Cơ Chế Kiểm Soát, Giám Sát Việc Thực Hiện Đánh Giá Tác Động Pháp Luật

- Có ảnh hưởng đến quyền của công dân.

- Tạo ra chi phí tuân thủ lớn.

- Tạo ra chi phí lớn cho Chính phủ hoặc bên thứ ba, hoặc cho một nhóm đối tượng hoặc một ngành, lĩnh vực. Chi phí tuân thủ ban đầu là 10 triệu Euro hoặc tổng chi phí tuân thủ trong 10 năm là 50 triệu Euro (bao gồm chi phí tuân thủ cho cả Chính phủ và doanh nghiệp, người tiêu dùng, v.v..) thì được coi là lớn.

Như vậy, kinh nghiệm các nước cho thấy khi mới bắt đầu áp dụng RIA không áp dụng RIA một cách đại trà, rộng rãi, mà phải xác định phạm vi ưu tiên áp dụng và khuyến khích áp dụng RIA trong các trường hợp khác. Về cơ bản, RIA chỉ bắt buộc áp dụng đối với chính sách, quy định có tác động đến doanh nghiệp. Qua kinh nghiệm các nước cũng cho thấy, yêu cầu bắt buộc tuân thủ RIA không phải dựa vào hình thức văn bản chứa đựng chính sách mà là nội dung của chính sách sẽ tác động đến ai, có ảnh hưởng đến quyền của người dân và tạo ra chi phí tuân thủ lớn. Nội dung thực hiện đánh giá cũng theo các tiêu chí khác nhau, có nước chính sách phải đánh giá với nhiều nội dung, có nước chỉ sử dụng một đến hai tiêu chí để đánh giá nhưng về cơ bản đều có tiêu chí đó là tiêu chí đánh giá chi phí và lợi ích nếu chính sách đó được thông qua.

1.2.3. Cơ chế kiểm soát, giám sát việc thực hiện đánh giá tác động pháp luật

Theo kinh nghiệm của Australia việc kiểm soát, giám sát và đánh giá chất lượng báo cáo RIA được giao cho một cơ quan thống nhất. Cơ quan này có tên là OBPR. OBPR là cơ quan trực thuộc Bộ Tài Chính. Lý giải về việc tại sao cơ quan kiểm soát RIA chung lại thuộc Bộ Tài chính, GS.Adrian Chippindale cho rằng, “Bộ tài chính là một trong những Bộ có quyền lực nhất ở Australia.Bộ Tài chính là cơ quan sẽ đảm bảo về mặt tài chính cho

việc thực hiện chính sách đó. Khi chính sách đó không tuân thủ quy định về RIA thì đồng nghĩa sẽ không được đảm bảo về tài chính cho việc thực hiện chính sách đó”. [1]

OBPR ra quyết định độc lập với Bộ trưởng và lãnh đạo cơ quan. OBPR có vai trò quản lý các yêu cầu đánh giá tác động pháp luật của Chính phủ; Tham vấn cho các cán bộ chính sách về RIA (Tính cần thiết phải thực hiện một báo cáo RIA – Sơ bộ; xây dựng và hoàn thiện các báo cáo này, tuân thủ các yêu cầu về đánh giá RIA); Kiểm soát chất lượng của các báo cáo RIA và đánh giá việc thực hiện RIS; Báo cáo về các đơn vị không tuân thủ; duy trì trang Web về RIS (ris.finance.gov.au). Website này giúp đảm bảo tuân thủ và minh bạch thông qua các yêu cầu thực tiễn tốt nhất, các đơn vị không tuân thủ sẽ được nêu tên trên website. Đối với Hoa kỳ cơ quan kiểm soát này nằm trong Văn phòng Tổng thống. Điều này cũng thuận lợi vì đây là nơi tập hợp các đề xuất chính sách.

