Quan Niệm Và Mục Tiêu Thực Hiện Đánh Giá Tác Động Pháp Luật

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT

1.1. Quan niệm và mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật

1.1.1. Quan niệm về đánh giá tác động pháp luật

Thuật ngữ Regulatory Impact Assessment được dịch sang tiếng Việt là đánh giá tác động pháp luật hay còn được gọi tắt là RIA, là một khái niệm được “du nhập” vào Việt Nam, được tiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến trên thế giới. RIA là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một báo cáo độc lập. RIA được xác định là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách, giúp cho người ra quyết định có những thông tin chính xác dựa trên những đánh giá khoa học để có những quyết định đúng.

RIA được áp dụng để đánh giá dự kiến tác động của chính sách, pháp luật. Theo Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế (gọi tắt là OECD) “chính sách, pháp luật ở đây được hiểu theo một nghĩa rộng nhất, tức là bất kỳ một sự can thiệp nào của Chính phủ mà có tác động lên cá nhân, cơ quan, tổ chức, một nhóm người ở khu vực tư nhân hay nhà nước, xã hội nói chung” [26]. RIA đã được sử dụng như một công cụ hữu hiệu nhằm đảm bảo chất lượng và tính hiệu quả của môi trường pháp lý. RIA được xem như một phương pháp đánh giá một cách thống nhất và có hệ thống một số tác động tiềm năng của một hành động của Chính phủ trên cơ sở so sánh với bối cảnh giả định và không có hành động đó, đồng thời phổ biến các thông tin cho người ra quyết định và công chúng.

Về bản chất, RIA hướng tới mục đích mở rộng sứ mệnh của các nhà lập pháp từ chỉ việc tập trung vào giải quyết vấn đề sang việc quyết định nhằm đảm bảo tính cân bằng trong việc giải quyết vấn đề và các mục tiêu kinh tế và phân phối lại. RIA được thực hiện khi xem xét có nên triển khai một đề xuất về thay đổi chính sách hay pháp luật hay không? [9].

Một đặc điểm quan trọng của RIA là quá trình dự báo và đánh giá một cách có hệ thống các tác động về kinh tế, chủ yếu các tác động về lợi ích, chi phí của một đề xuất quyết định chính sách, pháp luật. RIA không thay thế trình tự, thủ tục ban hành chính sách, luật pháp mà nó góp phần hỗ trợ tích cực cho quá trình này bằng cách cung cấp các chứng cứ rõ ràng cho cơ quan soạn thảo lựa chọn phương án tốt nhất, chuẩn bị dự thảo và cơ quan có thẩm quyền thảo luận và thông qua chính sách, pháp luật. Quá trình RIA phải được coi là một phần trong quá trình soạn thảo và ban hành chính sách, pháp luật; quá trình này được khuyến nghị thực hiện từ trước hoặc cùng với việc soạn thảo và hoàn thiện dự thảo. RIA là một công cụ quan trọng kiểm soát quá trình rà chính sách, luật. Nó giúp các nhà hoạch định chính sách gạt bỏ được những chính sách không cần thiết, có hại.

Thực tế thực hiện RIA cho thấy, RIA có thể bị hiểu nhầm với việc đánh giá tác động chính sách, pháp luật - tức là việc tổng kết, đánh giá thực tế thực hiện một chính sách, quy định pháp luật sau một thời gian thực hiện. Hoặc RIA cũng thể bị hiểu lầm rằng khi hoạt động soạn thảo, quy phạm hoá được thực hiện xong thì mới thực hiện RIA. Chúng tôi cho rằng, RIA và việc đánh giá thực tế thực hiện chính sách, pháp luật là cơ bản khác nhau ở chỗ RIA là dự báo những tác động trong tương lai nếu đề xuất chính sách, pháp luật được thực hiện; còn đánh giá tác động chính sách, pháp luật thông thường là đánh giá tác động đã xảy ra của chính sách, pháp luật đã được ban hành. Hai quá

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 117 trang tài liệu này.

trình này có quan hệ mật thiết với nhau, “việc đánh giá tác động chính sách, pháp luật hỗ trợ cho quá trình thực hiện RIA bằng việc cung cấp các thông tin cần thiết cho RIA”.[26]

