Cơ Cấu Quản Lý Tài Chính Trong Các Dự Án Quốc Tế Lâm Nghiệp

với sự giúp đỡ của các Vụ, Cục liên quan. Mặt khác, do Giám đốc dự án tập chung quá nhiều vào chỉ đạo hiện trường không có thời gian để triệu tập cuộc họp. Tuy nhiên, Trưởng Ban điều hành dự án có thể triệu tập cuộc họp bất thường toàn thể hoặc một số uỷ viên liên quan để chỉ đạo, giải quyết kịp thời một số công việc cấp bách, thường là chuẩn bị những nội dung quan trọng làm việc với các Đoàn đánh giá của Nhà tài trợ hoặc thông qua thống nhất chủ trương, giải pháp điều chỉnh thiết kế dự án và một số nội dung đầu tư nhằm trình cấp có thẩm quyền phê duyệt kịp thời.

Ban điều hành dự án có chức năng nhiệm vụ và quyền hạn:

- Quyết định, đưa ra những định hướng lớn để đảm bảo triển khai dự án

đúng tiến độ, chất lượng và đúng quy định của Nhà nước và của Nhà tài trợ.

- Thông qua kế hoạch hoạt động kèm theo kế hoạch vốn đầu tư dự án định kỳ thường là hàng năm.

- Định hướng về cơ chế, chính sách và tổ chức quản lý, điều hành dự án có hiệu quả.

- Thực hiện công tác kiểm tra, giám sát và đánh giá dự án.

2) Ban điều hành dự án tỉnh

Ban điều hành dự án tỉnh do Chủ tịch UBND tỉnh ra quyết định thành lập, dựa trên cơ sở hướng dẫn của Bộ NN&PTNT. Ban điều hành dự án tỉnh giúp và chịu trách nhiệm trước UBND tỉnh, Bộ NN&PTNT và Ban điều hành dự án Trung ương về việc điều hành thực hiện các mục tiêu, nội dung và kế hoạch hoạt động của dự án tại địa phương.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 115 trang tài liệu này.

Các thành viên ban điều hành dự án gồm: Phó chủ tịch UBND tỉnh, phụ trách khối nông nghiệp và phát triển nông thôn làm Trưởng Ban; Đại diện các lãnh đạo các Sở KH&ĐT, Tài chính, NN&PTNT, Tài nguyên & Môi trường… là uỷ viên. Riêng các dự án của KfW có thêm đại diện của Ngân hàng NN&PTNT tỉnh, Giám đốc dự án tỉnh, lãnh đạo UBND các huyện có dự án

làm giám đốc dự án huyện là uỷ viên Ban điều hành dự án tỉnh. Chức năng nhiệm vụ của Ban điều hành dự án tỉnh cũng tương tự như Ban điều hành dự

án Trung ương. Mặc dù vậy các Ban điều hành dự án tỉnh lại hoạt động không

được hiệu quả vì hầu hết các thành viên của Ban điều hành dự án tỉnh đều không thể dành nhiều thời gian cho dự án. Thông thường thời gian nhiều nhất cũng chỉ 2 ngày/1năm, với thời gian như vậy là quá ít để giải quyết các vấn đề mà dự án gặp phải. Theo nhiều ý kiến cho rằng, nên thay thế Ban điều hành dự

án tỉnh bằng một Ban tư vấn tỉnh cho các dự án ODA Lâm nghiệp gồm các thành viên từ các Ban ngành chủ chốt. Ban tư vấn này sẽ giúp UBND tỉnh đề xuất giải quyết các vấn đề liên quan đến dự án đầu tư nước ngoài trong Lâm nghiệp và thống nhất quản lý các dự án lâm nghiệp trong tỉnh nhằm tránh sự thiếu hụt hoặc trùng lặp các hoạt động và vùng dự án trong tỉnh.

