Thực Trạng Điều Hành Chính Sách Tiền Tệ Của Ngân Hàng Nước Cộng Hòa Dân

Cho dù tỷ lệ nợ xấu tại hệ thống ngân hàng Lào chỉ ở mức 2,2% vào cuối năm 2011 sau khi giảm từ mức 5,9% vào năm 2007 nhưng phần lớn sự sụt giảm này đến từ việc mở rộng tín dụng liên tục từ năm 2007 tới nay [48, tr.10]. Trong khi đó, hoạt động thanh tra, giám sát của Ngân hàng nước CHDCND Lào chủ yếu chỉ dừng lại ở kiểm tra tuân thủ thay vì đánh giá trên cơ sở rủi ro. Hoạt động này của NHTW cũng gặp càng nhiều khó khăn hơn trong bối cảnh số lượng ngân hàng tăng lên đáng kể cùng với quy mô tín dụng, và sự thiếu hụt về thông tin cũng như chất lượng thông tin báo cáo từ phía các ngân hàng. Hơn nữa, cơ chế giám sát từ phía thị trường tại Lào gần như chưa phát triển khi mà thị trường chứng khoán, các công ty kiểm toán, các quỹ đầu tư đại chúng mới chỉ ở giai đoạn phát triển sơ khai.

Chính những sự phát triển quá nhanh chóng của khu vực tiền tệ và hệ thống ngân hàng, mặc dù đem lại ích lợi cho tăng trưởng kinh tế, nhưng lại đặt ra những khó khăn nhất định đối với Chính phủ Lào nói chung và với Ngân hàng nước CHDCND Lào nói riêng trong điều hành CSTT.

3.2.2. Thực trạng điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế

Nền kinh tế Lào bắt đầu hội nhập dần vào kinh tế thế giới kể từ năm 1989. Quá trình cơ cấu hoạt động thương mại được thực hiện từ sau khi gia nhập ASEAN và AFTA vào tháng 7 năm 1997. Lào bắt đầu thực hiện Hiệp định thuế quan ưu đãi có hiệu lực chung vào tháng 1 năm 1998 và sẽ hoàn thành vào năm 2008 bằng việc giảm mức thuế đánh vào hàng hóa nhập khẩu từ các quốc gia ASEAN xuống còn 0- 20% vào năm 2005 và xuống còn 0-5% vào năm 2008 [79]. Năm 2007, Lào tiếp tục quá trình hội nhập kinh tế quốc tế thông qua những cuộc cải cách về thương mại. Thủ tướng Lào đã kí Nghị định số 123 vào ngày 19/04/2007 để chuyển đổi Ủy ban chỉ đạo gia nhập WTO thành Ủy ban chỉ đạo hội nhập kinh tế quốc tế. Nhiệm vụ của Ủy ban này là giám sát mọi hoạt động cải cách thương mại và các hoạt động có liên quan đến thương mại trên toàn quốc, trong đó có việc thực hiện DTIS/IF Action matrix bao gồm năm ưu tiên và gia nhập WTO. Năm ưu tiên của DTIS/IF Action matrix bao gồm cải cách và hỗ trợ các lĩnh vực: cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu; thuận lợi hóa thương mại; môi trường kinh doanh; chính sách thương mại, hiệp định thương mại, và các cơ hội thương mại quốc tế; cơ hội tham gia thương mại cho

người nghèo. Chính phủ Lào cũng hiện đại hóa các thủ tục, nghiệp vụ hải quan và tìm kiếm, khai thác các tiềm năng thương mại trên thế giới, ban hành nhiều văn bản pháp luật để tạo điều kiện cho quá trình tự do hóa thương mại được diễn ra đúng với tiến trình [80]. Quá trình hội nhập sâu hơn, rộng hơn vào kinh tế quốc tế cùng với những biến động trong nước đã tạo ra những thuận lời, cũng như đặt ra những thách thức đối với công tác điều hành CSTT của Ngân hàng nước CHDCND Lào.

Trong thập niên 90s, điều hành CSTT được Ngân hàng nước CHDCND Lào thực hiện thông qua việc sử dụng cả công cụ trực tiếp và gián tiếp mà không có các kênh truyền dẫn và mục tiêu rõ ràng. Ngân hàng nước CHDCND Lào sử dụng chủ yếu công cụ trực tiếp bao gồm kiểm soát lãi suất huy động, lãi suất cho vay và áp dụng hạn mức tăng trưởng tín dụng trong năm 1995 và 1996. Công cụ dự trữ bắt buộc và nghiệp vụ thị trường mở chỉ được đưa vào áp dụng vào năm 1999. Tiếp đó, Ngân hàng nước CHDCND Lào áp dụng khung CSTT theo chương trình hỗ trợ của Quỹ tiền tệ quốc tế, theo đó, tỷ lệ dự trữ bắt buộc, tín phiếu Ngân hàng nước CHDCND Lào, tín phiếu Kho bạc, lãi suất chiết khấu và các công cụ tái cấp vốn là các công cụ CSTT chủ yếu được sử dụng.