Như vậy, đánh giá tác động pháp luật là quá trình đánh giá các tác động của một quy định, chính sách và các phương án thay thế cho các quy định đang có hoặc chưa có. Đánh giá này được thể hiện trong báo cáo đánh giá tác động pháp luật và báo cáo này là một công cụ hỗ trợ giúp đưa ra quyết định tốt nhất trên cơ sở những thông tin, bằng chứng khoa học. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay chưa có sự tách bạch khâu xây dựng chính sách và quy phạm hóa chính sách nên khi công cụ đánh giá tác động pháp luật này được du nhập vào Việt Nam nó được đưa vào quy trình xây dựng pháp luật và được thực hiện chủ yếu sau khi chính sách đã được quyết định phê duyệt và bước đầu hoạt động phân tích đánh giá chính sách được đề cập đến trong báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của chính sách trong quá trình đề xuất chính sách. “Công cụ đánh giá tác động pháp luật cũng được luật hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và thường với cụm từ đánh giá tác động dự thảo văn bản” [47] điều này rất dễ gây nhầm lẫn về cách hiểu, tổ chức thực hiện trong thực tiễn với cách hiểu có dự thảo văn bản xong thì mới thực hiện việc đánh giá tác động. Do đó, việc nhìn nhận đúng bản chất của hoạt động đánh giá dự báo tác động RIA sẽ giúp cho các nhà hoạch định chính sách và người dân có cách nhìn đúng đắn hơn về RIA trong hoạt động xây dựng, ban hành chính sách.

1.1.2. Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật

“Đánh giá tác động pháp luật với tư cách là một công cụ hỗ trợ quá trình ra quyết định dựa trên những bằng chứng sẽ giúp quá trình ra quyết sách tốt hơn nhằm đảm bảo các quy định đạt được mục tiêu đề ra một cách hiệu quả” [1]. “Do đó, mục tiêu của công cụ đánh giá tác động pháp luật nhằm hướng tới đảm bảo các văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn” [9].

Việc sử dụng công cụ đánh giá tác động pháp luật ở các nước phương tây đặt ra với mục đích chính là kiểm soát quá trình ra chính sách thông qua công cụ RIA nhằm hướng tới gạt bỏ những chính sách không hiệu quả. “Ví dụ, ở Hoa Kỳ mỗi năm, gần chục ngàn dự án luật được các nghị sỹ đệ trình trước Lưỡng viện Quốc hội. Tuy nhiên, số dự án luật được chính thức thông qua chỉ vào khoảng 125-400. Ví dụ, năm 2009, trong số hơn 9000 dự án luật được đệ trình, chỉ có 125 dự án luật được chính thức ký bởi Tổng thống để trở thành luật” [39]. Điều đó hàm ý rằng, để một dự án luật được sống sót, các lý do để ngăn chặn sự thông qua của dự án luật, dù là lý do chính trị hay lý do kỹ thuật (như dự luật kém chất lượng, không khả thi v.v.) thường phải được vượt qua. Nói cách khác, để một dự luật được thông qua một cách thành công, sự đầu tư của chủ thể bảo trợ và ủng hộ dự án luật phải rất lớn và công phu, trong đó có sự đầu tư cho việc lý giải về tính cấp thiết của việc ban hành đạo luật, đánh giá những tác động và ích lợi của dự án luật khi thông qua mang lại cho quốc gia... Điều này cũng lý giải vì sao quy trình xây dựng, ban hành chính sách của các nước thường có tên là quy trình kiểm soát. Bởi để thông qua một chính sách thì nó phải trải qua rất nhiều thủ tục, công đoạn và một trong những công cụ giúp kiểm soát được quy trình đó chính là RIA.

Trên thực tế, những dự án luật do phía hành pháp chuẩn bị, thường có tỷ lệ thông qua khá cao. “Tùy sự đầu tư và kỹ năng xây dựng ưu tiên lập pháp của các đời tổng thống mà tỷ lệ dự án luật phía hành pháp sáng kiến, bảo trợ có thể khác nhau, nhưng thông thường, những năm đầu tiên của mỗi nhiệm kỳ tổng thống, tỷ lệ thông qua này có thể lên tới trên 80% (những năm sau đó, có khi tỷ lệ chỉ đạt khoảng trên 40%)”[39]. Do đó, có thể khẳng định mục tiêu của hoạt động đánh giá tác động chính sách, pháp luật để loại bỏ những đề xuất không cần thiết, có hại ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Như vậy, đánh giá tác động pháp luật được các nước sử dụng như một

công cụ để kiểm soát, hạn chế ban hành các văn bản không cần thiết, gây hại cho xã hội. Từ đó chúng ta cũng phải nhìn nhận lại các quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện với ý nghĩa là tạo điều kiện cho việc xây dựng, ban hành ra chính sách hay là Luật để cản trở, hạn chế ra chính sách. Chúng tôi cho rằng, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi xây dựng quy trình với các công cụ khác nhau, trong đó có RIA là các bước, công cụ kiểm soát, hạn chế việc ban hành ra các chính sách không cần thiết, tránh trường hợp như rừng luật như hiện nay.

