Kinh Nghiệm Quản Lý Đầu Tư Từ Ngân Sách Nhà Nước Trong Lĩnh Vực Giao Thông

2.3 Kinh nghiệm quản lý đầu tư từ ngân sách nhà nước trong lĩnh vực giao thông vận tải của một số nước trên thế giới

2.3.1 Kinh nghiệm về quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trong giao thông vận tải ở Bắc Mỹ [79, tr.95 – 104]

Vốn ĐTPT nói chung, trong GTVT nói riêng của Nhà nước có vai trò đặc biệt quan trong ở các nước Bắc Mỹ (Mỹ, Canada) trong tiến trình thực hiện CNH,HĐH. Đặc biệt, trong “cuộc cách mạng thầm lặng” ở Canada vào những năm 60 của thế kỳ trước. Tỷ trọng ĐTPT từ NSNN bình quân hàng năm ở Canada chiếm 40% tổng số vốn đầu tư và tỷ trọng này tùy thuộc nhu cầu đầu tư hàng năm. Kế hoạch NSNN thường xây dựng trong 3 năm, song việc chi cho ĐTPT được xem xét hàng năm trên cơ sở có sự ưu tiên nhất định tùy thuộc vào nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội mỗi năm. Mục tiêu chi ĐTPT từ NSNN là thực hiện các dự án công ích, thực hiện các dịch vụ công, như bảo dưỡng cơ sở hạ tầng kỹ thuật; xây dựng, bảo dưỡng các công trình cơ sở hạ tầng xã hội…

* Cơ chế quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở cấp Trung ương. Hàng năm, căn cứ vào mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế

– xã hội đất nước, Bộ Tài chính làm việc với các Bộ chuyên ngành để xác định các tiêu chí ưu tiên dành cho đầu tư. Trên cơ sở các tiêu chí ưu tiên, các Bộ, ngành đề xuất các công trình, dự án đầu tư, xác định phần vốn cho các dự án trình lên Bộ Tài chính và Chính phủ. Để có phương án trình lên Bộ Tài chính, yêu cầu các Bộ, ngành phải đánh giá tình hình thực tế về đầu tư từ nguồn NSNN, đặc biệt chú ý đến hiệu quả đầu tư. Đồng thời các Bộ, ngành phải giải trình, bảo vệ ý kiến của mình về đầu tư được Bộ Tài chính (đây là công việc rất quan trọng bảo đảm vốn cho NSNN được đầu tư đúng mục đích). Sau khi xem xét sự tính toán, giải trình và bảo vệ của các Bộ, ngành, Bộ Tài chính kết hợp với Chính phủ tính toán chi đầu tư cho toàn quốc, tiến

hành phân bổ cho các Bộ, ngành phần vốn NSNN đầu tư cho từng Bộ, ngành. Ở đây có thể thấy cơ chế quản lý tương đối phi tập trung, Chính phủ cho rằng các Bộ, ngành có khả năng tính toán, xác định nhu cầu đầu tư cho Bộ, ngành mình và đề cao quyền bảo vệ của các Bộ, ngành về kế hoạch đầu tư từ NSNN.

Trong trường hợp đầu tư vì mục tiêu chính trị, Chính phủ đứng ra tổ chức nghiên cứu, tính toán, xem xét các dự án đầu tư để đảm bảo được yêu cầu toàn diện.

Hội đồng ngân khố (cơ quan chủ yếu quản lý NSNN) tư vấn cho các Bộ, ngành trong việc xác định dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN. Tư vấn ở đây chủ yếu là giúp các Bộ, ngành phân tích tài chính liên quan đến đầu tư và chuẩn bị ngân sách đầu tư. Các dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN do Chính phủ quyết định, Chính phủ huy động kinh nghiệm của Bộ Tài chính, Hội đồng ngân khố trong việc phân tích, tính toán các dự án đầu tư trước khi quyết định, Những quyết định của Chính phủ chỉ các giá trị thực tế và được thực hiện sau khi được Quốc hội phê duyệt, thông qua.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 252 trang tài liệu này.