Nền kinh tế Lào hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng hơn kể từ năm 1997 sau khi gia nhập ASEAN và AFTA nên luận án lựa chọn thời điểm phân tích từ năm 1997. Đây cũng là thời điểm nền kinh tế Lào chịu ảnh hưởng của khủng hoảng tiền tệ Châu Á do đã hội nhập vào kinh tế khu vực. Do vậy, tác giả phân tích thực trạng và kết quả điều hành CSTT của Ngân hàng nước CHDCND Lào trong 4 giai đoạn:

(1) từ năm 1997 đến năm 2002, (2) từ năm 2003 đến năm 2005, (3) từ năm 2006 đến 2010, và (4) từ năm 2011 đến nay.

3.2.2.1. Giai đoạn từ năm 1997 đến năm 2002: Chính sách tiền tệ thắt chặt nhằm kiềm chế lạm phát

Năm 1996, Quốc hội Lào đã ban hành Nghị quyết đại hội đảng lần thứ VI, thông qua Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm lần thứ 4 (1996 - 2010). Theo đó, các mục tiêu kinh tế đặt ra cho giai đoạn này bao gồm tốc tăng trưởng kinh tế bình quân từ 8 - 8,5%/năm, tỷ lệ lạm phát dưới mức 10% vào năm 2000, duy trì ổn định tỷ giá, cố gắng giảm tình trạng thâm hụt ngân sách… Năm 1997 là năm CHDCND Lào bắt đầu gia nhập sâu vào kinh tế thế giới thông qua việc gia nhập

ASEAN và thực hiện chính sách mở cửa về kinh tế và thương mại khi tham gia vào AFTA. Đây cũng là năm mà cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ nổ ra ở Châu Á khiến cho nhiều quốc gia trong khu vực và trên thế giới gặp phải khủng hoảng tài chính - kinh tế.

Ngay lập tức, Lào đã phải chịu những ảnh hưởng từ sự biến động bất lợi của kinh tế khu vực, thể hiện rõ ràng nhất là ở tỷ giá biến động mạnh khi đồng nội tệ mất giá tới 28,77% và 13,04% so với hai đồng ngoại tệ là USD và THB. Cũng trong giai đoạn này, nền kinh tế Lào phải đối mặt với nhiều khó khăn khi hoạt động sản xuất của doanh nghiệp và sinh sống của người dân chịu ảnh hưởng nghiêm trọng từ thiên tai, sụt giảm từ sản lượng xuất khẩu và vốn đầu tư nước ngoài. Tăng trưởng kinh tế năm 1998 và 1999 chỉ đạt mức 4,38% và 4,1%, thấp hơn nhiều so với giai đoạn trước khủng hoảng ở mức 7%/năm. Ngoài ra, hậu quả của việc mở rộng tín dụng trước đó để đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng thủy lợi đã gây ra lạm phát cao liên tiếp trong hai năm 1998 và 1999, ở mức 141,97% và 86,46% (tỷ lệ lạm phát bình quân cả năm). Thâm hụt ngân sách nới rộng lên tới 22% GDP khi thu ngân sách gặp khó khăn do hệ thống doanh nghiệp tư nhân lẫn Nhà nước rơi vào tình trạng đình đốn, phá sản do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính và sự đi xuống của nền kinh tế trong nước.

Trước tình hình này, Ngân hàng nước CHDCND Lào đã xác định mục tiêu ưu tiên của CSTT là phải kiềm chế lạm phát, ổn định giá cả [50, tr.14]. Trên cơ sở đó, Ngân hàng nước CHDCND Lào đã triển khai các công cụ CSTT như:

- Yêu cầu tất cả các NHTM tăng mức lãi suất tiền gửi tiết kiệm từ mức 16%/năm lên 19%/năm, và sau đó là từ 19%/năm lên 22%/năm.

- Áp mức trần tăng trưởng tín dụng đối với tất cả các NHTM ở mức 10% trong suốt năm 1998.

- Tiến hành bán tín phiếu Kho bạc và tín phiếu NHTW với tổng giá trị lên tới hơn 90 tỷ Kip trong năm 1998.