1.2. Kinh nghiệm một số nước trong đánh giá tác động pháp luật và bài học rút ra

1.2.1. Thời điểm thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật

Theo kinh nghiệm của các nước OECD, RIA phải được thực hiện càng sớm càng tốt và được thực hiện trước khi bắt tay vào việc quy phạm hóa chính sách, viết dự thảo quy định. Trong sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động hướng dẫn các cán bộ làm chính sách ở Việt Nam cũng khẳng định

RIA phải được thưc

hiên

sớm ngay trong giai đoạn đầu của quy trình hoạch

định chính sách, trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định có cần can thiệp hay không và cần can thiệp như thế nào. “Không nên thực hiện RIA sau khi

đã hoàn thành viêc

soan

thảo văn bản , vì như thế những phân tích trong RIA

chỉ là đánh giá phương án đã được lựa chọn rồi , chứ không phải là đánh giá , so sánh các phương án khác nhau nhằm tìm ra một giải pháp tối ưu”. [4]

Thực tiễn hoạt động xây dựng pháp luật trước năm 2008 thì đánh giá

tác động pháp luật cũng bước đầu được thực hiện thông qua việc tổng kết đánh giá thi hành luật để xác định những khó khăn, vướng mắc để từ đó đề xuất các giải pháp. Hay trong các Tờ trình thuyết minh về sự cần thiết, Báo cáo về những định hướng lớn của các đơn vị xây dựng pháp luật xin ý kiến Ban soạn thảo, xin ý kiến Chính phủ trong quá trình xây dựng pháp luật... Tuy

nhiên, những văn bản này thường thuần tuý mang tính pháp lý khi chỉ nhận diện, phân tích đưa ra các lỗi từ hệ thống pháp luật như tính thống nhất, sự trùng chéo, mâu thuẫn về pháp luật mà không có sự đánh giá một cách toàn diện, không có các đánh giá về chi phí và lợi ích. Bên cạnh đó, với quy trình làm xây dựng pháp luật trong thời gian qua mang tính thời hạn và chỉ tiêu dẫn đến những báo cáo này chỉ xuất hiện khi chính sách đó được thông qua.

Bên cạnh đó, kinh nghiệm các nước trong việc lập chương trình, kế hoạch ban hành chính sách cũng khẳng định việc này phải được thực hiện sớm và chỉ có giá trị trong thời gian ngắn. Điều này thể hiện trong việc quy định khoảng thời gian của kế hoạch, chương trình xây dựng chính sách của các nước. Đối với Canada thì kế hoạch xây dựng chi tiết của Bộ được đưa lên website và Báo cáo một năm về kế hoạch và ưu tiên (RPP) trình Quốc hội cho từng Bộ, cơ quan. Đối với Hoa kỳ tóm tắt RIA được đăng tải sớm 2 lần trong 1 năm trên Website của Chính phủ trong chương trình lập quy liên bang hợp nhất. Chương trình tóm tắt của quy định từng cơ quan liên bang dự kiến ban hành trong vòng 6 tháng tới. Đối với Uỷ ban châu âu (EC), RIA được đưa vào chương trình và kế hoạch chiến lược hàng năm của Uỷ ban EC. “Việc lập kế hoạch sớm này là điều kiện nâng cao chất lượng đánh giá tác động”[16]. Điều đặc biệt, quy trình đề xuất chính sách của các nước này là hoạt động thường xuyên. Bất kỳ chủ thể nào có quyền đề xuất chính sách đều có quyền đề xuất chính sách đó vào chương trình xây dựng của nước đó vào bất kỳ thời gian nào trong năm. Tuy nhiên, việc chính sách đó có được ghi tên vào chương trình hay không phụ thuộc vào các tài liệu đi kèm, trong đó báo cáo RIA được xem như một tài liệu quan trọng để cơ quan kiểm soát, đánh giá xem đề xuất chính sách đó có được trình lên cơ quan, người có thẩm quyền quyết định phê duyệt chính sách. Đối với các đề xuất đã được ghi tên nhưng trong quá trình nghiên cứu, xây dựng chính sách cơ quan đề xuất cũng có quyền rút chính sách đó.

