Đánh giá hiệu quả các dự án quốc tế Lâm nghiệp rút ra bài học làm cơ sở khoa học cho việc quản lý Dự án quốc tế

Tuy nhiên đối với những dự án giải ngân chậm lại tồn tại điểm yếu ngay trong khâu chuẩn bị dự án. Các thông tin ban đầu phục vụ cho dự án, cung cấp cho khâu chuẩn bị thiết kế dự án thường là những thông tin sẵn có, không mang tính thời sự và chúng được các địa phương báo cáo lên, ví dụ như điều kiện tự nhiên, khí hậu thuỷ văn, đất đai, giá cả thị trường… Nên đến khi phê duyệt dự án sau hai hoặc ba năm, những thông tin này đã lỗi thời không còn phù hợp với thực tế với địa phương nữa. Các dự án phải mất rất nhiều thời gian

để điều chỉnh những thông tin này cho phù hợp với thực tế và lại trình duyệt lần nữa, đặc biệt là các thông tin về định mức giá cả, thông tin về rừng và đất rừng. Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình thực thi dự án.

Đa số những cán bộ được hỏi đều cho rằng: các thông tin ban đầu để chuẩn bị cho thiết kế dự án là rất quan trọng, nó ảnh hưởng lớn đến tiến trình thực hiện dự án và khả năng giải ngân của một dự án nhưng những thông tin này lại thiếu tính chính xác hoặc thiếu tính thời sự. Tất cả các dự án phải thiết kế lại so với thiết kế ban đầu hoặc xin trình duyệt lại các định mức chi phí đều liên quan đến các thông tin ban đầu của quá trình chuẩn bị dự án. Các thông tin ban đầu rất quan trọng nhưng lại thiếu đi sự chính xác và ít tính thời sự lại chủ yếu là các thông tin về hiện trạng rừng, hiện trạng sử dụng đất và các định mức. Đặc biệt là các thông tin về đất và rừng, thông thường các tỉnh và các địa phương đều muốn thu hút vốn đầu tư vào địa phương mình nên đã khai tăng số liệu về đất và rừng. Ví dụ điển hình là dự án Khu vực lâm nghiệp, vốn vay của ngân hàng ADB, tổng mức đầu tư ban đầu là 53,2 triệu USD trong đó vốn vay là 33,1 triệu USD, viện trợ không hoàn lại là 7 triệu USD, vốn đối ứng là 5,1 triệu USD, dân góp là 8 triệu USD nhưng chỉ giải ngân được hơn 10 triệu USD và thời gian thực hiện kéo dài từ năm 1998 đến 2005 lý do chủ yếu là số liệu về đất rừng không đúng với dự kiến ban đầu “không tìm đủ đất để trồng rừng”. Theo ông Phạm Trọng Hiền cho rằng đây là một ví dụ cụ thể về sự yếu kém trong công tác chuẩn bị thiết kế dự án, làm ảnh hưởng đến quá trình thực

hiện dự án và tiến độ giải ngân. Mặc dù đây là dự án được các nhà tài trợ cũng như phía Việt Nam đánh giá là thành công trong những dự án vốn vay.

Tình trạng phổ biến hiện nay là sự thiếu vắng những đơn vị khuyến nông tư nhân, các công ty thiết kế hay các đơn vị dịch vụ lâm nghiệp cũng là một nguyên nhân dẫn đến sự chậm trễ trong quá trình lựa chọn nhà thầu cho các hoạt động khuyến lâm, thiết kế các mô hình khoán bảo vệ rừng, quy hoạch sử dụng đất và giao đất. Hơn nữa, các nhà thiết kế đã không xem xét kỹ những cơ quan và đơn vị dịch vụ nào là hợp pháp theo quy định của nhà tài trợ để có thể tham gia vào các hoạt động của dự án, bao gồm chức năng nhiệm vụ, tình trạng pháp lý, trang thiết bị, nguồn nhân lực, nguồn tài chính, kinh nghiệm quản lý và tổ chức.

