Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam

2. Trong quá trình soạn thảo dự thảo phương án đã được lựa chọn, RIA được tiến hành để phân tích xem mục đích ban hành có đạt được một cách tối ưu trong dự thảo hay không; các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản có dễ dàng thực thi, tuân thủ không; mức độ mà văn bản làm giảm hoặc tăng gánh nặng đối với các nhóm chịu sự điều chỉnh của văn bản đó;

3. Sau khi văn bản được ban hành, RIA được thực hiện để đánh giá tác động thực tế của một văn bản đang có hiệu lực so với các tác động được dự tính để xác định văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra không, có cần sửa đổi không, sửa đổi ở mức nào [57]…

Với ý nghĩa chung nhất, RIA là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện RIA được giao cho tổ chức phụ trách việc đề xuất chính sách. Tuy nhiên, RIA là công cụ trợ giúp cho việc xây dựng chính sách chứ không phải là công cụ thay thế nó (không nên nhầm lẫn giữa RIA với đề xuất chính sách hoặc với tờ trình trước khi đề xuất). “Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi ra quyết định. Việc đề xuất, thông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc cơ quan chủ trì soạn thảo mà không phải nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện việc đánh giá tác động của văn bản”[18].

Về nội dung, RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định việc lựa chọn chính sách có thể được ban hành với các ưu, nhược điểm của chúng. Theo kinh nghiệm của nhiều nước, RIA được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy và được lồng ghép vào quy trình xác lập chính sách của các bộ, ngành… hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng luật và văn bản của Chính phủ. Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết

quả của RIA khi ra quyết định có ban hành văn bản điều chỉnh chính sách đó hay không. Việc đề xuất, thông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc về cơ quan chủ trì soạn thảo, Chính phủ, Quốc hội (theo các giai đoạn khác nhau), mà không phải là nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện đánh giá tác động của văn bản.

Bản chất của RIA là việc xem xét, đánh giá các đề xuất chính sách quản lý khi được thể chế hoá thành quy phạm pháp luật. Quá trình đó tuân thủ 5 nguyên tắc cơ bản sau:

- Tính tương xứng – xem xét và cân nhắc rủi ro có thể. Chỉ áp dụng khi cần và khi lợi ích cân xứng với rủi ro có thể xảy ra khi chính sách được lựa chọn.

- Tính chịu trách nhiệm – người, cơ quan có thẩm quyền ban hành phải chịu trách nhiệm đối với văn bản được ban hành và trước nhân dân. Chịu trách nhiệm trước các đối tượng chịu sự điều chỉnh của quy định và người có thẩm quyền trao quyền ban hành quy định.

- Tính nhất quán và minh bạch – tức là có thể dự báo được, do đó mọi người có thể biết mình thuộc đối tượng nào, có thuộc đối tượng bị áp dụng không … dựa trên việc lấy ý kiến và phản hồi của các bên liên quan.

- Tính rõ ràng (dễ hiểu) – Công khai rõ ràng (open), đơn giản và gần gũi với người sử dụng.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 117 trang tài liệu này.

- Có mục tiêu - tập trung vào vấn đề chính sách cần giải quyết và giảm thiểu các tác động không mong muốn.

Chất lượng của RIA được xem xét thường xuyên bởi một cơ quan chuyên môn về lập pháp. Chúng cũng được sử dụng trong các biên bản họp của Quốc hội khi chúng được đưa ra như là căn cứ (chứng cứ) và các thông tin thu thập được về sự lựa chọn chính sách đang được xem xét.

Báo cáo RIA phải xác định được các phương án, chính sách và sự chọn

lựa tối ưu để giải quyết vấn để đang đặt ra. Những chính sách đưa ra để tiến hành RIA phải gồm có một lựa chọn không hành động và lựa chọn không mang tính pháp lý giống như các quy tắc thông lệ, các tiêu chuẩn công nghệ (công nghiệp) hoặc chính sách mang tính sự phối hợp.

Tại Việt Nam, trước đây theo quy định tại Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 mới chỉ quy định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải dự báo tác động kinh tế - xã hội của văn bản. Nội dung của dự báo nhiều trường hợp mang tính hình thức và tính chủ quan của cơ quan đề nghị xây dựng Luật, pháp lệnh...Tiếp thu kinh nghiệm của thế giới, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, yêu cầu về đánh giá tác động kinh tế - xã hội được quy định trong một đạo luật - Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Theo đó, đánh giá tác động pháp luật của văn bản được thực hiện ở hai giai đoạn: (1) giai đoạn đề nghị xây dựng văn bản (luật, pháp lệnh, nghị định); (2) giai đoạn soạn thảo văn bản. Việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội của một đạo luật là một yêu cầu bắt buộc, là một khâu trong quy trình xây dựng pháp luật. Về thực chất, hoạt động đánh giá tác động kinh tế - xã hội đề cập trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ở Việt Nam chính là đánh giá tác động pháp luật (RIA) mà nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng trong hoạt động xây dựng pháp luật của họ. Trong thực tiễn thi hành quy định nói trên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, trừ việc đánh giá tác động pháp luật (RIA) đã được tiến hành một cách khá bài bản trong quá trình xây dựng hai Dự án Luật là Luật Đầu tư chung và Luật Doanh nghiệp mới (ban hành 2005) thì đối với đại đa số các dự án luật còn lại, việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội mới chỉ được tiến hành một cách hình thức, sơ sài.