Như vậy, ở các nước khác nhau thì có cơ quan kiểm soát và thẩm quyền của cơ quan này cũng có sự khác nhau. Có nước trao thẩm quyền cho cơ quan kiểm soát đưa ra phán quyết rằng báo cáo RIA đó có đảm bảo bảo hình thức, chất lượng hay không và trả lại các cơ quan đề xuất chính sách đó (Australia: Yes - No). Có nước chỉ đưa ra khuyến nghị rằng báo cáo RIA đó chưa đảm bảo và yêu cầu cơ quan đề xuất đó làm lại đến khi nào mà cơ quan kiểm soát cho rằng đã đạt yêu cầu (Scotland). Như vậy, dù quyết định đó là cứng hay mền thì về cơ bản cơ quan kiểm soát cũng đạt được mục tiêu đó là trả lại các đề xuất chính sách chưa thuyết phục. Tuy nhiên, để đảm bảo các Bộ/Ngành không có xung đột với cơ quan kiểm soát chất lượng và việc cơ quan kiểm soát chất lượng đưa ra các phán quyết đó khách quan, thuyết phục thì các nước này thường xây dựng hệ tiêu chí kiểm soát chất lượng mà dựa vào đó cơ quan kiểm soát có thể đưa ra những nhận định khách quan. Các

tiêu chí này được đăng tải công khai trên các trang website của cơ quan kiếm soát, phụ trách tổng hợp các đề xuất, báo cáo RIA hoặc được in thành các cuốn sổ tay sổ tay dành cho các Bộ/Ngành được Chính phủ và các Bộ/Ngành cam kết thực hiện.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 117 trang tài liệu này.

Từ kinh nghiệm các nước cho thấy Việt Nam cần nghiên cứu về một mô hình cơ quan kiểm soát chất lượng các báo cáo RIA để đảm bảo việc tuân thủ RIA trong quá trình tổ chức thực hiện. Điều quan trọng trong việc thành lập cơ quan kiểm soát RIA này đó là tính thống nhất và các phán quyết của cơ quan kiểm soát phải được tôn trọng, khách quan. Để có được điều này thì việc xây dựng hệ tiêu chí đánh giá, kiểm soát chất lượng các báo cáo RIA là rất cần thiết.

1.2.4. Xây dựng khung pháp lý điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật

Cơ sở pháp luật cho việc áp dụng RIA có thể nói là một chỉ số cho thấy RIA được áp dụng ở nước đó như thế nào. Ở các nước OECD thì cơ sở pháp luật này cũng là tương đối đa dạng ở các nước khác nhau, đó có thể là Luật, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị hay hướng dẫn của Thủ tướng, nội các. Nhìn chung thì cơ sở pháp luật cho việc áp dụng RIA chia làm 4 loại sau:

+ Ban hành Luật: các nước Séc, Hàn Quốc, Mexico

+ Sắc lệnh của Tổng thống: ở Mỹ

+ Nghị định của Chính phủ hoặc hướng dẫn của Thủ tướng chính phủ: Các nước Australia, Cộng hòa Áo, Pháp, Ý và Hà Lan.

+ Quyết định hoặc chỉ thị của nội các; nghị quyết của Chính phủ,…: các nước Canada, Đan Mạch, Phần Lan, Irland, Nhật Bản, New Zealand, Na Uy, Ba Lan, Đức, Bồ Đào Nha, Thụy Điển, Anh.[35]