Trong quá trình thiết kế dự án, bản thân cơ quan chủ quản cũng chưa phát huy đầy đủ quyền làm chủ của mình, cán bộ thiết kế trong nước chưa thực sự chủ động tham gia vào tổ thiết kế dự án và tồn tại sự mất cân bằng giữa tư vấn nước ngoài và tư vấn trong nước. Các tư vấn nước ngoài luôn chiếm đa số trong các tổ thiết kế dự án, tư vấn trong nước tham gia rất thụ

động trong quá trình thiết kế dự án và coi việc tham gia vào tổ thiết kế dự án là công việc làm thêm, nên hầu như công tác thiết kế dự án phụ thuộc hoàn toàn vào nhóm tư vấn nước ngoài, vì vậy mà năng lực của cán bộ trong nước không được nâng cao và không có tính bền vững. Mặc dù phải thừa nhận rằng các tư vấn nước ngoài luôn làm hài lòng các nhà đầu tư, thông thường khi thiết kế dự án sẽ do một công ty tư vấn nước ngoài đảm nhiệm việc này và được nhà đầu tư chỉ định thầu. Lý do là các nhà thầu Việt Nam không đủ năng lực và thực tế thì các tư vấn trong nước chưa có kinh nghiệm trong quản lý dự án. Ngoài ra tổ thiết kế dự án thường thiếu vắng các thành viên của các cơ quan chính phủ, những người mà sau này sẽ là Giám đốc dự án, cán bộ quản lý hoặc cán bộ kỹ thuật của dự án. Đa số những cán bộ kỹ thuật tham gia các dự

án được phỏng vấn đều trả lời rằng: không được tham gia ngay vào quá trình

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 115 trang tài liệu này.

thiết kế ban đầu của dự án, chỉ được tuyển vào làm việc khi dự án bắt đầu triển khai các hoạt động.

Từ việc phân tích các vấn đề hạn chế của công tác chuẩn bị thiết kế dự

án nêu trên đây và nhằm để chuẩn bị kỹ lưỡng hơn cho công tác thiết kế được tốt hơn, đề tài xin đưa ra một số bài học kinh nghiệm sau đây:

Tổ thiết kế dự án cần phải bao gồm cả tư vấn trong nước và tư vấn nước ngoài thay vì chỉ có các tư vấn nước ngoài như hiện nay. Các tư vấn trong nước phải là những người có kinh nghiệm thực tế trong lĩnh vực hoạt động của dự án để đảm bảo rằng tổ thiết kế nắm được các quy chế của Chính phủ Việt Nam và của các Nhà tài trợ như sự đóng góp của cộng đồng, thủ tục mua sắm và giải ngân v.v.

Giảm tối đa tư vấn nước ngoài, chỉ giữ lại những vị trí chủ chốt như: cố vấn trưởng, chuyên gia kinh tế có kinh nghiệm về giám sát đánh giá, chuyên gia tài chính có kinh nghiệm quản lý.

Cần phải tăng cường mở các lớp đào tạo tập huấn hàng năm cho các cán bộ quản lý cũng như cán bộ kỹ thuật tham gia dự án và đặc biệt những cán bộ làm công tác quản lý dự án.

Các chuyên gia tư vấn thiết kế dự án cần phải tiến hành khảo sát, đánh giá hiện trường về mọi mặt như các thông tin về năng lực thực tế của địa phương, năng lực của các cơ quan và đơn vị dịch vụ hợp pháp và coi đó là thành phần liên kết không thể thiếu trong công tác chuẩn bị dự án.

4.1.2.2. Xác định mục tiêu Dự án

Nội dung hoạt động của các dự án rất đa dạng và phong phú, nhưng đều mang mục tiêu chung là các dự án phát triển kinh tế - xã hội nông thôn miền núi, thích ứng với tình hình thực tế về đất đai, khí hậu, tập quán và truyền thống canh tác, cơ cấu cây trồng vật nuôi của mỗi địa phương và mục tiêu nhằm khuyến khích sản xuất, nâng cao thu nhập, cải thiện đời sống cho nhân dân, góp phần cải tạo môi trường sinh thái nông, lâm nghiệp và thuỷ sản.

Các nội dung hoạt động chính là: Điều tra đánh giá kinh tế - xã hội và

điều kiện tự nhiên, quy hoạch sử dụng đất vi mô cấp xã và giao đất, điều tra lập địa, trồng rừng (rừng phòng hộ và rừng sản xuất), khoanh nuôi tái sinh có trồng bổ sung và không trồng bổ sung, bảo vệ rừng tự nhiên, bảo vệ các Vườn quốc gia, nông lâm kết hợp, xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn, phát triển thể chế chính sách, chuyển giao công nghệ, đào tạo cán bộ quản lý dự án, tái định cư, hỗ trợ xã hội, phát triển giới, phát triển tổ chức, phát triển kinh doanh, xoá

đói giảm nghèo, (theo báo cáo của Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp 2005).

Một số dự án khi thiết kế đều đặt ra khá nhiều mục tiêu, nhưng lại không chỉ ra được thứ tự ưu tiên của các mục tiêu. Đa số các dự án về bảo tồn rừng đều gắn với mục tiêu xoá đói giảm nghèo, ví dụ như: Dự án Khu vực Lâm nghiệp và Quản lý rừng phòng hộ đầu nguồn (vốn vay ADB). Mục tiêu là khôi phục và phát triển rừng đầu nguồn, cải thiện đời sống nhân dân, bảo vệ môi trường vùng đầu nguồn các con sông: Sông Chu (Thanh Hoá); Sông Ba (Gia Lai, Phú Yên); Hồ Trúc Kinh (Quảng Trị); hay dự án Bảo vệ rừng và Phát triển Nông thôn (WB1), mục tiêu của dự án là: (1) Bảo vệ và quản lý hiệu quả vùng được bảo vệ của Vườn Quốc gia Cát Tiên và Chư Mom Rây, (2) Quản lý hiệu quả rừng tự nhiên vùng đệm, (3) Cải thiện đời sống người dân vùng đệm và giảm sự phụ thuộc của người dân vào vùng đệm,(4) tăng cường năng lực của Chính phủ về tổ chức các dự án phát triển.

Các mục tiêu của các dự án thường phải dựa vào các mục tiêu ưu tiên

đầu tư của Nhà tài trợ và của Chính phủ Việt Nam, có thể nói thêm rằng các mục tiêu phát triển mà các Nhà tài trợ đưa ra cũng là các mục tiêu mà Chính phủ Việt Nam ưu tiên hàng đầu hiện nay dành cho đầu tư Lâm nghiệp. Nên khi thiết kế dự án các mục tiêu này là do các nhà tài trợ đặt ra chứ không phải là do các Nhà xây dựng dự án. Vì nếu như các mục tiêu đặt ra mà không phù hợp với yêu cầu của nhà tài trợ, thì dự án ít có khả năng được phê duyệt.

Khi được hỏi về các mục tiêu chưa đạt được của dự án anh Lê Cảnh Trung (cán bộ dự án ADB1) cho rằng: “Tuy dự án đã nâng được độ che phủ của rừng nhưng hầu hết các mục tiêu của dự án đều không đạt được như những kỳ vọng ban đầu. Nguyên nhân là do mục tiêu của dự án đặt ra là rất lớn so với khả năng thực hiện của địa phương, trong khi đó thời gian thực hiện dự án lại rất hạn chế chỉ 5 năm theo thiết kế ban đầu. Một nguyên nhân nữa là do người dân không mấy mặn mà với việc vay vốn để trồng rừng (dự án có cả hoạt động trồng rừng sản xuất và trồng rừng phòng hộ). Nguyên nhân khác nữa là do đặc thù của các dự án Lâm nghiệp phải mất từ 8 đến 10 năm cây rừng mới cho kết quả, nhất là các kết quả về thay đổi môi trường”. Anh Trung cũng nhận xét rằng, đa số các dự án hiện nay chưa nêu ra được đâu là mục tiêu chính, đâu là mục tiêu quan trọng của dự án. Ông Phạm Trọng Hiền lại có nhận xét khác “chúng ta là người đi xin dự án nên chúng ta phải hết sức khôn khéo xây dựng dự án và mục tiêu đặt ra cũng không ngoại lệ, mặc dù chúng ta biết một số mục tiêu rất khó thực hiện nhưng chúng ta vẫn cứ đặt ra nhằm để thuyết phục các Nhà tài trợ”

Bài học cho quá trình xác định mục tiêu dự án là phải xác định được cụ thể

đâu là mục tiêu chính, ví dụ như xoá đói giảm nghèo hay bảo tồn rừng, trong hai mục tiêu này phải có một mục tiêu quan trọng hơn, ưu tiên hơn; mục tiêu của dự án phải được hạn chế ở một mức độ nào đó, có tính khả thi và phù hợp với năng lực của địa phương, vì nguồn nhân lực, nguồn vốn trợ cấp cũng như thời gian để thực hiện dự án có hạn.

