Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam hiện nay

một cách ngắn gọn đó là "trật tự xã hội". Bởi mong muốn, mục đích cần đạt được của chủ thể quản lý xã hội là làm sao cho hành vi hoạt động và không hoạt động của đối tượng bị quản lý phải thực hiện theo ý chí của chủ thể quản lý.

Mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng bị quản lý được thể hiện thông qua quan hệ “quyền uy-phục tùng”. Trong mối quan hệ này, chủ thể quản lý mang quyền uy. Theo Ăngghen, quyền uy là sự trói buộc, áp đặt ý chí của kẻ này đối với kẻ khác, buộc họ phải phục tùng. Đối tượng bị quản lý phải phục tùng mệnh lệnh của chủ thể quản lý đưa ra. Đây chính là quan hệ bất bình đẳng giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Quyền uy là phương tiện hữu hiệu để chủ thể quản lý tiến hành hoạt động quản lý. Không có quyền uy thì hoạt động quản lý sẽ không đạt được mục đích đề ra. Quyền uy và phục tùng tạo thành nội dung của quyền lực quản lý. Quyền lực là "sức mạnh" của chủ thể quản lý và cũng chính yếu tố quyền lực làm cho ý chí của chủ thể quản lý trở thành ý chí thống trị buộc đối tượng quản lý phải phục tùng.

Từ khi xuất hiện Nhà Nước “một lực lượng nảy sinh từ xã hội”, một lực lượng “tựa hồ như đứng trên xã hội” có nhiệm vụ làm dịu bớt sự xung đột và giữ cho sự xung đột đó nằm trong vòng trật tự [10, tr.260] thì phần quản lý xã hội quan trọng nhất do Nhà Nước đảm nhiệm. Đó là QLNN. Quản lý phần công việc còn lại của xã hội vẫn được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau như các tổ chức xã hội, chính đảng, giai cấp, gia đình, các tổ chức tư nhân trong nhiều lĩnh vực... Như vậy, quản lý xã hội là một khái niệm rất rộng bao hàm QLNN và quản lý phần công việc còn lại của xã hội.

Theo Ăngghen thì QLNN là quản lý xã hội do giai cấp nắm quyền thống trị xã hội thực hiện thông qua Nhà nước của nó. Nhà nước quản lý xã hội bằng cách phân chia dân cư theo “địa vực”, trên cơ sở thiết lập một “quyền lực công cộng” tách rời khỏi dân cư và bằng việc đặt ra pháp luật, bắt buộc mọi tổ chức, mọi thành viên của xã hội phải thi hành [11, tr.251, 253- 254]. Luận điểm trên của Ăngghen cho thấy rằng: để thực hiện quyền lực, để quản lý xã hội, Nhà nước phải có một loại người đặc biệt chuyên làm nhiệm vụ quản lý. Loại người này được tổ chức thành các cơ quan nhà nước và hình thành một bộ máy đại diện cho quyền lực chính trị có sức mạnh cưỡng chế để duy trì địa vị của giai cấp thống trị, buộc các giai cấp khác phải phục tùng ý chí của giai cấp thống trị.

Hiện nay, vấn đề đã được khẳng định là vai trò quản lý của Nhà nước đối với xã hội. Song khoa học QLNN theo nghĩa rộng và khoa học quản lý hành chính công vẫn

đang được giới lý luận bàn đến, đặc biệt là trong điều kiện đổi mới của các nước XHCN khi các nước này vận dụng kinh tế thị trường. Vấn đề được bàn đến ở đây là Nhà nước quản lý xã hội bằng cách nào? phương tiện gì là chủ yếu? Đó là vấn đề tuy không phải là mới nhưng cần được lý giải một cách hệ thống.