Do tầm quan trọng của hoạt động đánh giá tác động RIA trong quá trình soạn thảo và thông qua chính sách. RIA là một công cụ hỗ trợ cho quy trình soạn thảo và ra quyết định. Tuy nhiên, RIA không thay thế quy trình

này. Chính vì vậy, cần phải có một sự đánh giá, phân tích kỹ quy trình soạn thảo và thông qua chính sách pháp luật ở mỗi nước, để từ đó có thể lồng ghép với quy trình RIA vào quy trình soạn thảo, thông qua chính sách, pháp luật một cách có hiệu quả nhất. Đối với điều này, Việt Nam đã có sự tiếp thu kinh nghiệm các nước và lồng ghép vào quy trình xây dựng luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Điều quan trọng khi đưa vào quy trình xây dựng văn bản, chính sách thì RIA phải được xem như một công cụ kiểm soát, đánh giá chất lượng của các chính sách. Để đảm bảo điều này, điều quan trọng là xây dựng một khung pháp lý hoàn chỉnh để các Bộ/Ngành thuận lợi cho quá trình áp dụng cũng như để các chủ thể có thẩm quyền ra quyết định kiểm soát được chất lượng của các chính sách, văn bản.

1.2.5. Chủ thể thực hiện đánh giá tác động pháp luật

Qua nghiên cứu các công trình nghiên cứu đã được công bố đều khẳng định “pháp luật được coi là công cụ được hầu hết các cơ quan công quyền sử dụng, vì vậy, RIA cần được chính các cơ quan này soạn thảo” [26]. Theo đó, người trực tiếp soạn thảo quy định pháp luật sẽ trực tiếp thực hiện RIA. Nói cách khác, Ban soạn thảo sẽ chịu trách nhiệm chính và trực tiếp thực hiện RIA. Các công trình nghiên cứu này cũng khẳng định “RIA sẽ không còn ý nghĩa gì nếu được mua nếu ban soạn thảo thuê hoàn toàn chuyên gia tư vấn bên ngoài thực hiện RIA cho mình”[26]. Bởi chỉ có người trực tiếp thực hiện RIA thì mới hiểu một cách sâu sắc và đầy đủ tác động và giải pháp lựa chọn của quy định dự kiến ban hành. Khi đó RIA mới trở thành hữu ích cho quá trình soạn thảo chính sách, pháp luật. Tất nhiên, Ban soạn thảo có thể thuê tư vấn thực hiện một số công đoạn của RIA, như tiến hành điều tra (nếu cần thiết), thu thập số liệu,... nhưng cuối cùng thì Ban soạn thảo phải trực tiếp viết báo cáo RIA và đưa ra kết luận. Tại Australia việc thực hiện báo cáo RIA có thể thuê doanh nghiệp thực hiện. Tuy nhiên, trong quá trình thuê doanh nghiệp thực hiện dịch

vụ thực hiện báo cáo RIA thì cơ quan chủ trì vẫn chịu trách nhiệm trước cơ quan kiểm soát RIA, chịu trách nhiệm giám sát chặt chẽ việc doanh nghiệp thực hiện RIA. Do yếu tố trách nhiệm của Bộ trưởng trong việc xây dựng báo cáo RIA, Bộ cũng là khách hàng của công ty thực hiện dịch vụ đánh giá tác động, do đó, Bộ không phải muốn nghe những điều dễ nghe mà nghe những thông tin khoa học, có căn cứ để có thể có những quyết sách đúng đắn trên cơ sở phân tích đánh giá chi phí và lợi ích từ Báo cáo RIA. Trong trường hợp cần thiết cơ quan đề xuất sẽ phối hợp với OBPR thực hiện báo cáo RIA. Qua nghiên cứu chúng tôi thấy rằng, trách nhiệm và thái độ của cán bộ, công chức, đặc biệt là người lãnh đạo đối với công việc ở nước phương tây khác với Việt Nam, đặc biệt trong thời điểm hiện nay. Chúng tôi cho rằng, để đảm bảo RIA được thực hiện khách quan thì việc thực hiện RIA do chủ thể độc lập với chủ thể soạn thảo chính sách. Chủ thể này có thể là một đơn vị trong Bộ hoặc có thể thuê doanh nghiệp tư nhân chuyên cung cấp dịch vụ thực hiện báo cáo RIA. Bên cạnh đó, cần phải tách cán bộ thực hiện việc quy phạm hóa chính sách với cán bộ thực hiện hoạt động đánh giá RIA. Điều này sẽ giúp cho báo cáo RIA được đánh giá một cách khách quan, tránh trường hợp “chọn cái đã chọn” như phát biểu của PGS.TS. Nguyễn Đình Cung, Phó viện trưởng, Viện Quản lý Kinh tế trung ương (CEM) phát biểu kết luận tại Hội thảo, Kinh nghiệm một số nước về RIA và Việt Nam tổ chức năm 2012.