Phần ánh giá tác động kinh tế- xã hội trong Bản thuyết minh đề nghị xây dựng Luật của đa số các Bộ, Ngành hoặc tổ chức khác đều

mới chỉ dừng ở mức sơ lược, thiếu các luận cứ khoa học và thực tiễn được nghiên cứu và phân tích một cách thấu đáo trên cơ sở kết quả các điều tra và tham vấn công phu với những tài liệu, số liệu rõ ràng, chính xác khoa học để chứng minh cho những chính sách pháp lý của một dự án luật và các phương án khác nhau trong quá trình hình thành dự án luật đó. Việc hỏi ý kiến những đối tượng chịu tác động trực tiếp của luật tuy có thực hiện nhưng nhiều lúc chỉ là hình thức, không đạt hiệu quả cao” [5].

Từ thực tiễn thực hiện chế định RIA trong gần 3 năm qua cho thấy, việc tuân thủ chế định RIA còn gặp một số khó khăn, vướng mắc cơ bản sau:

Một là, thiếu nhận thức một cách thống nhất, đầy đủ về mục tiêu, ý nghĩa, vai trò, nội dung của hoạt động đánh giá tác động kinh tế xã hội đối với toàn bộ quá trình xây dựng một dự án Luật (bắt đầu từ khi đưa ra sáng kiến lập pháp và cho đến khi đạo luật được ban hành);

Hai là, chúng ta thiếu quy trình, phương pháp và kỹ năng để thực hiện hoạt động đánh giá tác động kinh - tế xã hội đối với một đạo luật một cách có hiệu quả. Cũng tương tự như đối với hoạt động xây dựng pháp luật, lý do chủ yếu những hạn chế trong công tác tổng kết thi hành luật hiện nay là nó chưa được xem là cơ sở rất quan trọng để hình thành các chính sách pháp lý cho việc sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế một đạo luật mới và thiếu các tiêu chí, phương pháp cần thiết để đảm bảo hiệu quả của hoạt động tổng kết thi hành luật (mà trong đó một số phương pháp, tiêu chí của hoạt động đánh giá tác động kinh tế- xã hội của đạo luật phải được xem là cốt lõi để vận dụng, làm căn cứ so sánh hiệu quả).

Ba là, các bản RIA đa số còn mang tính hình thức, hợp lệ theo thủ tục để trình cơ quan có thẩm quyền, coi như đủ hồ sơ, thủ tục.

Đặc biệt là trong điều kiện hiện nay khi chúng ta đang tiến hành sửa đổi

luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất thì vấn đề chất lượng của các báo cáo đánh giá tác động pháp luật là một trong 4 vấn đề chính mà Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất quan tâm. Xuất phát từ những lý do trên, việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật và các giải pháp để đảm bảo các quy định đó được thực thi trên thực tế là điều hết sức cần thiết, do đó tôi đã chọn đề tài “Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam” nghiên cứu luận văn thạc sĩ của mình.

2. Tình hình nghiên cứu luận văn

Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật là một vấn đề quan trọng hiện nay đặt ra trong quá trình hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam. Đây là công trình nghiên cứu nhằm đánh giá một cách tổng thể hệ thống pháp luật hiện hành cũng như tình hình thực thi các quy định về đánh giá dự báo tác động luật ở Việt Nam trong thời gian qua. Theo đó, công trình nghiên cứu mang tính thực tiễn và ứng dụng trong bối cảnh việc hoàn thiện các quy định pháp luật về đánh giá tác động trong Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất.

Liên quan đến nội dung nghiên cứu của luận văn, đã có một số công trình nghiên cứu, sách chuyên khảo, bài viết tiếp cận dưới các góc độ khác nhau, trong đó, có các công trình nghiên cứu đáng chú ý như: Bộ Tư pháp – UNDP, Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, (NXB Tư pháp, 2011); Trường Đại học Khoa học xã hội và nhân văn – Rosa, Kỹ năng phân tích và hoạch định chính sách, (NXB Thế giới, 2011); Bộ Tư pháp, Báo cáo đánh giá tác động Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, 2008; Học viện Hành chính, Giáo trình hoạch định và phân tích chính sách công, (NXB Khoa học và Kỹ thuật, 2010); GTZ, Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt

Nam; ThS. Nguyễn Thị Thanh Tâm, Luận văn thạc sỹ, Đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay....

Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu này đề cập đến những vấn đề cơ sở lý luận, sự hình thành và quy định RIA tại Việt Nam… ở dưới các góc độ khác nhau. Một số công trình có đề cập đến các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động đánh giá dự báo tác động pháp luật hoặc đã tiến hành đánh giá thực tiễn thi hành chế định RIA qua việc chấm điểm, rà soát các báo cáo RIA đã được công bố....Tuy nhiên, trong bối cảnh Bộ Tư pháp đang tiến hành đánh giá tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và tiến tới xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất thì vấn đề nghiên cứu lý luận và thực tiễn liên quan đến chế định RIA là một vấn đề quan trọng, có tính thời sự. Theo đó, tác giả đã lựa chọn đề tài này nhằm nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện thể chế hiện hành điều chỉnh về đánh giá tác động pháp luật từ đó đề xuất một số giải pháp góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện các quy định pháp luật về đánh giá tác động pháp luật và đưa các quy định này vào thực tiễn một cách có hiệu quả.

3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

3.1. Mục tiêu của đề tài: Hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng pháp luật.

3.2. Nội dung nghiên cứu

- Những vấn đề chung về đánh giá tác động pháp luật và việc đưa quy định đánh giá tác động pháp luật vào Việt Nam.

- Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam.

-Thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về đánh giá tác động pháp luật trong thời gian qua tại Việt Nam.

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng pháp luật.

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1. Phương pháp luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật.

4.2. Phương pháp nghiên cứu

a. Phương pháp nghiên cứu tại chỗ.

Nghiên cứu hệ thống văn bản pháp luật, thu thập, nghiên cứu các tài liệu trong và ngoài nước về các vấn đề thuộc nội dung nghiên cứu của Đề tài.

b. Thu thập, thống kê số liệu:

+ Số liệu thống kê từ các website về cơ sở dữ liệu luật như: http://thuvienphapluat.vn/; http://www.luatvietnam.vn; http://moj.gov.vn; http://quochoi.vn;http://chinhphu.vn; http://congbao.chinhphu.vn; http://ria.net.vn/VN/Thu-vien-dien-tu.html...

+ Số liệu thống kê từ Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Viện Khoa học Pháp lý của Bộ Tư pháp,….

+ Phương tiện truyền thông, báo chí…

c. Phân tích, tổng hợp Để đi đến những kết quả cuối cùng một trong những phương pháp không thể thiếu chính là sự phân tích, đánh giá, tổng hợp mà tác giả nghiên cứu cần phải tiến hành sau khi đã có đầy đủ các thông tin, dữ liệu cần thiết.

5. Những nét mới của Luận văn

Đây là một trong những công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu về đánh giá tác động pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn đối với Việt Nam một cách tương đối toàn diện và có hệ thống.

Luận văn làm rõ khái niệm, nhận diện đúng bản chất về đánh giá tác động pháp luật trên cơ sở nhìn nhận kinh nghiệm quốc tế và thực tế cách hiểu ở Việt Nam trong thời gian qua. Bên cạnh đó, Luận văn còn đánh giá một

cách toàn diện về thể chế hiện hành đang điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật cũng như thực trạng tổ chức thi hành chế định RIA ở nước ta sau 3 năm thi hành từ đó đề xuất một số các giải pháp, cơ chế nhằm cải thiện tình hình thực thi hoạt động đánh giá tác động RIA ở Việt Nam trong thời gian tới

6. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của Luận văn

Luận văn được thực hiện trong bối cảnh Bộ Tư pháp đang trong quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất và tác giả cũng đã được tham dự các buổi hội thảo, buổi họp của Tổ biên tập Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất. Theo đó, những phát hiện, ý kiến của tác giả cũng kịp thời phản ánh, bày tỏ quan điểm cá nhân liên quan đến chế định đánh giá tác động pháp luật trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản ở Việt Nam. Do đó, việc thực hiện công trình nghiên cứu sẽ góp phần tích cực, hiệu quả hơn khi công trình đánh giá một cách tổng thể, có hệ thống, logic về đánh giá tác động pháp luật sẽ là một tài liệu tham khảo quan trọng cho Tổ biên tập Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên qua đến chế định RIA.

Các kết quả của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong các cơ sở đào tạo về luật học và phần nào có ý nghĩa đối với cán bộ làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định và thực thi đánh giá tác động pháp luật.

7. Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục từ viết tắt, danh mục bảng biểu thì luận văn được kết cầu gồm 3 chương:

Chương 1. Những vấn đề chung về đánh giá tác động pháp luật.

Chương 2. Pháp luật và thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động pháp luật ở Việt Nam.

Chương 3. Một số giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả đánh giá tác động pháp luật ở Việt Nam.