ta thiếu luật. Cái thiếu có lẽ là trách nhiệm và năng lực phản ứng của bộ máy thực thi công quyền. Một cụ già ở vào “cái tuổi xưa nay hiếm” đã lặn lội gần 30 lần đến cửa quan mà không thể xin nổi một chữ ký, hàng trăm hộ dân tái định cư mỏi mòn chờ đợi “sổ đỏ” trước những lời hứa đi hứa lại của người có trách nhiệm. Những điều phi lý ấy trở nên phổ biến có lẽ không phải vì chúng ta thiếu luật mà bởi luật đã không được thực thi. Bởi vậy, theo tôi những nỗ lực của Ban soạn thảo dự luật đăng ký bất động sản trước hết phải tập trung vào việc thiết kế, xây dựng hệ một thống cơ quan đăng ký mới, có đủ năng lực và có trách nhiệm, đề cao trách nhiệm và năng lực của đội ngũ đăng ký viên. Muốn vậy, đăng ký viên phải được đào tạo bài bản về nghiệp vụ, được giáo dục đạo đức nghề nghiệp. Từ cách tiếp xúc với người dân, cách trả lời điện thoại cho đến chuyên môn nghiệp vụ... tất cả đều phải được đào tạo. Thêm nữa, vấn đề lương bổng của đội ngũ này nếu không đủ để họ có cuộc sống ở mức khá thì khó có gì đảm bảo rằng sự sách nhiễu, cửa quyền sẽ không còn đất sống.

2.2.1.3 Nghĩa vụ chứng minh nguồn gốc bất động sản

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 114 trang tài liệu này.

Dường như các nhà soạn Luật Đất đai [2003] đã chưa tính đến thực tế của nước ta. Một quốc gia với nhiều biến động do chiến tranh, lại là xứ sở nhiệt đới nóng ẩm, người dân chưa có thói quen đề cao và lưu giữ các thông tin cá nhân, lại trải qua nhiều cuộc xáo trộn về chế độ đất đai [17, tr.18]. Thêm nữa, suốt nhiều năm việc mua bán đất đai bị cấm hoặc bị thả lỏng... Tất cả những điều vừa kể trên đã làm cho nguồn gốc đất đai của nhiều gia đình, tổ chức và cá nhân đôi khi không dễ dàng để chứng minh

hoặc không còn lưu giữ được các bằng chứng để cung cấp theo yêu cầu của cơ quan đăng ký theo quy định của Điều 50 Luật Đất đai [2003]. Người La Mã có một nguyên tắc “nemo dat quod non habet”, nghĩa là, không ai có thể đưa ra cái mà mình không có, bởi vậy nếu pháp luật và cơ quan đăng ký yêu cầu một ai đó cung cấp các bằng chứng mà anh ta đã không còn do bị thất lạc, hoặc đã bị tiêu huỷ thì khi đó yêu cầu dẫu chính đáng cũng bị đi vào ngõ cụt. Vì vậy, nếu không có những giải pháp hỗ trợ từ phía Nhà nước thì rất nhiều trường hợp người dân dù mong muốn đến mấy cũng không thể đủ điều kiện để đăng ký đối với đất đai, nhà cửa của mình.

2.2.1.4 Sổ đỏ nên cấp cho thửa đất

Khoản 1 điều 48 Luật Đất đai [2003], ghi nhận rằng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp cho người sử dụng đất. Trong điều kiện kinh tế thị trường, thì tất yếu các giao dịch đất đai sẽ diễn ra thường xuyên, dễ dàng, sự luân chuyển đất đai có khuynh hướng chuyển về những người có khả năng sử dụng mang lại giá trị cao nhất. Do đó, sự thay đổi người có quyền chấp hữu là thường xuyên, hôm nay lô đất do tôi là chủ, ngày mai rất có thể tôi sẽ nhượng cho người khác. Cứ thế, xu hướng này diễn ra một cách tự nhiên do sự chỉ dẫn của “bàn tay vô hình” nào đó ngoài thị trường. Và cứ mỗi lần thay đổi chủ sử dụng lại một lần cấp “sổ đỏ” như quy định hiện nay vừa tạo gánh nặng cho các cơ quan công lực vừa làm cho tính ổn định pháp lý của “sổ đỏ” trở nên thấp và tốn kém chi phí. Với sự quyết tâm của hệ thống cơ quan hành chính, rất có thể năm 2005 chúng ta sẽ hoàn thành mục tiêu cấp xong “sổ đỏ” lần đầu cho mọi người sử dụng đất. Song, những năm tới chắc chắn công việc cấp „sổ đỏ” vẫn phải tiếp tục vì các giao dịch về đất đai sẽ ngày một gia tăng, người chủ sử dụng sẽ thay đổi liên tục. Do đó, có thể dự báo tình trạng các cơ quan có thẩm quyền cấp “sổ đỏ” sẽ luôn bị “ngập lụt” trước yêu cầu của người dân. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc quyền của người dân sẽ

không được đảm bảo. Vì vậy, trước các yâu cầu khách quan đó, “cần tư duy lại sổ đỏ nên cấp cho chủ đất hay cho lô đất?” [24, tr.6]

“Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” ở nước ta như chính tên gọi của nó, được cấp cho người sử dụng đất. Như vậy, trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã hiển thị, đã xác định ai là chủ của lô đất đó, mà chưa cần phải thông qua một thủ tục đăng ký. Khi “sổ đỏ” đã mang tên chính ông chủ của lô đất như hiện nay thì có cần phải có cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất với tư cách là đăng ký bất động sản nữa không? Các tài sản khác có trên đất (đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) sẽ đăng ký riêng để cấp giấy chứng nhận khác hay “ghi thêm” vào giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp? Sự lựa chọn giải pháp nào trong hai giải pháp này nghe ra đều không ổn thỏa, đều không giải quyết triệt để các vướng mắc đang đặt ra. Đây không phải là vấn đề chỉ mang tính kỹ thuật, mà ẩn sau đó là một triết lý sâu xa hơn, xin được mượn lời của TS Nguyễn Sĩ Dũng (Văn phòng Quốc hội), rằng “một công trình đã mắc lỗi ở khâu thiết kế, thì những cố gắng ở khâu thi công không phải bao giờ cũng có ích” [15, tr.8]

Theo thiển ý của chúng tôi, cần cấp “sổ đỏ” cho lô đất, nghĩa là, làm cho đất trở thành những vật riêng lẻ, có hình hài, dễ xác định, dễ lưu chuyển. Còn việc xác định người chủ hợp pháp như chúng ta vẫn gọi là cấp“giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” cho một ai đó chỉ cần thông qua một thủ tục đăng ký bất động sản do hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản đảm trách sau khi đất đã có “lý lịch”, tương tự như chúng ta đăng ký sở hữu một chiếc ô tô hay xe máy vậy. Khi đó, có thể có nhiều người cùng đăng ký làm chủ một lô đất; có thể lựa chọn đăng ký đất đai riêng hoặc đăng ký cùng với các tài sản khác có trên đất, tùy theo ý muốn của người chủ. Việc đăng ký chủ sở hữu sau khi đất đã có “lý lịch” được cơ quan công lực thực hiện khi có các bằng chứng như hợp đồng được xác lập đúng thể thức, hay các quyết định của cơ quan có thẩm quyền, hay các

bằng chứng về tặng cho, thừa kế... Công việc này dễ dàng thực hiện hơn rất nhiều lần so với việc cấp lại “sổ đỏ”, và cũng dễ dàng thay đổi khi có sự nhầm lẫn hay thiếu sót, bất cẩn nào đó của người thực thi công vụ. Việc cấp lại “sổ đỏ” khi đó chỉ diễn ra nếu có sự phân chia thửa đất thành những thửa khác nhỏ hơn. Một quy trình như vậy sẽ giảm được đáng kể chi phí cho người dân và giảm gánh nặng cho cơ quan công lực. Tất cả những điều đó, suy cho cùng là các phương cách giảm chi phí cho xã hội.

Từ những điều bất hợp lý vừa sơ kể trên đây, tôi cho rằng cải cách quy trình và thủ tục đăng ký bất động sản hiện nay là cần thiết. Tuy nhiên, như đã phân tích, việc cải cách phải mang tính toàn diện chứ không chỉ quan tâm thiết kế các quy định của dự luật đăng ký bất động sản. Nghĩa là cùng với xây dựng luật đăng ký bất động sản cần quan tâm nhiều hơn nữa đến việc thiết kế các cơ chế thực thi chúng. Thực tiễn ở Việt Nam đã cung cấp không ít các ví dụ về hiện tượng luật pháp “chết yểu trên giấy” vì thiếu sự ủng hộ của những người hành nghề luật.