c. Ban quản lý dự án

Thông thường Ban quản lý dự án được thành lập ở 4 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện, xã. ở một số dự án còn có cả Ban phát triển xã quản lý quỹ phát triển thôn bản. Ban quản lý dự án trực thuộc Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp và được thành lập từ 2 đến 4 cấp khác nhau:

- Dự án JBIC, gồm 2 cấp: Ban QLDA Trung ương, BQLDA tỉnh

- Dự án KfW3 và KfW4, gồm 3 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện

- Dự án ADB, WB1 và WB2 theo thiết kế ban đầu cơ bản là 3 cấp: Trung

ương, tỉnh và xã. Trong quá trình điều chỉnh thiết kế có bổ sung thêm Ban quản lý huyện thay cho BQLDA cụm huyện vì cấp huyện có vai trò rất quan trọng trong vấn đề quản lý đất lâm nghịêp: quy hoạch sử dụng đất và giao đất lâm nghiệp cho hộ gia đình để triển khai các hoạt động lâm nghiệp, cấp huyện còn là cầu nối giữa cấp tỉnh và xã, nhất là trong bối cảnh năng lực chính quyền cấp xã còn hạn chế và xã trung tâm, rất khó quản lý ở cấp cơ sở.

Giám đốc dự án huyện là phó chủ tịch huyện và phó giám đốc dự án huyện là lãnh đạo hạt Kiểm lâm hoặc trạm khuyên nông hay Giám đốc lâm trường

hoặc lãnh đạo phòng NN&PTNT. Ban quản lý dự án huyện có tư cách pháp nhân, có con dấu riêng và được mở tài khoản tại ngân hàng (dự án ADB). Dự

án WB1 và WB2 cũng thành lập đơn vị quản lý cấp huyện nhưng là Tổ công tác huyện. Mặc dù Tổ công tác dự án huyện có chức năng nhiệm vụ như Ban quản lý dự án huyện, nhưng lại không có tư cách pháp nhân.

Vì vậy cần phải thành lập Ban QLDA huyện với đầy đủ tư cách pháp nhân

để có đủ quyền hạn giao dịch với nhà thầu, hộ gia đình và ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện dự án phù hợp với điều kiện huyện.

Đối với các dự án viện trợ không hoàn lại không có đơn vị quản lý cấp xã, vì các hợp phần đầu tư của các dự án này đơn giản, chủ yếu là trồng rừng và khoanh nuôi tái sinh rừng. Ngược lại, các dự án Lâm nghiệp vốn vay đa dạng hơn và mang tính của dự án phát triển tổng hợp, nên việc thành lập đơn vị quản lý cấp xã là hết sức cần thiết. Mặc dù đã phân cấp quản lý cho cấp xã nhưng trên thực tế lại chưa được phân quyền chính thức, cho dù đơn vị quản lý cấp cơ sở có vai trò rất quan trọng, đặc biệt trong quản lý trực tiếp nhóm người hưởng lợi của dự án. Lý do mà các dự án quốc tế Lâm nghiệp hiện nay chưa giao cho việc làm chủ các hợp phần dự án trên địa bàn là vì năng lực cán bộ xã hiện nay còn rất hạn chế, đặc biệt là ở vùng Tây nguyên, các vùng đồng bào dân tộc miền núi. Hiện tại tên gọi cho đơn vị quản lý dự án cấp xã mới chỉ dừng lại ở “Tổ”: Tổ công tác xã của dự án WB hoặc Tổ thực thi dự tiểu dự án xã của dự án ADB1. Đối với các dự án vốn vay cần thành lập Ban quản lý xã hay Ban phát triển xã với nhiệm vụ quyền hạn cao hơn “Tổ”. Ban phát triển xã sẽ “bền vững” hơn Ban quản lý xã, vì Ban quản lý chỉ hoạt động trong thời gian thực hiện dự án. Ban phát triển xã có thể tồn tại lâu dài để quản lý các dự

án lâm nghiệp trong và ngoài nước tiếp theo, cũng như các công trình đầu tư khác của xã, thôn. Ban phát triển xã có trách nhiệm điều phối nguồn vốn chung tại địa phương để phát triển kinh tế-xã hội trên địa bàn xã trước mắt và

lâu dài. ở cấp cơ sở thành lập Ban phát triển xã cùng với quỹ phát triển xã do xã quản lý.

Chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của Ban quản lý dự án.

Trong các quyết định về việc thành lập các Ban QLDA của Bộ NN&PTNT thường chưa đáp ứng đầy đủ các nội dung được quy định tại Nghị

định 87 CP ngày 05/8/1999 và Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 04/5/2001 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chính thức (ODA), vì chưa có “tên chủ dự án”. Các quyết định này ghi rất chung chung, ví dụ như dự án JBIC: “Giao cho Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp tổ chức quản lý và thực hiện dự án”, hay dự án WB1: “Ban quản lý dự

án trung ương trực thuộc Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp”, hoặc dự án ADB1: “Ban quản lý dự án Trung ương chịu sự quản của Ban quản lý các dự

án Lâm nghiệp”…

Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp được thành lập theo Quyết định số 101/1999/QĐ/BNN về việc thành lập Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp và Quy chế 144/QĐ/1999- BNN-TCCB về tổ chức hoạt động, trong đó quy định Ban là đơn vị sự nghiệp kinh tế, có con dấu riêng, được mở tài khoản tại các Ngân hàng Kho bạc Nhà nước (Bộ Nội vụ đã phê duyệt và Bộ Tài chính đã cấp kinh phí hoạt động). Trưởng Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp là chủ tài khoản của tất cả các dự án thuộc Ban được Bộ trưởng giao trực tiếp quản lý. Trưởng Ban chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng và trước pháp luật về quản lý các Chương trình, dự án ODA Lâm nghiệp mà Bộ giao. Trong mọi thủ tục về tài chính và giải ngân, Trưởng Ban được ký với chức danh Chủ đầu tư.

Theo Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 4/5/2001 của Chính phủ ghi rò “Chủ dự án là Tổ chức được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA và nguồn vốn đối ứng để thực hiện Chương trình, dự án theo nội dung đã được phê duyệt. Theo Quy chế 132 của Bộ NN&PTNT về quản và sử

dụng nguồn hỗ trợ nước ngoài trong ngành NN&PTNT đã nêu rò Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp được coi là chủ dự án”.

Theo cách thức quản lý hiện nay của Bộ NN&PTNT, thì Bộ NN&PTNT vừa là cơ chủ quản đầu tư, vừa là chủ đầu tư và Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp chỉ là cơ quan đại diện cho chủ đầu tư. Theo Nghị định 07/2003/NĐ- CP về sửa đổi, bổ sung Nghị định 52- CP và Nghị định 12- CP, Bộ trưởng

được quyền phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi dự án và Quyết định đầu tư dự án nhóm A sau khi Thủ tướng Chính phủ thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và cho phép đầu tư. Tức là, Bộ NN&PTNT là chủ đầu tư. Nhưng theo quy định của Nhà nước, Cơ quan quyết định đầu tư dự án không được làm chủ đầu tư. Điều đó có nghĩa là cách thức quản lý các dự án đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực Lâm nghiệp hiện nay của Bộ NN&PTNT là chưa hoàn toàn phù hợp với tinh thần và ý định của Chính phủ về vấn đề này.

