Mô Hình Phân Cấp Quản Lý Với Các Cấp Độ Khác Nhau

(1). Mô hình quản lý tài chính 2 cấp (trung ương – tỉnh).

Ưu điểm

Hạn chế

- Gúp phần tăng cường năng lực cho cỏc bộ cấp tỉnh trong việc thực hiện dự ỏn núi chung và quản lý tài chớnh núi riờng.

- Do chỉ cú 2 cấp quản lý nờn rủi ro trong quản lý tài chớnh thấp hơn so với cỏc mụ hỡnh phòn cấp mạnh hơn, tốc độ giải ngòn nhanh hơn cỏc trường hợp cú nhiều cấp quản lý hơn.

- Thụng tin quản lý nhanh chúng, thụng suốt do chỉ cú 2 cấp quản lý, độ chớnh xỏc cao hơn và tốc độ giải ngòn nhanh chúng hơn cỏc mụ hỡnh

phòn cấp mạnh hơn

- Sự giỏm sỏt và mức độ tham gia của người hưởng lợi vào quỏ trỡnh thực hiện dự ỏn khụng cao bằng cỏc dự ỏn phòn cấp mạnh hơn tới cấp huyện, xó và thụn bản.

- Phòn cấp khụng cao nờn hạn chế việc tăng cường năng lực quản lý dự ỏn cho cấp huyện, xó.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 115 trang tài liệu này.

(2)Mô hình quản lý tài chính 3 cấp (trung ương – tỉnh – xã)

Ưu điểm

Hạn chế

- Giảm sự cồng kềnh của bộ mỏy quản lý dự ỏn thụng qua việc cắt giảm đi một cấp trung gian, tập trung nòng cao năng lực cho cấp xó.

- Thiếu sự tham gia quản lý trực tiếp của cấp huyện, đặc biệt là vai trũ quản lý nhà nước của cấp huyện đối với cỏc dự ỏn nếu bị bỏ qua sẽ gòy ắch tắc lớn cho dự ỏn, sự phối hợp toàn diện khụng cao cho nờn cú nhiều khú khăn khi thực hiện dự ỏn trờn địa bàn huyện

- Khụng phòn cấp được nhiều hoạt động cho cấp xó do năng lực chưa cho phộp, dẫn tới việc Ban QLDA tỉnh cú thể phải trực tiếp quản lý một số lượng lớn cỏc hoạt động dự ỏn. Nếu cỏc nhúm hỗ trợ kỹ thuật cú năng lực yếu thỡ rủi ro trong quản lý dự ỏn (bao gồm cả rủi ro về tài chớnh) sẽ tăng cao hơn nhiều.

(3) Mô hình quản lý tài chính 3 và 4 cấp (trung ương – tỉnh – huyện/trung

ương – tỉnh – huyện – xã).

Ưu điểm

Hạn chế

- Phòn cấp mạnh cho nờn sẽ tạo điều kiện cho cỏc cấp tại địa phương tiếp cận trực tiếp với dự ỏn, gúp phần nòng cao năng lực của địa phương, đặc biệt là cấp huyện và xó.

- Việc cấp tỉnh, huyện và cấp xó trực tiếp tham gia chuẩn bị, thực hiện và quản lý dự ỏn sẽ gúp phần tăng cường trỏch nhiệm của cỏc cấp này trong toàn bộ chu trỡnh của dự ỏn từ lỳc chuẩn bị, thực hiện đến khi đưa dự ỏn vào vận hành, khai thỏc. Tớnh chủ động của địa phương được nòng cao hơn.

- Dự ỏn phản ảnh cỏc nhu cầu của địa phương sỏt thực hơn thụng qua sự tham gia của cỏc cấp từ cấp xó, cấp huyện tới cấp tỉnh. Đặc biệt, nhu cầu của cỏc thụn bản cũng được phản ỏnh tốt hơn trong mụ hỡnh quản lý này.

- Phòn cấp mạnh cho nờn cú nhiều rủi ro trong quản lý dự ỏn núi chung cũng như quản lý tài chớnh núi riờng do năng lực của địa phương cũn yếu, đặc biệt là đối với cấp xó và cấp thụn bản.

- Địa phương thiếu thụng tin và hiểu biết về nhà tài trợ, chớnh sỏch của nhà tài trợ cho nờn cụng tỏc thực hiện dự ỏn cũn gặp nhiều khú khăn.

- Cỏc cơ quan quản lý nhà nước phải hỗ trợ nhiều trong quỏ trỡnh thực hiện dự ỏn, đặc biệt là về mặt cơ chế và chớnh sỏch.