Điều này cũng phù hợp với nước ta khi các Bộ, ngành – chủ thể chủ yếu thực hiện việc đề xuất, xây dựng chính sách thường có các Viện nghiên cứu chiến lược của mình như Bộ Tư pháp có Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Kế hoạch và Đầu Tư có Viện Quản lý Kinh tế trung ương, Viện chính sách phát triển, Bộ Công thương có Viện Nghiên cứu chiến lược, chính sách công nghiệp,…. Đây có thể xem là một giải pháp trong việc đào tạo nguồn nhân lực xây dựng các báo cáo đánh giá tác động.

Từ kinh nghiệm các nước cho thấy, hầu hết các quốc gia đều ghi nhận, “trách nhiệm thực hiện RIA được giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất chính sách” [18]. Người trực tiếp soạn thảo chính sách sẽ trực tiếp thực hiện RIA. Thông thường các quốc gia Chính phủ sẽ xây dựng một đội ngũ chuyên gia về RIA là những thành viên có kiến thức, kinh nghiệm đa dạng có nhiệm vụ hỗ trợ, đào tạo và giúp đỡ các ban soạn thảo thực hiện. Ví dụ, ở Australia, cơ quan kiểm soát RIA thường cử người tham gia vào các nhóm làm RIA hoặc độc lập giúp các Bộ/Ngành thực hiện hoạt động RIA đó. Tuy nhiên, Ban soạn thảo thực hiện thực hiện hay thuê bên ngoài thì người thực hiện đánh giá tác động đối với chính sách phải là người am hiểu, có năng lực, kỹ năng, trình độ trong đánh giá tác động pháp luật và trong lĩnh vực chính sách dự kiến tác động vào nó. Tiếp thu kinh nghiệm này, trong thời gian qua ở Việt Nam khi các Bộ/Ngành thực hiện RIA và xây dựng các Báo cáo RIA cho các dự án luật thì thường phối hợp với VNCI – mời các chuyên gia có kinh nghiệm trong hoạt động đánh giá RIA giúp mình xây dựng các báo cáo RIA.

1.2.6. Các biện pháp đảm bảo đánh giá tác động pháp luật được thực thi và đạt chất lượng

Theo kinh nghiệm của Australia thì các đề xuất chính sách không thể được trình lên Chính phủ nếu không có RIS (regulatory impact statement - báo cáo RIA). RIS phải được trình lên người ra quyết định. Trong một số trường hợp khẩn cấp thì có thể miễn trừ việc thực hiện RIS. Ví dụ trong năm 2008 dưới ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toà cầu và bán khống được xem là nguyên nhân dẫn đến sự bất ổn của thị trường. Chính phủ đã cho xây dựng và ban hành lệnh cấm bán khống sau một đêm. Theo đó, Thủ tướng ra lệnh miễn trừ do tình trạng khẩn cấp. Nhưng sau đó lệnh này vẫn được yêu cầu đánh giá sau thực hiện. “Tại Mexico, Hội đồng pháp luật văn phòng Tổng thống không xem xét các đệ trình mà không có báo cáo RIA đính kèm”[9]....