Bộ NN&PTNT cần phải xác định Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp về mặt quản lý dự án ở cấp Trung ương là Chủ đầu tư dự án và có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý các dự án Lâm nghiệp đầu tư nước ngoài có quy mô lớn được quy định trong Nghị định 52-CP và Nghị định 17-CP. Bộ NN&PTNT nên phân cấp/uỷ quyền cho Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp phê duyệt theo nội dung đầu tư và theo mức kinh phí liên quan phù hợp với Nghị định 52- CP, Nghị định 17- CP, Nghị định 07- CP và Nghị định 66/2003- CP để góp phần cải thiện thủ tục phê duyệt nội bộ và đẩy nhanh tiến độ giải ngân.

d. Tổ chức quản lý người nước ngoài tham gia thực hiện dự án

Các dự án Quốc tế Lâm nghiệp, thông thường có rất nhiều hợp phần, liên quan đến nhiều ban ngành, nhiều thành phần tham gia vào quá trình thực hiện dự án trong đó có cả các nhà và các cơ quan tư vấn người nước ngoài, chính vì vậy mà quá trình quản lý nhân sự phải rất thống nhất cho cả người Việt Nam và người nước ngoài.

Đối với các tư vấn người nước ngoài, do người nước ngoài quản lý và dựa trên các quy chế về người nước ngoài đang sống, làm việc tại Việt Nam và

được các nhà tài trợ tuyển dụng vào các vị trí mà các chuyên gia Việt Nam không thể đảm trách. Hầu hết các dự án khi triển khai giai đoạn đầu có rất nhiều chuyên gia nước ngoài, tham gia ở hầu hết các lĩnh vực mà dự án hoạt

động. Các tư vấn người nước ngoài làm việc trong Văn phòng tư vấn thực hiện dự án và dưới sự quản lý của một cố vấn trưởng. Theo các nhận xét của những người được phỏng vấn, họ cùng có chung nhận xét rằng: đa số các chuyên gia nước ngoài đều có kinh nghiệm làm việc và làm thoả mãn các yêu cầu của những nhà tài trợ nước ngoài, nhưng họ lại không hiểu phong tục tập quán của người Việt Nam, điều kiện làm việc ở các địa phương nên cũng gây rất nhiều trở ngại cho các chuyên gia nước ngoài.

Khi được hỏi về sự đánh giá các chuyên gia của Việt Nam so với các chuyên gia nước ngoài, ông Phạm Ngọc Bình (chuyên viên giám sát và đánh giá dự án Ban quản lý các dự án Lâm nghiệp) cho rằng: các chuyên gia Việt Nam có trình độ tương đối tốt và có thể thay thế được hầu hết các vị trí mà các chuyên gia nước ngoài đang thực hiện, trừ một vài vị trí như: Cố vấn Trưởng, Cố vấn về Tài chính, Cố vấn về Giám sát và Đánh giá, là các vị trí mà các chuyên gia Việt Nam còn thiếu kinh nghiệm. Vì những chuyên gia có trình độ, giỏi ngoại ngữ và có nhiều kinh nghiệm lại rất ít, hay các chuyên gia Việt Nam rất giỏi về chuyên môn nhưng lại thiếu kinh nghiệm về quản lý tài chính và cơ chế quản lý tài chính của các nhà tài trợ. Ông Bình cũng cho rằng, cái thiếu nhất của cán bộ dự án Việt Nam đó là ngoại ngữ để có thể trao đổi thông tin và hợp tác với các tư vấn nước ngoài, nhưng các chuyên gia Việt Nam lại có những lợi thế về sự am hiểu phong tục tập quán, phong cách làm việc, thích ứng với điều kiện khí hậu thường xuyên thay đổi của các địa phương nhất là vùng sâu vùng xa. “Người Việt Nam dễ hiểu Người Việt Nam hơn”.

Sau giai đoạn một hai năm đầu, dự án đã đi vào ổn định các chuyên gia, tư vấn rút khỏi dự án theo đúng hợp đồng hoặc đã hoàn thành việc chuyển giao công nghệ, chỉ còn lại những vị trí chủ chốt như Cố vấn Trưởng, Cố vấn tài chính, Cố vấn Giám sát và đánh giá, những vị trí mà chuyên gia Việt nam chưa thể thay thế.