Sang năm 1999, trước tình hình lạm phát không có dấu hiệu giảm mà chỉ số giá tiêu dùng tăng liên tục trong bốn tháng đầu năm; Ngân hàng nước CHDCND Lào tiếp tục sử dụng các công cụ gián tiếp để kiềm chế lạm phát như [51, tr.12]:

- Tiếp tục bán tín phiếu Kho Bạc (với mức lãi suất 24%, 30%/năm) với giá

trị 32,7 tỷ Kip, bán tín phiếu NHTW (với mức lãi suất 26%, 30%, 60%/năm) với giá trị 37,4 tỷ Kip.

- Phát hành tín phiếu lãi suất (với mức lãi suất 48%, 60%/năm) với giá trị 132,37 tỷ Kip trong hai đợt vào tháng 10 và tháng 12.

- Duy trì lãi suất tái chiết khấu ở mức 35%.

Nhìn chung, các công cụ CSTT của Ngân hàng nước CHDCND Lào sử dụng trong giai đoạn này chủ yếu là các công cụ trực tiếp do các công cụ gián tiếp chưa được hoàn thiện và điều kiện để truyền dẫn thông qua thị trường chứng khoán là gần như không có (thị trường cổ phiếu chưa được thành lập trong khi thị trường trái phiếu Chính phủ chậm phát triển về quy mô lẫn chất lượng). Việc áp dụng hạn mức tăng trưởng tín dụng, trần lãi suất là các biện pháp mang tính hành chính, kiểm soát trực tiếp các mục tiêu trung gian trong bối cảnh này là biện pháp mà Ngân hàng nước CHDCND Lào buộc phải lựa chọn.

Biểu đồ 3.8: Tăng trưởng tín dụng, cung tiền, và tỷ lệ lạm phát của Lào giai đoạn 1998 - 2002 (%)

Nguồn: [50], [51], [52], [53].

Nhờ thực hiện đồng loạt các biện pháp, sử dụng các công cụ gián tiếp lẫn trực tiếp, tình hình lạm phát tại Lào đã dẫn được kiểm soát. Tỷ lệ lạm phát giảm xuống mức 10,56% vào năm 2000, 7,52% vào năm 2001, trước khi tăng lên 15,19% vào năm 2002. Có thể nhận thấy trong giai đoạn này, Ngân hàng nước CHDCND Lào không đạt được mục tiêu đề ra khi tăng trưởng tín dụng vẫn ở mức cao hơn nhiều so với mục tiêu đề ra là tối đa 10% trong năm 1998 và CSTT thắt chặt trong giai đoạn 1998 - 1999 không được thực hiện khi mà tăng trưởng cung tiền và tín

dụng vẫn ở mức khá cao, mặc dù đã thể hiện xu hướng giảm rõ rệt. Nhìn chung, CSTT đã phát huy được tác dụng phần nào vai trò của mình trong nhiệm vụ kiềm chế lạm phát. Mặc dù vậy, trong giai đoạn này, có nhiều nhân tố đã ảnh hưởng tiêu cực tới công tác điều hành CSTT của Ngân hàng nước CHDCND Lào như tính độc lập của NHTW chưa cao (đơn cử như việc CSTT phải liên tục tài trợ cho thâm hụt ngân sách), thị trường chứng khoán chưa phát triển, hệ thống ngân hàng yếu kém (dẫn tới giai đoạn phải thực hiện tái cấu trúc ở giai đoạn sau), các công cụ CSTT chưa hoàn thiện (công cụ gián tiếp như nghiệp vụ thị trường mở mới ở giai đoạn sơ khai), chính sách tỷ giá thiếu linh hoạt (neo chặt với đồng THB và USD), khả năng tăng trưởng của nền kinh tế bị giảm sút do thiên tai, và sự ảnh hưởng từ bên ngoài nền kinh tế gián tiếp qua hoạt động thương mại và đầu tư (vốn FDI giảm sút)…

Bảng 3.1: Tình hình thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm lần thứ 4 của CHDCND Lào

Chỉ tiêu

1996	1997	1998	1999	2000	Bình quân	Kế hoạch
Tốc độ tăng trưởng (%)	6.9	6.9	4.0	7.3	5.8	6.2	8-8.5
Tỷ lệ lạm phát (%)	12.8	26.6	142.0	86.5	10.6	55.7	<10
Thu ngân sách/GDP (%)	13.1	11.4	10.1	10.5	12.3	11.5	13-16
Tỷ giá Kip/USD (%)	-4.1	-53.3	-54.6	-40.2	-7.7	-32.0	Ổn định

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 193 trang tài liệu này.

Nguồn: [50], [51], [52].