Trong lịch sử tư tưởng chính trị pháp lý Trung Quốc cổ đại, Hàn Phi được xem là người tiêu biểu cho trường phái Pháp gia. Ông định nghĩa pháp luật như sau: “pháp luật là mệnh lệnh ban bố rõ ràng nơi cửa công, thưởng hay phạt đều được dân tin chắc là sẽ thi hành, thưởng cho những kẻ cẩn thận giữ pháp luật, nhưng phạt những kẻ trái lệnh. Đó là những điều bầy tôi tuân theo” [44, tr.329]. Hàn Phi xem pháp luật là công cụ quan trọng nhất, hữu hiệu nhất trong việc bình ổn xã hội. Ông khẳng định: “Không có nước nào luôn luôn mạnh, cũng không có nước nào luôn luôn yếu. Hễ người thi hành pháp luật mà mạnh thì nước mạnh, còn hễ người thi hành pháp luật yếu thì nước yếu” [44, tr.13]. Do đó muốn nước mạnh thì không thể không dùng pháp luật và pháp luật ấy phải được thực hiện nghiêm chỉnh. Hàn phi ví pháp luật như dây mực, cái quy, cái củ, cái thuỷ chuẩn của người thợ, tức là nhờ nó mà đạt được sự ngay thẳng, chính xác. Ông coi pháp luật là tiêu chuẩn để phân biệt đúng sai, chính tà mà người cầm quyền phải dùng nó để điều khiển đất nước.

Còn Montesquyeu trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” đã khẳng định: "Sống trong một xã hội, muốn duy trì trật tự phải quy định rõ quan hệ giữa người cai trị và người được cai trị. Đó là luật chính trị. Lại phải quy định quan hệ giữa công dân. Đó là luật dân sự" [41, tr.44]. Lê Qúi Đôn- nhà bác học của Việt Nam cũng chỉ rõ: "chỉ lấy đạo đức mà cai trị thôi thì chưa đủ, còn phải kết hợp chặt chẽ với cai trị bằng pháp luật" [46, tr.12].

Trong điều kiện cụ thể của cách mạng Việt Nam, Nguyễn Ái Quốc đã sớm đề ra yêu cầu phải xây dựng một Nhà nước đề cao Hiến Pháp, pháp luật. Trong bức thư tám điểm gửi Hội Nghị Véc-Xây nếu khái quát lại thì có hai nội dung cơ bản: đòi các quyền tự do dân chủ cho nhân dân; yêu cầu phải quản lý bằng pháp luật, có Hiến pháp hẳn hoi “trăm điều phải có thần linh pháp quyền”. Đó là tư tưởng cốt lõi của một Nhà nước pháp quyền, một Nhà nước quản lý xã hội, quản lý đất nước bằng pháp luật, mọi hoạt động của Nhà nước và mọi chủ thể khác trong xã hội đều đặt dưới Hiến pháp và pháp luật. Do đó “Ở Người, đi tìm con đường giải phóng dân tộc, cứu nước, cứu dân đồng thời là quá trình

nhận thức khẳng định vai trò, giá trị của pháp luật trong giành lại nước, dựng nước và giữ nước” [27, tr.19]. Phải nói rằng: Vấn đề xây dựng một Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân, đề cao pháp luật, pháp chế trong hoạt động QLNN là một trong những nội dung chủ yếu của tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 109 trang tài liệu này.

Quán triệt sâu sắc tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà và pháp luật, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng khẳng định “Quản lý đất nước bằng pháp luật, chứ không phải bằng đạo lý” [17, tr.120]. Như vậy, pháp luật được đặt lên vị trí hàng đầu trong hệ thống các công cụ quản lý đất nước. Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng tiếp tục khẳng định “Quản lý xã hội bằng pháp luật dưới sự lãnh đạo của Đảng” [18, tr.94]. Hội nghị giữa nhiệm kỳ Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII tiếp tục quán triệt mục tiêu: “Xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Đó là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội bằng pháp luật” [19, tr.56]. Để QLNN bằng pháp luật đạt hiệu quả cao trên các lĩnh vực, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng đưa ra yêu cầu: “Quản lý xã hội bằng pháp luật đồng thời coi trọng việc giáo dục, nâng cao đạo đức” [20, tr.129]. “Giáo dục đạo đức, nâng cao đạo đức” phải song hành vời quản lý xã hội bằng pháp luật thì mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân vì nhân dân mới trở thành hiện thực.

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng lại tiếp tục đề cao vai trò của pháp luật trong hệ thống các công cụ quản lý xã hội: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Mọi cơ quan, tổ chức, cán bộ,công chức, mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành Hiến pháp và pháp luật” [21, tr.132].

Như vậy, xuyên suốt từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng đến Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng thì mục tiêu quản lý xã hội bằng pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân là mục tiêu nhất quán. Quan điểm, tư tưởng trên của Đảng được thể chế hoá trong Hiến pháp năm 1992 và Nghị quyết về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều 12 Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001-QH 10 ngày 25/12/2001 quy định:

Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức

xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật... [24,tr.17].