Để đạt được cam kết chính trị giữa các Bộ/Ngành trước khi trình đề xuất đó lên cho cơ quan, người có thẩm quyền phải kèm theo báo cáo RIA thì người đứng đầu chính phủ là Thủ tướng/Tổng thống sẽ chỉ đạo nội các, các Bộ trưởng của mình phải tuân thủ và cho phép cơ quan kiểm soát, tập hợp chính sách gác cổng có quyền gạt bỏ các đề xuất không đảm bảo yêu cầu này. Bên cạnh sự cam kết của người đứng đầu Chính phủ đảm bảo các đề xuất chính sách phải được đánh giá tác động trước khi được xem xét thông qua thì sức ép từ xã hội, cộng đồng cũng là một yếu tố quan trọng buộc các Bộ/Ngành phải thực hiện yêu cầu này. Theo đó, việc các đề xuất chính sách nếu không được đánh giá tác động, không được lấy ý kiến đối tượng bị tác động làm ảnh hưởng đến người dân, doanh nghiệp thì đồng nghĩa với việc mất uy tín và sức ép này có thể làm họ phải từ chức. Như vậy, việc tối đa hóa cam kết đối với việc sử dụng công cụ đánh giá tác động pháp luật cũng như quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể như những cam kết chính trị là cơ sở quan trọng để đánh giá tác động pháp luật được tuân thủ trên thực tế.

Bên cạnh đó, để hướng dẫn cho các Bộ, ngành tuân thủ về RIA một cách thuận lợi nhất các nước này đều xây dựng một website về RIA. Bên cạnh đó, các cơ quan kiểm soát đánh giá chất lượng báo cáo RIA còn cung cấp sổ tay hướng dẫn về các yêu cầu đối với việc thực hiện RIA. Sổ tay này ở dưới dạng giấy và điện tử. Ngoài ra, báo cáo RIA của các đơn vị lập sẽ được đăng tải lên website chung của cơ quan kiểm soát về RIA để lấy ý kiến. “Ở Hồng Kông trang web lấy ý kiến doanh nghiệp đã được thiết lập trong cổng thông tin Chính phủ Hồng Kông nhằm cung cấp cho cộng đồng doanh nghiệp về các quy định, biện pháp hành chính, thủ tục hành chính có tác động tiềm tàng đến doanh nghiệp và doanh nghiệp có thể góp ý đề xuất với cơ quan chính phủ liên quan” [45]. Đối với “Nhật Bản cũng có một trang web chung có chuyên mục góp ý cho phép đăng tải và xem xét ý kiến góp ý” [46]. Đối với “Hoa kỳ website chung cung cấp thông tin toàn diện về thể chế”[51]...

Như vậy, việc thành lập một website thống nhất sẽ đảm bảo cho người có thẩm quyền quyết định theo dõi được việc tuân thủ thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật của các Bộ/Ngành. Đây cũng là cơ sở tạo điều kiện để các chủ thể chịu sự tác động cho ý kiến trong quá trình lấy ý kiến tham vấn chính sách.

1.3. Mục tiêu đưa quy định đánh giá tác động pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008

Năm 2005 Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48 – NQ/TW về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Theo đó, Nghị quyết hướng tới xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật (văn bản pháp luật) đồng bộ, thống nhất, khả thi và minh bạch nhằm đảm bảo xây dựng nhà nước pháp quyền và nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa. Bên cạnh đó chúng ta ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước 2001-2010 nhằm hướng tới nền hành chính dân chủ, trong sạch vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo các nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trường. Một trong những nội dung để triển khai chương trình này đó là chương trình cải cách thể chế, tổ chức bộ máy hành chính, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức.

Theo đó, trong năm 2008, khi chúng ta xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đưa chế định RIA vào nhà làm luật đã kỳ vọng và hướng tới các mục tiêu sau:

Thứ nhất, nhằm nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, tính minh bạch của chính sách và quy định luật.

Thứ hai, đảm bảo tính công khai, hiệu quả trách nhiệm giải trình trong xây dựng pháp luật, góp phần thúc đẩy quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Thứ ba, chế định RIA sẽ tạo được bộ lọc có thể giảm đi ¼ đề xuất văn bản và tiết kiệm được hàng tỷ đồng chi phí cho hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm.