Cơ Cấu Quản Lý Nhân Sự Trong Các Dự Án Quốc Tế Lâm Nghiệp

có thể kết thúc việc điều tra và lên dự toán ngân sách thực hiện ngay trong đợt nghiên cứu.

Quá trình chọn địa điểm thực thi dự án bắt đầu từ việc chọn vùng, thông thường những vùng được chọn là những vùng ưu tiên đầu tư của các nhà tài trợ và của chính phủ Việt Nam, đó là các vùng Tây nguyên, Duyên Hải Miền Trung và vùng núi Phía Bắc. Đây là những vùng mà sự ảnh hưởng của ngành Lâm nghiệp nói chung và của rừng nói riêng là rất lớn đối với sự phát triển kinh tế của đất nước. Không những thế đây còn là những vùng kinh tế chậm phát triển hơn các vùng khác và vấn đề khai thác rừng không hợp lý đang là vấn đề nóng bỏng hiện nay. Tuy nhiên với mỗi một nhà tài trợ khi đầu tư vào Việt Nam có những mục tiêu ưu tiên riêng, chẳng hạn như mục tiêu bảo tồn đa dạng sinh học hay là phát triển kinh tế xã hội, các nhà tư vấn dựa vào những mục tiêu này để xây dựng những chỉ tiêu chọn địa điểm, chọn những tỉnh có thể triển khai các hoạt động để thực hiện tốt các mục tiêu đã đề ra. Ví dụ như các dự án trồng rừng của Chính Phủ Đức tài trợ (các dự án KfW), các tỉnh

được chọn làm địa điểm thực thi dự án là các tỉnh: Bắc Giang, Quảng Ninh, Lạng Sơn, Thanh Hoá và Nghệ An. Mục tiêu của các dự án KfW là xây dựng các mô hình trồng rừng năng suất cao trên đất trống đồi núi trọc, tiêu chí để chọn là những vùng có nhiều đất trống đồi trọc, các tỉnh được chọn rất phù hợp với vùng ưu tiên của nhà tài trợ và phù hợp với các tiêu chí đề ra. Hay dự

án trồng rừng phòng hộ đầu nguồn (JBIC) sử dụng vốn vay JBIC tài trợ được triển khai ở 5 tỉnh: Quảng Trị, Thừa Thiên- Huế, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Phú Yên. Hệ thống sông khu vực này rất dốc và ngắn do đó tiềm ẩn nhiều thiên tai khi mùa mưa tới. Có thể thấy rằng việc chọn các tỉnh để triển khai các hoạt động dự án là không khó và thường do phía các nhà tài trợ quyết

định.

Tuy nhiên, việc chọn lựa các xã cho một dự án đầu tư lớn là rất phức tạp, trong khi các nhà tư vấn muốn lựa chọn nhanh theo các tiêu chí về điều

kiện tự nhiên và kinh tế xã hội để có thể triển khai dự án ngay, thì chính quyền địa phương lại muốn bổ xung thêm các tiêu chí khác như năng lực quản lý của địa phương hoặc vốn đầu tư phải được xem xét phân chia rộng rãi để tránh mâu thuẫn giữa các nhóm dân tộc. Chính sự khác nhau giữa các ưu tiên tiêu chí lựa chọn xã đã dẫn việc lựa chọn xã trở lên khó khăn hơn rất nhiều hoặc quá chú trọng vào việc lựa chọn xã sẽ dẫn tới sự chậm trễ, phiền hà trong việc triển khai các hoạt động dự án.

Từ các vấn đề trên đây có thể đưa ra những bài học kinh nghiệm cho việc chọn lựa các xã dự án: Tiêu chí để chọn xã dự án phải được xác định ngay trong giai đoạn thiết kế dự án (ví dụ như diện tích rừng tự nhiên hiện có, diện tích tối thiểu có thể trồng rừng, tỷ lệ dân cư sống phụ thuộc vào rừng) và phải dựa trên mục tiêu trọng tâm của một dự án cụ thể như: bảo vệ rừng đầu nguồn, bảo tồn đa dạng sinh học, trồng rừng kinh tế, xoá đói giảm nghèo.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 115 trang tài liệu này.