Trong giai đoạn 1996 - 2000, nền kinh tế Lào đã không đạt được các mục tiêu đề ra tại Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm lần thứ 4. Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân chỉ đạt 6,2%, thấp hơn nhiều so với kế hoạch 8-8,5%. Trong khi đó, lạm phát tăng cao liên tục vào các năm 1997 tới 1999 trong và đồng Kip Lào đã mất giá bình quân 32%/năm. Có thể nhận định, CSTT nới lỏng giai đoạn trước và thiếu hiệu quả trong việc kiểm soát lượng cung tiền và tín dụng (cung tiền và tín dụng cho khu vực tư nhân năm 1999 vẫn tăng tới 78,5% và 74,3% bất chấp tỷ lệ lạm phát ở mức 86,5%) là nguyên nhân quan trọng dẫn tới những hệ lụy sau này mà nền kinh tế phải gánh chịu.

Điều cần bàn tới ở đây là lạm phát của Lào trong giai đoạn này xuất phát từ cả phía cung và phía cầu; đồng thời, các doanh nghiệp trong nền kinh tế đã rơi vào tình trạng khó khăn nên việc thắt chặt CSTT quá mức sẽ khiến cho nền kinh tế rơi vào tình trạng trì trệ do cả tổng cung lẫn cầu đều quá yếu. Ngoài việc hạ tốc độ tăng

trưởng tín dụng và cung tiền dần, để giúp nền kinh tế không gặp phải những ảnh hưởng tiêu cực từ CSTT thắt chặt quá mức, Ngân hàng nước CHDCND Lào cũng tiến hàng giảm các mức lãi suất tiết kiệm ngắn hạn trong khi cho phép lãi suất dài hạn tăng lên. Biện pháp này là để hỗ trợ các NHTM huy động lượng vốn dài hạn, đưa đường cong lãi suất về với hình dáng phù hợp.

CCTM của Lào liên tục thâm hụt trong các năm từ 1997 đến 2002, là nguyên nhân chính dẫn tới thực trạng thâm hụt nhẹ cán cân vãng lai. CCTM thâm hụt chủ yếu do sự sụt giảm trong xuất khẩu bắt nguồn từ chính sách hạn chế xuất khẩu gỗ của Chính phủ trong khi nhập khẩu tăng do tăng nhu cầu về máy móc, thiết bị [53]. Do vậy, việc thâm hụt CCTM trong giai đoạn này không quá đáng ngại mặc dù đồng nội tệ đã giảm giá khá mạnh so với đồng ngoại tệ. Xét trên phương diện tỷ giá thực, đồng Kip đã tăng giá so với hai đồng ngoại tệ còn lại do lạm phát trong thời kỳ này của Lào ở mức cao hơn rất nhiều so với Mỹ và Thái Lan. Bù lại mức thâm hụt trong CCTM là cán cân vốn thặng dư đã tăng mạnh trở lại kể từ năm 2000 sau khi nền kinh tế khu vực và thế giới dần đi vào ổn. Dự trữ ngoại hối tăng lên mức 181,7 triệu USD, tương đương 4,4 tháng nhập khẩu.

Biểu đồ 3.9: Giá trị xuất khẩu, nhập khẩu, cán cân vãng lai, đầu tư trực tiếp nước ngoài, và dự trữ ngoại hối của Lào giai đoạn 1995 - 2002

Nguồn: ADB statistics.

Cộng hưởng với thâm hụt thương mại là nền kinh tế Lào bị đô la hóa và THB hóa nặng nề khiến cho khả năng kiểm soát cung tiền của Ngân hàng nước CHDCND Lào bị ảnh hưởng nặng nề. Một sự gia tăng cung ứng tiền Kip trên thị trường có thể tạo ra sức ép làm giảm giá đồng Kip và đẩy lạm phát. Hơn nữa, do

đồng Kip đã gắn chặt với đồng THB nên khi khủng hoảng tài chính nổ ra ở Thái Lan, sự mất giá của đồng THB đã kéo theo sự mất giá của đồng Kip. Sự yếu kém của hệ thống tài chính, nhất là hệ thống ngân hàng, đã khiến cho lưu thông tiền tệ trở nên thiếu thông suốt và khả năng kiểm soát ngoại tệ bị của Ngân hàng nước CHDCND Lào ở mức thấp. Việc phụ thuộc vào lượng vốn ODA và FDI khiến cho nền kinh tế Lào gặp phải khó khăn khi hai nguồn vốn này sụt giảm mạnh. Nhu cầu ngoại tệ do thâm hụt cán cân thương mại không được đáp ứng đầy đủ do hai cán cân vốn bị thu hẹp là nguyên nhân làm cho ngoại tệ khan hiếm và tỷ giá tăng mạnh là hệ quả tất yếu.