4.1.2.3. Xây dựng văn kiện Dự án

Thông thường hàng năm Thủ tướng chính phủ cùng các Nhà tài trợ mở một cuộc họp thông qua Bản cam kết viện trợ của các nhà tài trợ cho Chính phủ Việt nam không chỉ riêng trong lĩnh vực Lâm nghiệp, mà tất cả các lĩnh vực mà Chính phủ yêu cầu. Các Nhà tài trợ sẽ thông báo cho phía Việt Nam những lĩnh vực mà mình sẽ ưu tiên đầu tư, kèm với nó là cam kết số tiền tương

ứng cho từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể và hình thức viện trợ không hoàn lại hay cho vay với lãi suất ưu đãi. Về phía Việt Nam cũng phải cam kết thực hiện những yêu cầu mà các Nhà tài trợ đưa ra: như cải thiện môi trường đầu tư, cam kết thực hiện giải ngân có hiệu quả, cải cách chính sách, bảo vệ môi trường sinh thái và phát triển bền vững…. Các ngành, các lĩnh vực căn cứ vào các bản cam kết này hình thành nên ý tưởng dự án và xây một dự án tiền khả thi để trình lên Chính phủ và Nhà tài trợ xin phê duyết dự án, tài liệu cho quá trình phê duyệt là 5 bản Tiếng Anh và 5 bản Tiếng Việt. Các nhà tài trợ sẽ xem xét và quyết định đầu tư, thông thường các Nhà tài trợ rất dễ dàng quyết định phê duyệt một dự án tiền khả thi. Vì nhiều khi Nhà tài trợ chỉ xét đến các ý tưởng dự án có tốt không? dự án có phù hợp với lĩnh vực ưu tiên và vùng ưu tiên mà Nhà tài trợ sẽ đầu tư trong thời gian sắp tới đây hay không. “Nhiều khi các Nhà tài trợ chỉ cần thấy một cái tên dự án hay là có thể quyết định phê duyệt ngay. Hay các mục tiêu dự án luôn phải có mục tiêu về cải thiện môi trường, phát triển bền vững và xoá đói giảm nghèo” (Phạm Trọng Hiền- Vụ hợp tác quốc tế). Các chuyên gia trong nước rất có kinh nghiệm trong trình bày ý tưởng dự án để xin phê duyệt từ các Nhà tài trợ và kết quả là chưa một dự án nào nhận được sự từ chối từ các Nhà tài trợ.

Sau khi dự án tiền khả thi được phê duyệt, Nhà tài trợ sẽ cung cấp kinh phí cho toàn bộ quá trình xây dựng văn kiện và thiết kế dự án khả thi. Thông thường quá trình này được cả hai phía là Việt Nam và các Nhà tài trợ cùng tham gia xây dựng và phải mất từ 2 đến 3 năm mới hoàn thành và xin phê duyệt xong Bản thiết kế dự án.

Tuy nhiên quá trình xây dựng văn kiện dự án gặp rất nhiều khó khăn và chất lượng tài liệu, dữ liệu không được đảm bảo. Vì như đã trình bày ở phần trên, các thông tin được báo cáo từ dưới lên nhất là các thông tin về tài nguyên rừng, quy hoạch sử dụng đất các thông tin về định mức, thông tin về thị

trường, các chính sách và chiến lược của ngành cũng luôn thay đổi, nhiều dự

án đã phải thiết kế lại hoặc xin bổ sung thêm các hạng mục.

Xây dựng văn kiện dự án là khâu cực kỳ quan trọng, quyết định sự thành bại của dự án, tuy nhiên các nhà tư vấn thường thực hiện trong thời gian ngắn và phải đáp ứng nhu cầu và nguyện vọng của cả hai phía nhà tài trợ và phía chính phủ Việt Nam, do vậy thường các văn kiện dự án nhiều khi có những nội dung không khả thi nhưng vẫn được hai phía chấp nhận, đây là nguyên nhân chính gây khó khăn cho những người thực hiện dự án sau này. Do vậy để dự án sẽ thành công trong khi thực hiện thì việc xây dựng văn kiện dự án là cực kỳ quan trọng và cần được hai phía làm rò ngay từ giai đoạn này, tránh cho việc phải thay đổi nội dung văn kiện dự án, mất rất nhiều thời gian sau này. Đây là kinh nghiệm của những dự án trước đây đã gặp phải cần được triệt để rút kinh nghiệm ngay.