Từ các quan niệm trên, QLNN bằng pháp luật được hiểu là quản lý xã hội do Nhà nước tiến hành bằng công cụ pháp luật thông qua các hoạt động xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện, xử lý vi phạm pháp luật để tác động lên các quá trình xã hội nhằm thiết lập, duy trì trật tự xã hội theo ý chí Nhà nước, nhằm phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng XHCN.

Đối với nước ta, để QLNN bằng pháp luật đảm bảo hiệu lực và hiệu quả thì cần quán triệt sâu sắc các nguyên tắc sau:

Một là, nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong QLNN.

Cội nguồn sâu xa mang tính quy luật của cách mạng Việt Nam, của nguyên tắc này đã từng được thừa nhận. Chính vì vậy, Điều 4 Hiến pháp năm 1992 quy định:

Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội.

Mọi tổ chức Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật [24, tr.14].

Trước hết, Đảng lãnh đạo QLNN bằng việc đưa ra những chủ trương, đường lối chính sách của mình về các lĩnh vực khác nhau của QLNN. Các Nghị quyết của các cấp uỷ Đảng là những cơ sở quan trọng để các chủ thể QLNN có thẩm quyền thể chế hoá thành pháp luật thực thi trong QLNN.

Để thực hiện những Nghị quyết này phải thông qua hàng loạt những hoạt động mang tính quyền lực nhà nước của các chủ thể QLNN. Thông qua những hoạt động này, chủ trương của Đảng sẽ được thấm sâu vào các lĩnh vực QLNN.

Thứ hai, Đảng lãnh đạo QLNN thông qua công tác cán bộ. Đảng đào tạo, lựa chọn, giới thiệu cán bộ cho cơ quan QLNN. Chính vì vậy, Điều 4 pháp lệnh cán bộ, công chức quy định: “công tác cán bộ, công chức đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam…” [42, tr.9].

Thứ ba, Đảng lãnh đạo QLNN thông qua hình thức kiểm tra. Đây là sự kiểm tra việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Việc kiểm tra này nhằm đánh giá tính hiệu quả, tính thực tế của những chủ trương, đường lối, chính sách mà Đảng đề ra. Trên cơ sở đó phát huy mặt tích cực, khắc phục mặt hạn chế trong công tác lãnh đạo QLNN.

Ngoài ra, sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động QLNN còn thực hiện thông qua uy tín, vai trò của các tổ chức đảng, đảng viên. Việc nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật được coi là kỷ luật của tổ chức Đảng.

Hai là: Nguyên tắc tập trung dân chủ trong QLNN.

Tập trung-dân chủ là nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta cho nên hoạt động QLNN tất nhiên cũng phải tuân thủ nguyên tắc này. Điều 6 Hiến pháp năm 1992 quy định: “ Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Nguyên tắc này bảo đảm mối quan hệ chặt chẽ và tối ưu giữa tập trung và dân chủ.

Vừa đảm bảo sự tập trung trên cơ sở dân chủ, vừa đảm bảo mở rộng dân chủ dưới sự lãnh đạo của tập trung. Tập trung là thâu tóm quyền lực nhà nước vào chủ thể quản lý để điều hành, chỉ đạo việc thực hiện pháp luật. Dân chủ là việc mở rộng quyền cho đối tượng quản lý nhằm phát huy trí tuệ tập thể trong hoạt động quản lý, phát huy khả năng tiềm tàng của đối tượng quản lý trong quá trình thực hiện pháp luật [16,tr.72].

Như vậy, nếu chỉ lãnh đạo tập trung trong QLNN mà không mở rộng dân chủ thì dễ dẫn đến vi phạm quyền của công dân, quan liêu, hách dịch tham nhũng, cửa quyền có điều kiện để phát triển. Ngược lại,nếu không lãnh đạo tập trung thống nhất trong QLNN thì sẽ dẫn đến tình trạng tuỳ tiện, vô chính phủ, cục bộ địa phương trong QLNN.

Nguyên tắc tập trung dân chủ trong QLNN có biểu hiện rất phong phú đa dạng trong mọi lĩnh vực. Có thể thấy sự biểu hiện đó trong sự phụ thuộc của cơ quan QLNN (cơ quan hành chính nhà nước)vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp; trong sự phục tùng của cấp dưới đối với cấp trên, địa phương đối với Trung ương; trong sự phân cấp quản lý; trong sự phụ thuộc hai chiều của cơ quan QLNN ở địa phương và sự hướng về cơ sở của các cơ quan QLNN (cơ quan hành chính nhà nước)

Tuy nhiên, phải thừa nhận rằng: hiện nay chúng ta còn lúng túng trong việc vận dụng nguyên tắc này vào QLNN làm cho hiệu lực và hiệu quả QLNN chưa được nâng cao một cách đáng kể, kỷ luật, kỷ cương trong QLNN còn lỏng lẻo.

Ba là, nguyên tắc pháp chế trong QLNN.

Đây là nguyên tắc cơ bản nhất của QLNN của các nhà nước đương đại. Không tuân theo nguyên tắc này thì cũng đồng nghĩa với việc Nhà nước không quản lý xã hội bằng pháp luật.

Điều 12 hiến pháp 1992 quy định: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, khộng ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” [24, tr.17]. Nguyên tắc này đòi hỏi từ phía nhà nước (chủ thể quản lý) phải không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Các cơ quan hành chính đặc biệt là Chính phủ phải làm việc theo pháp luật. Theo Hiến pháp, Chính phủ phải chịu sự giám sát của Quốc hội và các cơ quan tư pháp. Pháp luật là cơ sở, căn cứ tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ quan này trong tổ chức và hoạt động không được vượt quá phạm vi mà pháp luật đã quy định. Các quyết định hành chính của các cơ quan hành chính và công chức, viên chức hành chính đều phải phù hợp với pháp luật. Còn đối với các đối tượng bị quản lý (không phải là cơ quan, cán bộ công chức, viên chức nhà nước) được làm tất cả những gì mà Nhà nước không cấm. Tuy nhiên, những việc được làm cần phải thực hiện theo sự hướng dẫn, quy định của Nhà nước. Nói một cách toàn diện “Pháp chế xã hội chủ nghĩa là chế độ thực hiện pháp luật nghiêm minh, thống nhất và tự giác của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị kinh tế, lực lượng vũ trang, cán bộ, công chức nhà nước và mọi công dân” [25, tr.293]. QLNN là một công việc phức tạp diễn ra ở nhiều lĩnh vực khác nhau. Để đảm bảo thực hiện nguyên tắc pháp chế XHCN trong QLNN có nghĩa là phải thực hiện đầy đủ các yêu cầu đối với từng lĩnh vực hoạt động khác nhau. Đây là điều kiện không thể thiếu để đảm bảo hiệu quả QLNN.

1.1.2. Khái niệm, đặc điểm và nội dung quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực giao thông đường bộ

Trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam XHCN, việc phát triển và đảm bảo an toàn GTĐB có ý nghĩa quan trọng trong việc đẩy mạnh CNH, HĐH đất

nước. Đây là một lĩnh vực hoạt động tất yếu, rộng lớn, phức tạp. GTĐB là đối tượng quản lý của mọi nhà nước.

Từ những vấn đề lý luận về QLNN bằng pháp luật đã nêu trên sẽ được cụ thể hóa trong QLNN trong lĩnh vực GTĐB.

1.1.2.1.Khái niệm quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực giao thông đường bộ

a. Giao thông và GTĐB

Khi nói đến giao thông là nói đến “việc đi lại từ nơi này đến nơi khác của người và phương tiện chuyên chở” [43, tr.378].

Giao thông là đòi hỏi có tính tất yếu, cần thiết của quá trình phát triển đời sống xã hội ở mỗi thời đại và mỗi quốc gia. Sự phát triển của giao thông mang tính lịch sử và phụ thuộc vào trình độ phát triển của kinh tế, khoa học - công nghệ nhất định.

Lịch sử phát triển của xã hội loài người có thể nói từ khi còn sơ khai đến xã hội văn minh ngày nay đều gắn bó chặt chẽ với hoạt động giao thông mà trước hết là GTĐB, sau đó phát triển các loại hình giao thông khác như giao thông đường thuỷ, giao thông đường sắt, giao thông đường không.

Theo Từ điển Tiếng Việt thì đường bộ được hiểu là “đường đi trên đất liền dùng cho người đi bộ và xe cộ (nói khái quát)” [43, tr.346]. Luật Giao thông đường bộ năm 2001 thì định nghĩa “đường bộ gồm đường, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ”. Như vậy, GTĐB có thể được hiểu là việc đi lại từ nơi này đến nơi khác của người và phương tiện chuyên chở trên đường, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà qua sông, suối nối đường bộ.

Giao thông đường bộ là một hiện tượng xã hội có xu hướng biến động (phát triển) mạnh mẽ ở hầu hết các quốc gia. GTĐB và phát triển GTĐB đang được xem xét ở nhiều góc độ kinh tế - xã hội, chính trị dưới sự tác động của sự phát triển khoa học - kỹ thuật tiên tiến. Ở đây, dưới góc độ luật học hiện tượng GTĐB đang đặt ra những vấn đề pháp lý sau đây:

Trước hết, GTĐB là một nhu cầu tự nhiên của xã hội người. Nhưng những cá thể con người, tổ chức người nhất định không thể tự lo để thỏa mãn nhu cầu của mình (mà ai cũng có nhu cầu như vậy tuy ở những mức độ khác nhau). Đặc biệt là với nhu cầu của nền kinh tế thị trường chỉ có Nhà nước mới có thể có khả năng tổ chức, có tiềm

lực kinh tế và là chủ sở hữu đất đai mới có thể xây dựng kết cấu hạ tầng GTĐB. Tuy rằng ở mức độ nào đó Nhà nước phải huy động sức dân, nhưng trách nhiệm thuộc Nhà nước. Trách nhiệm này mang tính pháp lý được quy định trong chức năng nhiệm vụ của Nhà nước.

Thứ hai, các quan hệ xã hội diễn ra trong lĩnh vực GTĐB là đối tượng quản lý của Nhà nước. Nhà nước kiểm soát, hướng dẫn, điều chỉnh các quan hệ xã hội để các quan hệ này diễn ra "trong vòng trật tự".

Thứ ba, các quan hệ xã hội phát sinh trong GTĐB diễn ra bởi nhiều chủ thể với những mục đích kinh tế, xã hội, quốc phòng an ninh khác nhau. Như các loại quan hệ xã hội khác cần được định chế hóa, quy phạm hóa và tiến tới pháp điển hóa. Các quan hệ xã hội trong lĩnh vực GTĐB cũng vậy, kết quả của quá trình định chế hóa, quy phạm hóa, pháp điển hóa là Luật Giao thông đường bộ năm 2001 ra đời. Luật Giao thông đường bộ là "luật chơi" thống nhất, nhất quán, ổn định cho mọi tổ chức và cá nhân.

Tóm lại, từ vai trò tất yếu của GTĐB và những vấn đề pháp lý đặt ra nêu trên là cơ sở, có tính điều kiện để nghiên cứu khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực GTĐB.

b. Khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực GTĐB

Vấn đề thứ nhất đặt ra là: tại sao Nhà nước phải quản lý? Vấn đề này đã được phân tích ởmục "khái niệm về quản lý nhà nước". Hoạt động QLNN nói chung và QLNN trong một lĩnh vực cụ thể nào đó có thể bằng nhiều phương pháp, cách thức khác nhau. Phổ biến là quản lý bằng phương pháp hành chính, phương pháp kế hoạch chính sách, phương pháp kinh tế và phương pháp tư tưởng. Nhưng tựu chung Nhà nước nào cũng dùng pháp luật như một công cụ đồng thời là phương pháp chủ yếu để quản lý xã hội. Vậy pháp luật GTĐB là gì? Có thể hiểu một cách cô đọng nhất: Pháp luật GTĐB là Luật GTĐB năm 2001. Nhưng với tư cách là công cụ để Nhà nước quản lý GTĐB thì pháp luật GTĐB có nguồn rất rộng. Đó là các QPPL về đất đai, các QPPL dân sự, các QPPL về kinh doanh vận tải của các thành phần kinh tế, các QPPL hành chính và tư pháp hành chính, các tội phạm trong lĩnh vực GTĐB quy định trong Bộ luật hình sự... Trong điều kiện hội nhập khu vực và thế giới hiện nay pháp luật GTĐB còn là các điều ước quốc tế do nước ta tham gia hoặc ký kết.