- Chi phớ quản lý dự ỏn tăng cao hơn do cú tới 3-4 cấp quản lý khỏc nhau. Ngoài ra, cụng tỏc thụng tin trong dự ỏn từ cấp TW tới cấp xó và ngược lại mất khỏ nhiều thời gian nếu hệ thống thụng tin phục vụ dự ỏn khụng tốt. Vấn đề này cũng phần nào làm chậm tiến độ triển khai thực hiện dự ỏn.

- Cụng tỏc giải ngòn theo hỡnh thức mở TKĐB/TKTW cho cấp tỉnh sẽ cú thế cú một số khú khăn khi lần đầu ỏp dụng tại địa phương.

Ban QLDA huyện X

Ban QLDA huyện Y

Ban QLDA xó X1

Ban QLDA xó X2

Ban QLDA xó X3

Tiểu dự ỏn

Hình 4.1: Mô hình phân cấp quản lý với các cấp độ khác nhau

Ban QLDA tỉnh

Ban QLDA huyện

Hình 4.2: Mô hình cấp tỉnh là cơ quan đầu mối

Từ những nội dung phân tích những ưu nhược điểm của các mô hình phân cấp quản các dự án trên đây, đề tài xin đưa ra bài học kinh nghiệm cho việc lựa chọn các mô hình quản lý dự án trong các dự án đầu tư nước ngoài như sau: Tuỳ thuộc vào tình hình thực tế về quy mô, đặc thù của dự án và khả năng quản lý của các cấp chính quyền địa phương mà lựa chọn mô hình quản lý cho phù hợp nhằm đạt được hiệu quả cao nhất các mục tiêu mà dự án đã đặt ra. Đối với các dự án lớn, có tính chất phức tạp, phân bố trên diện rộng, có nhiều hợp phần, nhiều hoạt động đầu tư khác nhau nên áp dụng mô hình có Ban quản lý trung ương là cơ quan đầu mối (chủ dự án). Chỉ nên áp dụng mô hình Ban quản lý tỉnh là chủ dự án đối với các dự án quy mô nhỏ, hợp phần

đơn giản, ít phức tạp. Tăng cường phân cấp quản lý tối đa cho cấp cơ sở là xã thậm trí thôn/bản.

b. Những vấn đề tồn tại về quản lý tài chính trong các dự án Quốc tế Lâm nghiệp .

(a). Quá trình lập kế hoạch phân bổ tài chính hàng năm: là khá phức tạp vì nó liên quan đến nhiều Bộ ngành khác nhau và diễn ra ở các cấp khác nhau.

Theo thủ tục phân bổ tài chính thực hiện tiêu chuẩn: BQLDA tỉnh sẽ lên kế hoạch ngân sách hàng năm, trong đó tách biệt rò nguồn vốn vay và nguồn vốn đối ứng, BQLDA cấp Trung ương sẽ thẩm định kế hoạch này rồi trình Bộ NN&PTNT (MARD) phê duyệt. Trong bất kỳ dự án vốn vay nào, Bộ NN&PTNT cũng phải phụ thuộc, đợi chờ Bộ KH&ĐT phân bổ nguồn vốn vay và Bộ TC phân bổ nguồn vốn đối ứng. Nhiều khi sự phối hợp giữa 2 Bộ này với Bộ NN&PTNT còn chưa rò ràng và còn nhiều bất cập, chính vì thế xảy ra tình trạng mất cân đối giữa nguồn vốn đầu tư và nguồn vốn thường xuyên khiến cho quá trình thực hiện dự án trở nên phức tạp. Các thông tin về phân bổ ngân sách hàng năm và năng lực thực hiện kế hoạch của các tỉnh dự án, Bộ NN&PTNT không nắm rò vì vậy mà ngân sách được lập hàng năm thường cao

hơn nhu cầu và tỷ lệ giải ngân thực tế và tỷ lệ giải ngân hàng năm của các dự

án Quốc tế Lâm nghiệp là rất thấp, chỉ đạt khoảng 30% kế hoạch.

Các dự án Lâm nghiệp vốn vay nước ngoài hiện nay thường do nhà tài trợ hoặc tư vấn của nhà tài trợ quản lý nguồn vốn, các dự án này thường thiếu vốn đối ứng mặc dù Chính phủ đã tạo mọi điều kiện ưu đãi để các dự án Lâm nghiệp vốn vay có đủ vốn đối ứng cần thiết. Mặc dù nguồn vốn ODA viện trợ (và nguồn vốn vay) có thể được chuyển từ năm tài khoá này sang năm tài khoá tới thì nguồn ngân sách của chính phủ lại không thể chuyển giao sang cho năm mới nếu như chưa sử dụng tới vào cuối năm. Điều này đã gây trở ngại cho các dự án phát triển nông thôn và các dự án lâm nghiệp vì hầu hết các hoạt động đều có tính thời vụ (ví dụ trồng cây trong mùa mưa, xây dựng cơ sở hạ tầng trong mùa khô), nên các hoạt động này đều không thể kết thúc vào cuối năm để đảm bảo công tác nghiệm thu công trình và thanh toán có thể diễn ra vào cuối năm tài khoá (tháng12)