4.1.2.4. Thẩm định nội dung Dự án

Quá trình thẩm định được cả hai phía Việt Nam và các Nhà tài trợ thực hiện công việc này. Hầu hết các nhà tài trợ như ADB, WB và EU đều thẩm

định nội dung và các văn kiện dự án tại trụ sở chính của nhà tài trợ nên quá trình thẩm định và phê duyệt các kế hoạch của dự án đòi hỏi rất nhiều thời gian. Trong khi đó dự án nào cũng có một Ban cố vấn dự án, nhưng các nhà tài trợ lại chưa tin tưởng vào đội ngũ các nhà tư vấn này để có thể giao quyền trực tiếp thẩm định toàn bộ hay một số phần kế hoạch của dự án. Một câu hỏi đặt ra là tại sao các nhà tài trợ lại không uỷ quyền, phân cấp quyền thẩm định và phê duyệt cho các cấp cơ sở cụ thể là Ban tư vấn dự án. Vì vậy nếu như các nhà tài trợ cần thẩm định và phê duyệt, nhất là các kế hoạch phát triển xã hay các kế hoạch thực hiện các tiểu hợp phần thì chỉ cần Cố vấn trưởng thẩm định là được.

Thủ tục thẩm định của Chính phủ Việt Nam đối với các dự án vốn vay và dự án viện trợ không hoàn lại được quy định rất rò trong các Nghị định

52/1999/NĐ-CP, Nghị định 12/2000/NĐ-CP và Nghị định 07/2003/NĐ-CP. Hội đồng thẩm định được thành lập để thẩm định các dự án ODA Lâm nghiêp thường gồm rất nhiều các ban ngành chức năng, vì các hợp phần dự án ODA Lâm nghiệp rất phong phú, có liên quan đến nhiều ngành, do vậy ngoài đại diện của Bộ NN&PTNT cũng như Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính còn có cả đại diện của Bộ TN&MT, Bộ Tư pháp, Bộ công an…Thực tế cho thấy các kế hoạch phát triển của từng tiểu dự án thường có mức vốn thấp (dưới 15 tỷ đồng hay dưới 1 triệu USD), Bộ NN&PTNT và các Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính thường phân cấp cho UBND các tỉnh thẩm định và phê duyệt các kế hoạch này. Nhiều khi quá trình thẩm định chỉ mang tính hình thức cho đầy đủ thủ tục, các thành viên dự hội thảo không đóng góp được nhiều vào trong bản dự thảo kế hoạch của dự án và chưa xem xét kỹ lưỡng tính khả thi của dự án.

Các vấn đề nêu trên đây, đề tài xin đưa ra một số đề xuất sau:

Các Nhà tài trợ nên theo cách mà Chính phủ đang áp dụng là uỷ quyền phân cấp phê duyệt, thẩm định cho cấp cơ sở nào có liên quan trực tiếp đến các hoạt động thực thi tại hiện trường. Tổ tư vấn cần đóng góp vào bản dự thảo kế hoạch ở cấp tỉnh mà không phải ở cấp trung ương như hiện nay.

UBND tỉnh sẽ phê duyệt các kế hoạch phát triển xã, sau khi có ý kiến đóng góp của Ban quản lý dự án trung ương, Ban QLDA tỉnh và của nhà tài trợ (tư vấn) như đã quy định cho từng dự án.

4.1.2.5. Chọn địa điểm thực thi Dự án

Việc lựa chọn địa điểm thực thi dự án trong các dự án Lâm nghiệp có quy mô lớn là một vấn đề tương đối quan trọng trong khâu thiết kế dự án, nó quyết định sự thành công của dự án và suất đầu tư dự án và là một vấn đề liên tục được tranh luận trong nghiên cứu “Dự án Phát triển Lâm nghiệp để cải thiện đời sống tại Tây Nguyên” của ADB. Trong quá trình thiết kế dự án, các nhà tư vấn luôn có xu hướng lựa chọn nhanh theo các tiêu chí về điều kiện tự nhiên (lưu vực sông, cảnh quan) và kinh tế xã hội (tỷ lệ đói nghèo, dân tộc) để