Theo cơ chế tam quyền phận lập ở đây. Quốc hội không có quyền đề xuất ngân sách, nhưng có quyền chấp thuận và thông qua kế hoạch ngân sách của Chính phủ. Để đảm bảo sự nhất trí giữa Chính phủ và Quốc hội, trước hai tháng khi đưa ra Quốc hội, có quá trình thảo luận, trảo đổi nhiều lầm giữa Chính phủ và Quốc hội. Trường hợp Quốc hội không thông qua như ở Canada, thể hiện Chính phủ yếu kém, không có khả ngăng thực thi nhiệm vụ quản lý, điều hành đất nước và Thủ tưởng phải từ chức, Chính phủ đổ, thành lập Chính phủ mới. Ở Mỹ, khi Quốc hội không tán thành, Chính phủ phải sửa chữa lại cho đến khi nào được Quốc hội phê duyệt, thông qua.

Kế hoạch ngân sách được Quốc hội thông qua là căn cứ để phân bổ cho các Bộ, ngành tổ chức quản lý, thực hiện ngân sách được phân bổ.

* Cơ chế quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước do chính quyền địa phương quản lý. Ở các nước Bắc Mỹ, Nhà nước được tổ chức theo chế độ liên bang. Vì vậy quản lý tài chính ngân sách cũng như đầu tư từ nguồn vốn NSNN ở mỗi địa phương cũng khác nhau và phụ thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế – xã hội cũng như yêu cầu đầu tư của mỗi địa phương.

Việc xác định dự án đầu tư và phần vốn cho đầu tư từ NSNN được thực hiện theo nguyên tắc: Các khoản đầu tư theo dự án lớn hoặc là dự án ảnh hưởng đến việc phát triển kinh tế – xã hội địa phương nhiều do Chính phủ tính toán và quyết định can thiệp, giúp các địa phương, đồng thời tài trợ kinh phí để địa phương thực hiện các dự án này. Đối với các dự án lớn khác ở địa phương, có cơ chế hoạt động như các Bộ. Nghĩa là địa phương chủ động đưa ra các dự án, xây dựng kế hoạch đầu tư, bảo vệ trước Bộ tài chính và Hội đồng ngân khố để Chính phủ phê duyệt và quyết định. Đối với các địa phương nhỏ, hàng năm Bộ Công việc chính quyền địa phương sẽ phối hợp, giúp chính quyền các địa phương này tính toán chi phí dự án đầu tư vì lợi ích của địa phương.

Ở các nước Bắc Mỹ, chính quyền địa phương có quyền tự chủ rất cao, đồng thời cũng có trách nhiệm rất lớn trước nhân dân về một số dịch vụ công như cấp thoát nước, đường xá, chiếu sáng công cộng, xử lý tuyết…Chi phí đầu tư từ NSNN cũng chủ yếu tập trung cho các dự án thuộc các dịch vụ trên. Chính phủ giám sát rất chặt chẽ việc thực hiện các dịch vụ trên của chính quyền địa phương.

Trong thể chế đa đảng, đa hệ thống chính trị, việc Hội đồng địa phương thông qua rất khó khăn, thường thông qua theo phương pháp thỏa thuận, thông qua từng đợt đòi hỏi phải có sự thỏa hiệp giữa các nhóm chính trị, đảng phái khác nhau.

Việc quản lý vốn đầu tư từ nguồn NSNN ở địa phương tuyệt đổi tuân thủ nguyên tắc và phương thức công khai trước. Công khai, lấy ý kiến của dân về dự thảo kế hoạch ngân sách; Công khai, lấy ý kiến của dân về dự thảo kế hoạch ngân sách; công khai quá trình thực hiện đầu tư và công khai quyết toán thực hiện đầu tư. Nhờ vậy, bảo đảm được sự giám sát của dân cũng như của các nhóm chính trị, đảng phái khác nhau đối với chính quyền địa phương về mặt tài chính, sử dụng vốn NSNN.

Đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn đi vay, chính quyền địa phương phải chịu sự kiểm soát chặt chẽ từ hai phía: Từ công dân và từ Bộ Các công việc chính quyền địa phương. Với sự đồng ý, chấp thuận từ hai phía đó thì dự án mới được thực hiện, nghĩa là chính quyền địa phương mới được phép đi vay để đầu tư thực hiện dự án.

Với cơ chế này, đã hạn chế rất nhiều và ngăn chặn được tình trạng làm dụng chức vụ, quyền hạn của cá nhân, lợi dụng việc vay nợ để vụ lợi, tham nhũng… Chính phủ quyết định các khoản chi đầu tư cho giáo dục, y tế hàng năm ở địa phương, đồng thời trả các khoản lãi suất vay cho đầu tư ở địa phương.

Hệ thống NSNN Mỹ được tổ chức theo một trong hai mô hình sau: Mô hình Nhà nước thống nhất phân thành 2 cấp là ngân sách liên bang, ngân sách chính quyền liên bang; Mô hình nhà nước liên bang: NSNN Mỹ được chia thành 3 cấp là ngân sách liên bang, ngân sách chính quyền liên bang, ngân sách địa phương. Nhà nước với vai trò chỉ can thiếp vĩ mô nền kinh tế và sử dụng NSNN như một công cụ để tạo mối trường thu hút khuyến khích đầu tư tư nhân cho việc tăng trưởng và phát triển kinh tế. Chi quốc phòng ở Mỹ ngày càng tăng lên cả về quy mô và tỷ trọng, chi đầu tư chiếm tỷ trọng nhỏ, chi bảo đảm xã hội và phúc lợi chiếm tỷ trọng lớn nhất. Trong những năm gần đây, để cắt giảm thâm hụt ngân sách và đảm bảo nhu cầu chi tiêu cho quốc phòng, Chính phủ mỹ đã giảm bớt sự bao cấp tràn lan của ngân sách liên bang trong

chi bảo đảm xã hội thông qua việc cắt giảm các khoản như trợ cấp y tế, bảo hiểm sức khỏe, bảo hiểm thu thập cho cựu chiến binh, đào tạo nghề. Đồng thời tiến hành sắp xếp lại bộ máy quản lý Nhà nước liên bang, các bang và địa phương trên cơ sở sắp xếp tổ chức và giảm biên chế các Bộ. Bên cạnh đó khuyến khích thành lập các “Quỹ từ nhân” nhằm giảm bớt sự tài trợ từ NSNN cho nghiên cứu khoa học công nghệ và khoan học nhân văn.

Trong một thời kỳ dài, Chính phủ liên bang sử dụng những dự án công trình công cộng quy mô lớn để đối với sự suy giảm kinh tế và tạo việc làm. Tương phản với dự án công trình công cộng sử dụng nhiều vốn và thời gian kéo dài là những dự án việc làm công cộng nhằm thuê những công nhân thất nghiệp một thời gian ngắn trong các công việc công cộng.

2.3.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc về quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB từ NSNN để phát triển kết cấu hạ tầng

Thực tiễn việc cải tổ, cải cách, chuyển đổi, đổi mới ở các nước XHCN từ giữa những năm 80 của thế kỷ XX trở đi đã diễn ra theo hai chiều hướng : một chiều hướng là từ bỏ mục tiêu và nguyên tắc của CNXH, làm cho khủng hoảng càng thêm trầm trọng, chiều hướng này đã diễn ra ở Liên Xô, các nước Đông Âu và kết thúc bằng sự sụp đổ của Chế độ XHCN từ 1989-1991. Một chiều hướng khác, kiên trì mục tiêu và nguyên tắc của CNXH, từng bước đưa đất nước vượt qua khủng hoảng, giữ vững chế độ XHCN, tích cực tìm tòi, con đường, cách thức mới và đã giành thắng lợi, chiều hướng này diễn ra ở Trung Quốc từ năm 1979 và ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay.