Trong hầu hết các dự án Quốc tế lâm nghiệp có quy mô lớn, Bộ NN&PTNT là chủ đầu tư chịu trách nhiệm chính quản lý ngân sách thực hiện dự án (bao gồm cả vốn đối ứng và vốn viện trợ không hoàn lại), Bộ NN&PTNT cũng chịu trách nhiệm lập kế hoạch và phê duyệt kế hoạch tài chính của dự án. Giữa Ban QLDA Trung ương và Bộ NN&PTNT và Bộ KH&ĐT chưa có sự thống nhất trong việc dự trù ngân sách, chính vì vậy các dự án thường không được phân bổ đủ vốn đối ứng, dẫn đến giải ngân chậm nguồn vốn vay nước ngoài.

Sau khi Bộ KH&ĐT và Bộ TC phê duyệt kế hoạch tài chính hàng năm và thông báo cho Bộ NN&PTNT, Bộ NN&PTNT sẽ thông báo cho các ban quản lý Dự án cấp tỉnh kế hoạch tài chính chi tiết, đây sẽ là cơ sở cho thực hiện dự án. Tuy nhiên quá trình này cũng gây ra nhiều vấn đề phức tạp, ví dụ như trường hợp xảy ra với dự án ADB1 trong năm tài chính 2004: Dựa vào kinh nghiệm trong những năm tài chính trước đây (khi dự án còn đang xây

dựng khung thực hiện), Bộ NN&PTNT từ chối một số khoản giải ngân do BQLDA Trung ương đề xuất và chia ngân sách 2004 thành 2 pha, mỗi pha 06 tháng với điều kiện rằng pha 2 sẽ bắt đầu khi pha 1 kết thúc. Kết quả là quá trình đầu tư trong những tháng đầu của 1 năm tài chính (ví dụ lập kế hoạch hàng năm, thiết kế kỹ thuật, triển khai thực hiện và thanh toán tạm ứng) bị tắc lại vì ngân sách đầu tư cho 2 pha vẫn chưa được phân bổ. Chính vì vậy Ban quản lý dự án tỉnh (PMU) không có cơ sở vững chắc để thực hiện dự án. Điều này xảy ra ngay cả khi dự án đã được phân bổ đủ vốn đối ứng và vốn vay nước ngoài.

(b). Một vấn đề nổi cộm trong các dự án đầu tư nước ngoài trong Lâm nghiệp là vấn đề liên quan đến định mức. Hiện tại, trong khi các phương pháp ứng dụng mới trong công tác lập kế hoạch sử dụng đất và giao đất có sự tham gia, lập kế hoạch phát triển xã phải chờ Cục quản lý xây dựng công trình, Bộ NN&PTNT phê duyệt trước khi trở thành “định mức chuẩn” trong hệ thống kế toán. Thì các cấp cơ sở muốn tăng đơn giá để có tiền chi phí cho các khoản chi khác, trong khi các dự án đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực Lâm nghiệp chỉ có thể chi trả phí quản lý, mặc dù các cấp quản lý TW và nhà tài trợ tìm mọi cách để ngăn chặn tình trạng này nhưng chưa có hiệu quả.

Hệ thống định mức áp dụng hiện nay của Chính phủ nói chung và của Ban QLDA Lâm nghiệp nói riêng rất phức tạp chưa thống nhất. Quy chế của Chính phủ và quy chế của Nhà tài trợ nói chung là khác nhau, quy chế của các nhà tài trợ khác nhau là khác nhau và quy chế của Chính phủ áp dụng cho các ngành khác nhau cũng khác nhau. Hầu hết các dự án Quốc tế Lâm nghiệp hiện nay đều phải tự xây dựng hệ thống định mức riêng để trình lên các bộ có liên quan phê duyệt. Đây là quá trình rất mất thời gian và công sức mà kết quả là các hệ thống định mức và đơn giá đều không thống nhất với nhau. Vì các dự án Quốc tế trong lĩnh vực Lâm nghiệp thường được coi là một phần của chương trình 661, nên nhiều định mức đã được ban hành tương tự như định

mức của chương trình 661, trong đó bao gồm cả những định mức đã được đề ra cách đây rất lâu, chính vì vậy không còn phù hợp nữa nhưng vẫn còn được sử dụng, ví dụ như định mức bảo vệ rừng (50.000 đồng/ha/năm).