Từ thực tiễn kinh nghiệm thế giới về lập chương trình, kế hoạch chính sách chúng ta có thể thấy việc lập chương trình, dự kiến kế hoạch ban hành chính sách được thực hiện sớm nhưng khoảng cách từ khi đề xuất đến khi xây dựng chính sách là rất ngắn. Điều đó thể hiện việc nghiên cứu, đánh giá, rà soát các chính sách được xem như hoạt động thường xuyên không phải chỉ khi đề xuất chính sách đó được thông qua thì cơ quan đề xuất mới bắt bắt vào việc tổng kết, nghiên cứu, đánh giá thực tiễn. Trên cơ sở đó, chúng tôi cho rằng, Việt Nam cần có sự nghiên cứu điều chỉnh các quy định về lập Chương trình xây dựng pháp luật theo khóa, theo năm như hiện nay.

1.2.2. Phạm vi chính sách phải thực hiện đánh giá tác động, mức độ và nội dung đánh giá

Theo kinh nghiệm của Australia thì việc thực hiện RIA không chia theo loại văn bản mà chia theo nội dung chính sách tác động. Theo đó, báo cáo RIA được yêu cầu thực hiện với tất cả các đề xuất có thể gây tác động thể chế cho doanh nghiệp, người dân khối phi lợi nhuận, trừ khi tác động tạo ra không đáng kể hoặc tác động có tính chất máy móc. Cơ quan chịu trách nhiệm đề xuất chính sách sẽ liên hệ với cơ quan kiểm soát, đánh giá chất lượng của các đề xuất (gọi tắt là OBPR) kèm theo đánh giá RIA sơ bộ. OBPR sẽ quyết định việc cần thiết phải thực hiện báo cáo RIA hay không.

Ở Anh, RIA được áp dụng đối với các luật, quy định hướng dẫn thi hành mà có tác động không thể bỏ qua đối với doanh nghiệp, doanh nghiệp phi lợi nhuận và lĩnh vực tình nguyện. “Đối với các quy định chỉ có tác động lên khu vực nhà nước thì chỉ áp dụng đánh giá hiệu ứng chính sách PEF (policy effects framework)” [17]. Ở Hoa kỳ yêu cầu thực hiện RIA đầy đủ đối với tất cả các trường hợp sẽ tạo ra tổng chi phí tuân thủ hàng năm lớn hơn 100 triệu USD hoặc tăng đáng kể chi phí tuân thủ cho một ngành, khu vực hoặc có tác động xấu đến cạnh tranh, việc làm, đầu tư, hiệu quả sản xuất và sáng tạo

khoa học. Ở Hà Lan áp dụng phân tích tác động đối với hoạt động kinh doanh, đặt trọng tâm vào đánh giá các tác động phát sinh từ lĩnh vực kinh doanh; Cộng hòa Séc áp dụng phân tích các tác động tài chính và tác động đối với nền kinh tế, sau đó mở rộng ra các lĩnh vực kinh tế - xã hội; ở Pháp áp dụng phương pháp đánh giá tiền kiểm (ex-ante) để tính toán chi phí pháp lý phát sinh đối với doanh nghiệp và khu vực hành chính công. Đối với Cộng hòa Áo, Bồ Đào Nha áp dụng phân tích ngân quỹ, phương pháp này đặt trọng tâm vào chi phí ngân sách trực tiếp phát sinh đối với các cơ quan nhà nước; Đối với Phần Lan áp dụng phương pháp phân tích bộ phận trên một quy mô rộng bao gồm ngân sách, kinh tế, tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực, môi trường, xã hội, y tế, chính sách vùng và bình đẳng giới; “Ở nước Bỉ chỉ thực hiện đánh giá tác động về rủi ro đối với các văn bản pháp luật liên quan đến y tế, an toàn và môi trường” [20].

Theo kinh nghiệm một số nước lớn của OECD như Cộng hòa Sec, Mexico, Canada, Đan Mạch, Newzelan, Đức, Vương quốc Anh... việc thực hiện RIA trên cơ sở toàn diện phân tích kinh tế đầy đủ. Một số nghiên cứu chỉ ra rằng, ở các nước đang phát triển, hầu hết các văn bản pháp luật được xem xét thông qua đánh giá tác động về mặt kinh tế và ít liên quan đến các tác động về môi trường, xã hội [21].

Từ những thông tin chúng ta có thể thấy các chính sách phải thực hiện đánh giá tác động RIA nếu chính sách đó thuộc một trong những tiêu chí sau [26]:

- Có những tác động lớn và xấu đến năng lực cạnh tranh quốc gia.

- Có những tác động lớn và xấu đến các nhóm đối tượng không được tham gia, hưởng các lợi ích xã hội hoặc dễ bị tổn thương.

- Có tác động lớn đến việc hủy hoại về môi trường.

- Có liên quan đến thay đổi đáng kể về các chính sách liên quan đến kinh tế thị trường, cạnh tranh hoặc người tiêu dùng.