Hơn nữa, Trung Quốc không chỉ là nước XHCN thành công nhất trong quá trình cải cách, mà còn có nhiều nét tương đồng về đặc điểm, điều kiện kinh tế-xã hội với Việt Nam, đặc biệt Trung Quốc một nước đã trong quá trình CNH, HĐH nên vấn đề đầu tư XDCB đang triển khai mạnh mẽ và với quy mô lớn, do đó việc cải cách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN chắc

chắn có nhiều kinh nghiệm kể cả những kinh nghiệm thành công và vấp váp có thể tham khảo và vận dụng ở nước ta .

Chính sách và cơ chế quản lý đầu tư XDCB của Trung Quốc cũng đã được cải cách, chuyển đổi từ cơ chế quản lý theo mô hình kinh tế kế hoạch hoá tập trung truyền thống (1949-1978). Từ năm 1979, Trung Quốc đã thí điểm thực hiện chuyển từ cấp phát vốn ngân sách cho Đầu tư XDCB sang vay vốn ngân hàng và đến năm 1985 đã áp dụng rộng khắp hình thức này, thực hiện đa dạng hoá hình thức sở hữu, đa dang hoá chủ thể đầu tư (Nhà nước, tập thể, cá thể...).

Nhờ những cải cách trong cơ chế đầu tư mà Trung Quốc đã thu được nhiều thành tựu to lớn : GDP liên tục tăng trưởng ổn định ở mức 8-10%, cơ cấu kinh tế đã được chuyển dịch theo hướng tích cực. An ninh chính trị được ổn định, đời sống nhân dân được cải thiện rõ rệt.

Trung Quốc là một quốc gia lớn, láng giềng, có một số đặc điểm tương đối với Việt Nam. Chính phủ Trung Quốc cũng đã và đang tích cực thực hiện các giải pháp phòng, chống thất thoát, lãng phí trong ĐTXD tại các dự án sử dụng vốn NSNN và các nguồn vốn khác của Nhà nước. QLNN đối với ĐTXD nói chung và đối với dự án ĐTXD từ NSNN nói riêng được Trung Quốc hết sức quan tâm.

Trung Quốc rất chú trọng tới xây dựng chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực. Trung Quốc đã ban hành luật Qui hoạch xây dựng là cơ sở cho các hoạt động xây dựng trong phạm vi cả nước. Qui hoạch xây dựng được triển khai nghiêm túc, là căn cứ quan trọng để hình thành ý đồ về dự án ĐTXD, lập dự án ĐTXD và triển khai thực hiện dự án ĐTXD từ NSNN.

Chi phí ĐTXD tại các dự án từ NSNN ở Trung Quốc được xác định theo nguyên tắc “Lượng thống nhất - Giá chỉ đạo - Phí cạnh tranh”. Theo nguyên tắc này, chi phí ĐTXD được phân tích, tính toán theo trạng thái

“động” phù hợp với cơ chế khuyến khích đầu tư và diễn biến giá cả trên thị trường xây dựng theo qui luật cung - cầu. Công tác quản lý chi phí ĐTXD hợp lý; (ii) khống chế chi phí ĐTXD có hiệu lực; (iii) đem lại lợi ích cao nhất. Ngay trong giai đoạn nảy sinh ý tưởng dự án, các nhà tư vấn ĐTXD sử dụng đồng thời phương án đánh giá kinh tế - xã hội và đánh giá kinh tế - tài chính, giúp chủ đầu tư (theo hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà tư vấn) lựa chọn dự án với phương án chi phí hợp lý nhất để đạt được mục tiêu kinh tế - xã hội cao nhất. Đến giai đoạn thiết kế (thuộc giai đoạn thực hiện đầu tư), các nhà tư vấn sử dụng phương án phân tích giá trị lựa chọn phân tích phương án lựa chọn giải pháp thiết kế phù hợp để hình thành chi phí hợp lý nhất. Quản lý chi phí ĐTXD tại các dự án ở Trung Quốc vẫn còn áp dụng cơ chế lập, xét duyệt và khống chế chi phí ĐTXD ở cuối các giai đoạn trên nguyên tắc giá quyết toán cuối cùng không vượt quá giá đầu tư đã xác định ban đầu. Các bước đầu tư và hình thức chi phí qua từng giai đoạn tại các dự án ĐTXD sử dụng vốn NSNN bao gồm 5 giai đoạn: giai đoạn quyết toán đầu tư (chuẩn bị đầu tư), giai đoạn thiết kế, giai đoạn mời thầu và mở thầu, giai đoạn thi công và giai đoạn hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng.