Những phân tích trên cho thấy việc hội nhập vào kinh tế quốc tế trong khi các chính sách vĩ mô, đơn cử như trường hợp của CSTT, chưa có sự chuẩn bị và năng lực điều hành tốt, là nguyên nhân khiến cho nền kinh tế Lào phải đối mặt với nhiều bất ổn kinh tế vĩ mô, không hoàn thành được các mục tiêu kinh tế - xã hội.

3.2.2.2. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2005: Chính sách tiền tệ thắt chặt hợp lý nhằm ổn định kinh tế vĩ mô

Giai đoạn từ năm 2002 đến 2005, nền kinh tế Lào tập trung vào các mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế sau giai đoạn tăng trưởng thấp và lạm phát cao trước đó. Các mục tiêu này được cụ thể hóa trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm lần thứ 5 (2001 - 2005) được Đại hội Đảng lần thứ VII thông qua vào năm 2001. Nghị quyết của Đại hội yêu cầu Chính phủ tập trung thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bình quân 7-7,5%/năm, kiểm soát tỷ lệ lạm phát dưới mức 10%, giảm thâm hụt ngân sách xuống còn 6% GDP vào năm 2005, duy trì tỷ giá ổn định và thúc đẩy hoạt động thương mại quốc tế …

Mặc dù Chính phủ nước CHDCND Lào đã kiềm chế được lạm phát xuống còn 7,52% trong năm 2001 nhưng sang đến năm 2002, lạm phát đã quay trở lại vào nữa cuối năm và bùng phát mạnh trong năm 2003. Nguyên nhân của lạm phát bắt nguồn từ việc lượng tiền cơ sở và cung tiền tăng mạnh khi tiền trong lưu thông tăng tới tới 78,9% do Ngân hàng nước CHDCND Lào mua lại lượng tín phiếu từ nền kinh tế với tổng giá trị 120 tỷ Kíp. Thâm hụt ngân sách ở mức 4,71% GDP buộc Ngân hàng nước CHDCND Lào phải bơm một lượng tiền để tài trợ cho bội chi ngân sách. Ngoài ra, việc đồng Kip mất giá liên tục với USD và THB cũng khiến

cho lượng cung ứng tiền khi quy đổi ra đồng Kip tăng lên đáng kể [54, tr.4]. Trước tình hình lạm phát tăng cao, đe dọa việc thực hiện các mục tiêu trong Kế hoạch kinh tế - xã hội năm năm lần thứ 5, Ngân hàng nước CHDCND Lào đã xác định mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, tiến hành thắt chặt CSTT với mức độ vừa phải nhằm quản lý lượng cung tiền đúng theo kế hoạch đề ra.

Cụ thể, Ngân hàng nước CHDCND Lào đã phát hành tín phiếu NHTW với giá trị 50 tỷ Kip cho công chúng vào tháng 9 năm 2003, sau đó mua lại vào tháng 12 năm 2003. Tỷ lệ dự trữ bắt buộc được duy trì ở mức 8% đối với đồng nội tệ và 15% đối với đồng ngoại tệ. Ngoài ra, Ngân hàng nước CHDCND Lào cũng áp dụng hạn mức đối với tăng trưởng tín dụng của các NHTM thuộc sở hữu Nhà nước. Nhờ vậy, tín dụng đối với nền kinh tế đã giảm 8% so với năm 2002, do các NHTM đã tập trung vào chất lượng các khoản tín dụng mới, thực hiện các biện pháp hạn mức tín dụng tạm thời, đồng thời thực hiện các giải pháp tái cấu trúc hệ thống ngân hàng.

Biểu đồ 3.10: Tăng trưởng kinh tế và tỷ lệ lạm phát của Lào giai đoạn 2002 - 2005

Nguồn: [53], [54], [55], [56].

Mặc dù CSTT đã được điều hành theo hướng thắt chặt, tốc độ tăng trưởng cung tiền và tín dụng đều giảm xuống nhưng tỷ lệ lạm phát trong năm 2003 vẫn ở mức hai con số, 12,63% so với cuối năm 2002 và so với bình quân năm 2002 là 15,49%. Tuy nhiên, hiệu lực của CSTT thắt chặt đã phát huy rõ ràng hơn trong năm 2004 và 2005 khi tỷ lệ lạm phát giảm xuống chỉ còn lần lượt 8,65% và 8,78%.

Trong giai đoạn này, công tác điều hành CSTT là một trong những nguyên nhân dẫn tới tình trạng lạm phát tái diễn. Do nóng vội thúc đẩy tăng trưởng kinh tế,