Đồng thời, ngân quỹ cho từng tỉnh dự án phải dựa trên các hợp phần đầu tư của dự án và tiêu chí đầu tư cho mỗi xã cần phải xác định rò, tránh giàn trải kém hiệu quả.

4.1.2.6. Xây dựng kế hoạch thực hiện Dự án

Kế hoạch thực hiện dự án được xây dựng ngay trong quá trình thiết kế dự án tiền khả thi và dự án khả thi và được các tư vấn nước ngoài cùng các chuyên gia Việt Nam tư vấn xây dựng. Tuy nhiên kế hoạch của dự án tiền khả thi và dự án khả thi chỉ mang tính tổng thể như kế hoạch giải ngân hàng năm, kế hoạch cho các hợp phần và tiểu hợp phần của dự án, kế hoạch thực hiện hạng mục đầu tư và kế hoạch nhân sự… Với mỗi một nhà tài với mỗi một dự

án đều có các kế hoạch hành động riêng, nhưng các kế hoạch của dự án có thể bị thay đổi vì trong quá trình triển khai dự án nảy sinh các vấn đề bất cập không phù hợp với kế hoạch thiết kế ban đầu, ví dụ như thay đổi kế hoạch trồng rừng vì thiếu đất để trồng rừng (dự án ADB), hay người dân không vay vốn để trồng rừng, hoặc kế hoạch thời gian cho trồng rừng lại đúng vào mùa

khô nên không thể thực hiện được… Tuy nhiên phần này chúng tôi sẽ tập trung cho việc phân tích các kế hoạch phát triển xã vì việc lập kế hoạch phát triển xã rất quan trọng liên quan trực tiếp đến vấn đề giải ngân và hoàn thành các mục tiêu mà dự án đã đề ra.

Hầu hết các dự án ODA vốn vay trong Lâm nghiệp hiện nay đều lập kế hoạch phát triển xã, mặc dù phương pháp và mẫu biểu có khác nhau. Cộng

đồng địa phương đã tham gia vào quá trình lập Kế hoạch phát triển xã, dựa vào kết quả điều tra nguồn tài nguyên, phân loại rừng, lập kế hoạch sử dụng

đất và giao đất giao rừng, vì vậy kế hoạch phát triển xã là một văn kiện hết sức minh bạch và ít có sự thay đổi và là cơ sở để lập kế hoạch đầu tư và giám sát

đánh giá. Mặc dù kế hoạch phát triển xã là kết quả của phương thức có sự tham gia, nhưng quá trình dự toán ngân sách hàng năm lại không được minh bạch như quá trình lập Kế hoạch dự án, thường quá trình phê duyệt ngân sách hàng năm được quyết định từ trên xuống và đây cũng được coi là một hình thức tổ chức và quản lý tài chính từ trên xuống. Các dự án của ADB và WB tài trợ đang cố gắng đưa ra những kế hoạch sát với thực tế hơn và phù hợp với khả năng của địa phương vì kế hoạch được lập dựa trên kế hoạch phát triển xã do người dân tham gia xây dựng. Như vậy, so với các chương trình, dự án trọng

điểm trong nước như 661, thì các dự án đầu tư nước ngoài việc lập kế hoạch phát triển xã/ thôn/bản có tính ưu việt hơn, vì các đơn vị thực hiện dự án cấp cơ sở chủ động được việc lập kế hoạch cho từng năm và người dân tham gia vào quá trình lập kế hoạch, còn đối với chương trình 661, kế hoạch được lập và kiểm soát ở cấp trung ương và Bộ NN&PTNT thông báo kế hoạch cho địa phương về khối lượng và vốn từng năm (mặc dù hàng năm các địa phương có

đề nghị kế hoạch lên Bộ thông qua văn phòng 661 nhưng những kế hoạch này không mấy khi được đáp ứng). Các dự án mà KfW tài trợ lại tập trung vào xây dựng kế hoạch phát triển rừng cấp thôn nhằm giúp người dân định hướng sử dụng bền vững đất lâm nghiệp của mình.