Có sự khác biệt lớn giữa định mức chi tiêu áp dụng giữa dự án viện trợ không hoàn lại và dự án vốn vay trong khi qui mô vốn 2 loại hình này không hoàn toàn quá cách biệt, còn qui trình kỹ thuật, địa bàn và mức độ khó khăn là tương đối như nhau. Với dự án viện trợ không hoàn lại, áp dụng định mức chi trong nước đối với nguồn vốn đối ứng, còn nguồn viện trợ định mức được xây dựng trên cơ sở thoả thuận trong văn kiện dự án, trường hợp trong văn kiện dự

án không quy định rò thì áp dụng theo định mức của Chính phủ. Với dự án vay vốn, đã ban hành thống nhất một số định mức áp dụng chung cho các dự

án không phân biệt theo nguồn vốn, tuy nhiên còn quá khiêm tốn. Định mức liên quan đến phí quản lý trong các dự án lâm nghiệp quy mô lớn thường giống nhau và giống định mức của chương trình 661, chi phí quản lý của các dự án Quốc tế Lâm nghiệp được coi là thấp so với chương trình 661 vì khối lượng công việc và độ phức tạp của các dự án đầu tư nước ngoài thường lớn hơn so với chương trình 661 và thường xuyên phải đối mặt với các vấn đề lương không đủ sức cạnh tranh, dẫn đến tình trạng mất ổn định về mặt nhân lực.

(c). Giải ngân là một trong những khâu cuối cùng trong một chu trình thực hiện dự án và nó là bức tranh tổng hợp kết quả của tất cả các khâu thực hiện trước. Tỷ lệ giải ngân các dự án Quốc tế Lâm nghiệp nói chung còn thấp hàng năm chỉ đạt 20-30% trong những năm gần đây. Không thấy khác biệt trong các biện pháp kĩ thuật mà nhiều hơn ở cơ chế kiểm tra các quy định về tài chính. Nguyên nhân của việc giải ngân chậm có liên quan đến rất nhiều yếu tố trong một chu trình thực hiện dự án, ví dụ như việc thiết kế dự án, cơ cấu tổ chức của dự án, tính chất dự án, công tác đấu thầu tuyển chọn tư vấn, công tác giải phóng mặt bằng, công tác đấu thầu thi công v..v… và khâu luân chuyển

hồ sơ để rút vốn thanh toán, và định mức chi. Có thể tóm tắt các nhân tố cản trở giải ngân như sau:

- Mức tạm ứng vốn cho các hoạt động lâm sinh ngay sau khi ký hợp đồng theo quy định của nhà nước (dự án 661) 30% giá trị hợp đồng (hay 30% kế hoạch vốn năm) là không cao so với 50% của JBIC

- Giải ngân dự án là một vấn đề phức tạp liên quan đến nhiều đối tượng, cấp quản lý, phụ thuộc nhiều vào quy định và đôi khi còn mâu thuẫn của Chính phủ và các nhà tài trợ

- Hầu hết các dự án lâm nghiệp đều thiết kế có sự tham gia đóng góp vốn cả người hưởng lợi. Tuy nhiên, nhiều khi trong các văn bản pháp lý của dự án thì việc tham gia đóng góp của dân được hiểu là đóng góp bằng tiền và

đồng thời với các nguồn vốn ODA và vốn đối ứng chính phủ. Việc kho bạc nhà nước tỉnh yêu cầu tính các nguồn vốn vào từng phiếu giá cho từng phần đầu tư đã gây khó khăn lớn trong thanh toán và giải ngân ví dụ như với dự án ADB1; Thủ tục phê duyệt của các cơ quan có thẩm quyền từ trung ương đến địa phương chưa đáp ứng được những hạn chế về thời gian. Nhiều gói thầu cho mua thiết bị phải đi qua nhiều bước phê duyệt là một ví dụ.

- Các nhà tài trợ khác nhau cũng sử dụng thủ tục giải ngân khác nhau, các Ban QLDA tỉnh gặp khó khăn trong việc hiểu và áp dụng các thủ tục của các nhà tài trợ, trong khi đó Bộ tài chính chưa thể ban hành thông tư quản lý tài chính chung cho tất cả các dự án vốn vay ODA trong ngành lâm nghiệp bởi thế vẫn còn nhiều chỗ trong quy định của nhà tài trợ bị hiểu lầm và sai và mâu thuẫn với các quy định chung của Chính phủ.

- Năng lực của cán bộ dự án chưa đạt yêu cầu: Hầu hết cán bộ kế toán và mua sắm đều mới tuyển dụng và tập huấn đồng thời khi bắt đầu dự án và do đó cần phải có thời gian nhất định để làm quen với các thủ tục dự án. Tình trạng này còn gay cấn hơn ở cấp tỉnh do có ít kinh nghiệm quản lý