Khống chế chi phí ĐTXD công trình có hiệu lực chính là điều khiển chi phí trong từng giai đoạn đầu tư không phá vỡ hạn mức giá (chi phí) được duyệt ở từng giai đoạn. Các chênh lệch phát sinh trong quá trình thực hiện đầu tư thường xuyên xem xét, điều chỉnh để đảm bảo việc khống chế chi phí có hiệu lực, Để khống chế chất lượng, thời gian và giá thành (chi phí) công trình xây dựng xuyên suốt từ giai đoạn hình thành ý tưởng đầu tư, chủ trương đầu tư đến chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc xây dựng bàn giao công trình đi vào sử dụng, Trung Quốc thông qua quan hệ hợp đồng kinh tế hình thành cơ chế giám sát Nhà nước và giám sát xã hội trong ĐTXD, với qui mô quản lý giám sát phối hợp bốn bên: bên A (Chủ đầu tư) – bên B (người thiết kế) – Bên C (đơn vị thi công) – bên D (người giám sát).

Nhà nước Trung Quốc chỉ quản lý việc thẩm định, phê duyệt tổng mức đầu tư đối với dự án ĐTXD từ NSNN; giá xây dựng được hình thành theo cơ chế thị trường, Nhà nước công bố định mức xây dựng chỉ để tham khảo; Nhà nước khuyến khích sử dụng hợp đồng trong ĐTXD theo thông lệ quốc tế. Trung Quốc đã, đang xây dựng và phát triển mạnh việc sử dụng các kỹ sư định giá trong việc kiểm soát và khống chế chi phí xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về chi phí xây dựng. Trung Quốc rất chú trọng tới việc xây dựng hệ thống thông tin về chi phí xây dựng, cung cấp các thông tin và giá xây dựng đảm bảo tính minh bạch và tính cạnh tranh trong nền KTTT.

Về phương thức giao - nhận thầu dự án ĐTXD, công trình xây dựng, Trung Quốc khuyến khích các chủ đầu tư, các nhà thầu thực hiện theo mô hình tổng thầu xây dựng như: tổng thầu thiết kế, tổng thầu thi công xây dựng công trình; tổng thầu thiết kế và thi công xây dựng công trình; tổng thầu thiết kế, cung ứng vật tư, thiết bị, thi công xây dựng công trình (tổng thầu EPC); tổng thầu lập dự án ĐTXD công trình, thiết kế cung ứng vật tư, thiết bị, thi công xây dựng công trình (tổng thầu chìa khóa trao tay) do các ưu việt của mô hình này, đặc biệt là tổng thầu EPC và tổng thầu chìa khóa trao tay. Các khuyến khích này được đưa vào Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn Bộ xây dựng Trung Quốc [ 9 ]; [31]; [89].

Tuy nhiên, cơ chế quản lý vốn Đầu tư XDCB của Trung Quốc hiện nay vẫn còn những tồn tại chủ yếu sau:

- Việc phân định chức năng giữa Nhà nước và doanh nghiệp không rõ ràng khiến Nhà nước vẫn phải bao cấp quá nhiều. Việc quản lý đầu tư trùng lắp đã tạo nên quá nhiều “cửa” hành chính gây ra tình trạng quan liêu, tiêu cực, thất thoát vốn.

- Cơ chế ràng buộc trách nhiệm rủi ro trong đầu tư chưa được kiện toàn. Xuất hiện tình trạng các chủ thể đầu tư, đặc biệt là các chính quyền địa