Từ những vấn đề nêu trên đây, để chủ động hơn cho quá trình thực hiện dự

án và quản lý có hiệu quả dự án cần phải đào tạo tập huấn cho các vị trí chủ chốt trong giai đoạn đầu của dự án, nhằm dần dần thay thế các chuyên gia nước ngoài và phát huy quyền tự chủ của mình.

e. Quản lý nguồn kinh phí vật tư trang thiết bị trong các dự án Quốc tế Lâm nghiệp.

Hầu hết các vật tư trang thiết bị phục vụ cho dự án được mua sắm theo yêu cầu của các Nhà tài trợ và dưới sự quản lý của phía nhà tài trợ và là tài sản của dự án, các chuyên gia Việt Nam được quyền sử dụng các trang thiết bị này, chỉ khi nào kết thúc dự án các trang thiết bị được bàn giao lại cho phía Việt Nam, lúc đó các trang thiết bị mới thuộc quyền sở hữu của phía Việt Nam. Đặc biệt đối với những dự án do Nhà tài trợ của Nhật Bản, các trang thiết bị vật tư phải là những sản phẩm bản địa của các Nhà sản xuất Nhật Bản. Không những vậy mà các chuyên gia tư vấn cũng phải là người Nhật, các chuyên gia làm việc trong các dự án của Nhật Bản đầu tư nếu không phải là người có Quốc tịch Nhật Bản sẽ không được tuyển dụng và tiền lương cho các chuyên gia này cũng phải theo quy định của Chính phủ Nhật Bản. Các dự án thuộc các Nhà đầu tư khác, không có những quy định tương tự như vậy, các tư vấn được tuyển dụng theo yêu cầu công việc và trả lương theo thoả thuận.

Các khoản chi phí cho các chuyên gia tham gia thực hiện dự án mà không phải là các nguồn kinh phí có trong các hạng mục đầu tư dự án như: kinh phí

đi lại, ăn ở và bồi dưỡng cho các chuyên gia trong nước cũng như nước ngoài là do Ban quản lý dự án quản lý.

4.1.2.9. Cơ cấu quản lý tài chính trong các dự án Quốc tế Lâm nghiệp

Như trình bày ở phân trên mô hình phân cấp quản lý theo các cấp độ khác nhau rất phổ biến trong các dự án Quốc tế Lâm nghiệp hiện nay, mô hình quản lý đầy đủ có 4 cấp (trung ương – tỉnh – huyện – xã) như các dự án của WB1, ADB1 và ít nhất là 2 cấp (trung ương - tỉnh) như dự án JBIC. Tuy nhiên phần này chúng tôi chỉ tập trung vào việc phân tích những ưu nhược

điểm của các mô hình phân cấp quản lý tài chính và những vấn đề nổi cộm trong quản lý tài chính hiện nay trong các dự án Quốc tế Lâm nghiệp.

a. Các mô hình quản lý tài chính và ưu nhược điểm

Dự án WB1, ADB1 hiện có 4 cấp Ban quản lý dự án: trung ương-tỉnh- huyện xã. Riêng dự án WB1 có thêm tổ bảo vệ rừng.

Dự án KfW có 3 cấp quản lý dự án: trung ương-tỉnh-huyện, ngoài ra có thêm nhóm hỗ trợ thôn bản.

Dự án JBIC chỉ tồn tại 2 cấp quản lý là cấp trung ương và tỉnh. Đây là dự án giao trực tiếp cho UBND tỉnh là chủ đầu tư và chịu trách nhiệm thực hiện dự án toàn diện. Các Ban QLDA tỉnh trực tiếp thực thi hầu hết các hoạt

động của dự án tại địa phương. Tại cấp trung ương ban quản lý dự án chỉ có chức năng như một ban điều phối dự án.

Tuy nhiên, với mỗi một mô hình quản lý lại có những ưu, nhược khác nhau. Dưới đây là kết quả đánh giá những ưu điểm và nhược điểm của các mô hình phân cấp quản lý về mặt tài chính trong các dự án Quốc tế Lâm nghiệp

đã và đang thực hiện ở Việt Nam.