2.2.2 Quy định về đăng ký và cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở

Các quy định đầu tiên về đăng ký quyền sở hữu đối với nhà ở, quyền sử dụng đất ở được nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành tại Nghị định số 60/CP ngày 05 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ (sau đây gọi tắt là Nghị định 60/CP). Phạm vi áp dụng Nghị định 60/CP chỉ bao gồm quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, không áp dụng đối với nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại nông thôn. Theo Điều 12 và 13 Nghị định 60/CP cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cơ quan quản lý nhà và địa chính có nghĩa vụ giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh tổ chức thực hiện việc đăng ký, xét cấp giấy chứng nhận, lập hồ sơ gốc, quản lý nhà ở và sử dụng đất ở. Sau hơn 10 năm áp dụng, Nghị định 60/CP được thay thế bằng Nghị định số 95/2005/NĐ-CP ngày 15 tháng 7 năm 2005

(sau đây gọi tắt là “Nghị định 95/CP”) về cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu công trình xây dựng. Số phận của Nghị định 95/CP chỉ ngắn gủi cho đến khi Luật nhà ở được ban hành vào cuối năm 2005 và có hiệu lực từ ngày từ ngày 1/7/2006. Nghị định 95/CP thực sự bị bãi bỏ bởi Nghị định số 90/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật nhà ở. Các quy định hiện hành về cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở được quy định tại Luật nhà ở và Nghị định số 90/2006/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là “Nghị định 90”).

Được ban hành và có hiệu lực sau ngày Luật Đất đai [2003] được áp dụng, liệu các quy định về đăng ký bất động sản nói tại Luật Nhà ở, được hướng dẫn tại Nghị định 90 có phải là những quy định nhằm thay thế, khắc phục những tồn tại, thiếu sót của Luật Đất đai [2003] và các văn bản pháp luật khác như chúng tôi vừa có dịp đề cập trên đây?

Với 11 điều luật được quy định trong chương II về đăng ký cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và đất ở hoặc Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, được gọi chung là Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, dường như chưa thấy Luật Nhà ở tạo được bước đột phá đáng kể nào so với Luật Đất đai [2003], ngoại trừ quy định tại Điều 11 khoản 1 điểm a. Đây có thể là quy định hiếm hoi của luật Việt Nam hiện hành về đăng ký bất động sản mà ở đó bất động sản được coi là một khối thống nhất không thể tách rời giữa đất và tài sản có trên đất đó. Tuy nhiên, quy định tại Luật Nhà ở, Điều 11 khoản 1 điểm a vừa nêu dường như vẫn chưa tiếp cận được nguyên tắc “superficies solo cedit” có từ thời La Mã [16, tr.29]. Nghĩa là, nếu không có thoả thuận nào khác, các tài sản gắn liền với đất mặc nhiên thuộc sở hữu của người có quyền sở hữu đất.

Về thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Luật Nhà ở cũng vẫn chọn phương án đã được đề cập trong Luật Đất đai [2003], theo đó Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà

ở cho tổ chức, hoặc trường hợp sở hữu chung giữa tổ chức và cá nhân, Điều 14 khoản 1. Uỷ ban nhân dân cấp huyện cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở cho các đối tượng còn lại, Điều 14 khoản 2. Đối với cơ quan giúp việc cho Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Luật Nhà ở kế thừa các quy định trước đây trong Nghị định 60/CP đã quy định cho cơ quan quản lý nhà và địa chính.

Từ những quy định vừa nêu đã tạo ra sự tồn tại song sùng hai cơ quan giúp việc cho Uỷ ban nhân dân cùng về đăng ký bất động sản. Và về mặt lý thuyết, đầu ra của quy trình này là có nhiều loại văn bằng, giấy chứng nhận được cấp cho người chủ của một bất động sản. Rất có thể trên cùng một bất động sản sẽ có hai giấy chứng nhận khác nhau, một giấy chứng nhận về quyền sử dụng đất, và một giấy chứng nhận về quyền sở hữu nhà ở. Trong trường hợp này, hồ sơ về bất động sản được “chia” cho các cơ quan khác nhau cùng lập, lưu giữ và quản lý. Điều này làm cho thông tin về bất động sản bị phân tán, gây khó khăn cho việc cập nhật và tăng chi phí cho việc cập nhật thông tin đối với người có yêu cầu. Mặt khác, còn tạo nên sự kồng kềnh của bộ máy cơ quan có thẩm quyền và hiệu quả thực thi công vụ của các cơ quan này vì thế mà chồng chéo. Sự phiền hà không đáng có này rất tiếc lại đã và đang là hiện thực. Thời gian qua, trên các mặt báo hàng ngày không khó để chúng ta có thể nhận ra người dân từ nông thôn đến thành thị đều hoảng sợ trước thực trạng này như thế nào. Bài báo sau đây phần nào mô tả được những phiền toái này:

Dân khổ vì nghị định hướng dẫn Luật Nhà ở!

[Thanh Nien.com.vn, ngày 25/09/2006]

Nghị định (NĐ) 90 ban hành ngày 6/9/2006 hướng dẫn Luật Nhà ở có nhiều điểm chồng chéo với các quy định trước đó như Luật Đất