Mặc dù vậy, việc xây dựng Kế hoạch thực hiện các dự án ODA Lâm nghiêp còn những tồn tại sau:

- Thiếu sự phối hợp đồng bộ giữa các chuyên ngành, chưa có sự lồng ghép giữa các dự án NN, thuỷ lợi và lâm nghiệp, xây dựng cơ sở hạ tầng...

- Nội dung các Bản kế hoạch còn sơ sài, chưa đủ chi tiết để người triển khai thực hiện làm được và người quản lý theo dòi có thể giám sát việc thực hiện dự án.

- Các dự án chưa có một khuôn mẫu nào hướng dẫn cụ thể, thống nhất về các mẫu biểu.

- Những rủi ro chưa được tính đến để có thể xây dựng được một kế hoạch hoàn chỉnh.

- Những nghiên cứu về thị trường chưa được quan tâm đúng mức dẫn đến tình trạng nhiều dự báo thiếu chính xác và nhiều khi phải thay đổi kế hoạch mua sắm vật tư, trang thiết bị, cây giống, phân bón…

Từ những tồn tại trên đây trong khâu lập kế hoạch dự án, đề tài xin đưa ra bài học kinh nghiệm cho vấn đề này như sau: Bộ NN&PTNT, cần phải phối hợp với các nhà tư vấn quốc tế tiêu chuẩn hoá mẫu biểu cho việc lập kế hoạch phát triển xã, bao gồm cả việc chỉnh sửa các kế hoạch phát triển xã, đảm bảo nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm của các bên tham gia trong quá trình lập kế hoạch và để làm cơ sở cho công tác giám sát đánh giá và những yêu cầu cụ thể của dự án bao gồm mục tiêu và chỉ số hoàn thành đã được quy định trong giai đoạn thiết kế dự án. Các kế hoạch thực hiện dự án phải tính đến những rủi ro có thể làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án như thiên tai, dịch bệnh và giá cả thị trường…

4.1.2.7. Thực hiện Dự án

Phần trình bày dưới đây sẽ tập trung vào các vấn đề về kỹ thuật trong quá trình thực hiện dự án.

Chất lượng kỹ thuật của các hoạt động đầu tư trong các dự án ODA Lâm nghiệp là chủ đề thảo luận của nhiều cuộc hội họp gần đây và là nội dung chính của công tác đánh giá và thẩm định, các kết luận đều cho thấy rằng chất lượng kỹ thuật kém một phần là do nhà quản lý, thiết kế dự án thiếu kiến thức kỹ thuật và phần lớn là do cách tiếp cận và quản lý hành chính chưa đồng bộ.

Phần lớn các hợp phần đầu tư Nông-Lâm nghiệp thường do các hộ gia

đình địa phương thực hiện. Tất cả cả các dự án ODA lâm nghiệp đã tổ chức tập huấn nâng cao kiến thức cho cán bộ, người dân địa phương. Kết quả: đã thu hút được hơn 33.600 nông dân (theo báo cáo Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp), đã đóng góp đáng kể cho công tác nâng cao kiến thức ở cấp cơ sở, nhưng các thủ tục hành chính phức tạp và sự yếu kém của Ban quản lý dự án trong quản lý đã gây ra sự chậm trễ, thậm trí phải huỷ bỏ một số hoạt động

đào tạo, mỗi dự án khi triển khai các hoạt động đào tạo lại tự biên soạn tài liệu riêng cho dự án của mình nên chất lượng, hiệu quả của các bộ tài liệu là khác nhau và mâu thuẫn giữa các bộ tài liệu này xảy ra là điều không thể tránh khỏi.

Các hợp phần đầu tư vào phát triển hạ tầng cơ sở nông thôn (đường xá, công trình thuỷ lợi nhỏ, giếng nước, trường tiểu học, trạm y tế, công trình nước sạch) đều có hướng dẫn về khoản đóng góp của người hưởng lợi trong quá trình thiết kế dự án, nhưng hầu hết các hạng mục này gặp rất nhiều khó khăn trong việc huy động nhân dân đóng góp, chỉ một số địa phương có người dân

điều kiện kinh tế tốt và cán bộ chịu khó đôn đốc có thể thực hiện được công việc này.

Trong quá trình thực hiện dự án, các hoạt động hiện trường dưới địa phương chủ yếu do cán bộ khuyên nông- khuyến lâm địa phương thực hiện,

đội ngũ cán bộ này do các dự án ODA tuyển dụng. Tuy nhiên năng lực và kinh nghiệm của các cán bộ, đặc biệt là đối với các vùng sâu vùng xa còn

nhiều hạn chế, vì thế mà phương thức hướng dẫn và giám sát thực thi các hoạt

động của dự án còn chưa thích hợp.

Từ các vấn đề trên đây, đề tài xin đưa ra một số đề xuất sau:

Cần phải tổ chức các khoá đào tạo kịp thời, đúng lúc cho nông dân để họ có thể thực hiện công việc một cách có hiệu quả. Các tài liệu cho các khoá đào tạo cho nông dân về kỹ thuật nông, lâm nghiệp và nông lâm kết hợp phải được thống nhất và phải do Bộ NN&PTNT soạn thảo có sự kết hợp với các trường

đại học.

Cần phải xây dựng một quy chế tuyển dụng cán bộ khuyến nông khuyến lâm cơ sở và phải đảm bảo cho cán bộ khuyến nông khuyến lâm cơ sở khả năng tiếp tục công việc sau khi dự án kết thúc và nên đưa họ vào danh sách cán bộ chính thức của xã để Nhà nước trả lương.

Các khoản đóng góp trực tiếp của dân cho các hạng mục đầu tư cơ sở hạ tầng trong quá trình thực hiện đầu tư được chuyển sang bảo dưỡng các công trình đầu tư kể cả khi dự án đã kết thúc. Tăng cường khâu giám sát thi công của người dân để nâng cao trách nhiệm và sử dụng bền vững các công trình.

4.1.2.8. Cơ cấu quản lý nhân sự trong các dự án Quốc tế Lâm nghiệp

a. Khái quát chung về cơ cấu quản lý các dự án Quốc tế Lâm nghiệp

Thông thường trước khi triển khai dự án, Ban điều hành dự án và Ban quản lý dự án được thành lập ở các cấp để thực hiện dự án. Các dự án khác nhau cơ cấu quản lý khác nhau, tuỳ thuộc vào mức độ phân cấp quản lý dự án, cách thực hiện dự án và các chủ đầu tư dự án. Ban quản lý dự án thường được thành lập theo 4 cấp: trung ương, tỉnh, huyện và xã. Ban quản lý xã được thành lập ở một số dự án với mục đích quản lý quỹ phát triển cộng đồng (CDF).

Hầu hết các dự án Lâm nghiệp hiện nay có mô hình Ban quản lý dự án trung ương, BQLDA tỉnh, Ban QLDA huyện, xã. Là vì các dự án thực hiện ở vùng sâu, xa và đơn vị thực hiện là các Lâm trường và các hộ dân, số người

tham gia dự án là rất lớn, địa bàn hoạt động rộng. Nhiều dự án lâm nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chủ đầu tư là các cơ quan trung ương, cụ thể là Bộ NN&PTNT (MARD) thì vai trò và trách nhiệm của chính quyền tỉnh trong chỉ

đạo và thực hiện dự án có nhiều hạn chế, vì phần lớn các yêu cầu phê duyệt phải trình lên Bộ, trong khi đó quy trình phê duyệt rất phức tạp, phải có sự thẩm định của các Vụ chức năng của Bộ, mất nhiều thời gian và làm chậm tiến

độ thực hiện dự án.

Để khắc phục những vướng mắc trên một số dự án Khu vực Lâm nghiệp ADB, WB1, WB2 đã có những bước giải quyết quan trọng là phân cấp, phân quyền cho các tỉnh trong thực hiện dự án nhằm đẩy nhanh tiến độ, đồng thời tăng cường vai trò của Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp, như vai trò tham mưu cho lãnh đạo Bộ NN&PTNT về các vấn đề thực hiện dự án, thẩm định các tiểu dự án và các vấn đề về đấu thầu mua sắm…

Dự án JBIC đã giao cho Chính quyền tỉnh vai trò là chủ đầu tư và Chính quyền tỉnh có trách nhiệm chỉ đạo thực hiện dự án từ khâu nhận vốn ODA, thực hiện, bố trí vốn đối ứng và chịu trách nhiệm quyết toán vốn dự án. Bộ NN&PTNT chỉ giữ vai trò điều hành, giám sát và hỗ trợ các tỉnh trong thực hiện dự án.

b. Ban điều hành dự án

Thông thường cơ quan chủ quản (MARD) ra quyết định thành lập ban

điều hành dự án Trung Ương sau khi cấp có thẩm quyền phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi hay Văn kiện dự án. Mặc dù trong Nghị định số 87/CP ngày 05/8/1997 và Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04/5/2001 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), trong Chương “Quản lý thực hiện Chương trình, dự án ODA” không quy định có Ban điều hành dự án.

Ban điều hành dự án có chức năng giúp Bộ trưởng và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về chỉ đạo và điều hành dự án theo đúng nội dung và mục tiêu

đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt và điều ước quốc tế cụ thể về ODA đã

được ký kết giữa Chính phủ Việt nam và Nhà tài trợ. Theo thông tin của Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp, thì tất cả các dự án mà Ban quản lý đều có Ban

điều hành dự án trung ương, ngoại trừ dự án JBIC Ban điều hành dự án cũng

được thiết lập ở các tỉnh dự án.

1) Ban điều hành dự án trung ương

Giai đoạn năm 1995 đến năm 2001 ban điều hành dự án Trung ương thường do một Thứ trưởng phụ trách về Lâm nghiệp làm Trưởng Ban điều hành. Từ năm 2001 đến nay, Thứ trưởng chỉ làm Trưởng Ban Điều hành các dự án vốn vay nhóm A (ADB1, WB1, WB2) có nội dung Lâm nghiệp và phát triển nông thôn tổng hợp. Các dự án viện trợ không hoàn lại do Lãnh đạo Vụ Hợp tác quốc tế (KfW3) và Lãnh đạo Cục Lâm nghiêp (KfW4 và PACCSA Nhật), Cục kiểm lâm (dự án Tropenbos-Việt Nam) đảm bảo chức danh Trưởng Ban Điều hành.

Các uỷ viên Ban Điều Hành dự án gồm: Đại diện các Cục, Vụ, Ban liên quan của Bô NN&PTNT; Đại diện một số Vụ của Văn phòng Chính phủ (Quan hệ quốc tế, Nông nghiệp); Đại diện một số Vụ của Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính; Lãnh đạo UBND các tỉnh tham gia dự án, kiêm trưởng Ban Điều Hành dự án tỉnh; Giám đốc dự án trung ương. Ngoài ra đối với những dự án vốn vay còn có cả đại diện của Ngân hàng Nhà nước, dự án PAM còn có đại diện Bộ Ngoại giao và dự án ADB1 có đại diện Bộ Công an.

Hiện nay Ban điều hành dự án Trung ương của một số dự án có bộ phận thường trực gồm lãnh đạo Vụ Hợp tác Quốc tế và Giám đốc dự án Trung ương (KfW3, ADB1, WB1) giúp trưởng Ban điều hành dự án chỉ đạo việc thực hiện dự án thường xuyên. Ban điều hành của dự án thường họp 6 tháng một lần theo định kỳ để giải quyết những khó khăn vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án. Nhưng định kỳ này không được duy trì ở một số dự án, vì các khó khăn vướng mắc đã được giải quyết thông qua Cơ quan chủ quản đầu tư cùng