trường tác động đến nhà nước và trường đại học bởi mối liên hệ cung và cầu và giữ vai trò phối hợp. Cơ chế phối hợp này bao gồm sự chỉ đạo dọc, phối hợp ngang và việc xây dựng cách thức phối hợp hoạt động hiệu quả phù hợp quy luật thị trường. Trong khi nhà nước là một thể chế, thì thị trường là một tuỳ chọn phù hợp trong số thể chế tồn tại. Cơ cấu ra quyết định trong thị trường không có tính chủ ý hay nhắm tới cơ cấu luật pháp cụ thể mà là cố định phạm vi ra quyết định của chủ thể. Clark (1983) đã xác định ba “cực” trong tam giác phối hợp dựa trên thị trường gồm: i) Thẩm quyền nhà nước: Sự điều chỉnh điều khiển các quyết định và hành động của trường đại học theo mục tiêu; ii) Thị trường: Sự tổ chức hợp tác giữa con người dựa trên hình thức tương tác cơ bản là cơ chế phối hợp và trao đổi; và iii) Chủ thể học thuật: Khả năng phối hợp của “nhóm chuyên môn” để tác động và hướng dẫn các quyết định và hành động của trường đại học (được Neave & Vught, 1994 trích dẫn) [99, tr.5]. Cần nhận thức rằng các mối liên hệ hài hoà có thể tồn tại dưới sự điều chỉnh nhà nước và sự phối hợp thị trường. Nói như Bùi Đức Kháng (2005) thì vai trò nhà nước “mạnh nhưng không lấn át chức năng thị trường”, “nhà nước phải cộng tác với thị trường, chứ không thay thế thị trường.” [45, tr.23-29]. Sự định hướng, như định hướng XHCN, là biện pháp cần thiết để hạn chế sự khuyết tật của thị trường hay sự thiển cận vì lợi ích cục bộ nào đó. Mặc dù các yếu tố và nguyên tắc thị trường được theo đuổi nhưng phải đề phòng khuynh hướng phi chính trị hóa trong đào tạo đại học. Nói chung là cần có sự hiện diện của thị trường hay cận thị trường để tăng tính cạnh tranh và nhờ đó tăng chất lượng. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 1.4, Mục 4, cho thấy hơn 96% ý kiến (M=3,61; S.D.=0,57) đồng ý với quan điểm này.
Quản lý nhà nước về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm có nhiều điểm rất khác so với QLNN theo kiểu kiểm soát tập trung (xem Bảng 1.5).
Bảng 1.5: Đặc điểm quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của trường đại học
Định hướng QLNN về GDĐH | ||
Kiểm soát tập trung | Bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm | |
Nguyên lý | Trung ương tập trung quyền | Trao quyền hạn trách nhiệm cho |
Có thể bạn quan tâm!
-
Quản lý Nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường Đại học ở Việt Nam - Phan Huy Hùng - 3 -
Tự Chủ Và Trách Nhiệm Xã Hội Của Trường Đại Học -
Tự Chịu Trách Nhiệm Và Trách Nhiệm Xã Hội Của Trường Đại Học -
Vị Trí Có Thể Có Của Các Chức Năng Quản Lý Chủ Yếu -
Bảo Đảm Tự Chủ, Tự Chịu Trách Nhiệm Tài Chính -
Các Mô Hình Quản Lý Nhà Nước Về Giáo Dục Đại Học
Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.
lực; kiểm soát và lập kế hoạch lý trí | trường đại học; tự điều chỉnh | |
Vai trò nhà nước | Kiểm soát và khống chế | Chỉ đạo, giám sát và khuyến khích tham gia |
Sự điều chỉnh của nhà nước | Chi tiết, mang tính bắt buộc đối với trường đại học | Tạo ra các tuỳ chọn có tính pháp lý cho trường đại học |
Hoạch định | Lập kế hoạch tập trung, toàn diện; là công cụ để kiểm soát | Coi trọng lập kế hoạch cấp trường, là cơ sở để giám sát |
Yếu tố thị trường | Bị xem nhẹ | Xem như cơ chế phối hợp (thị trường tự do hoặc kiểm soát) |
Địa vị pháp lý trường đại học | Là cơ quan nhà nước, công cụ thực hiện chính sách | Là thực thể pháp lý tự chủ tham gia thực hiện mục tiêu quốc gia |
Cơ cấu ra quyết định | Từ trên xuống; sáng kiến từ cơ quan nhà nước trung ương hay cấp trên | Từ dưới lên; sáng kiến từ trường đại học |
Tài trợ công | Chỉ do nhà nước thực hiện và phân bổ theo định mức ngân sách | Do nhà nước và thực thể khác thực hiện và phân bổ theo thành tích và mang tính cạnh tranh |
Đảm bảo chất lượng | Nhà nước đưa ra tiêu chuẩn và trực tiếp tổ chức quản lý chất lượng | Nhà nước có thể đưa ra tiêu chuẩn và cùng lực lượng xã hội quản lý chất lượng |
Cơ cấu tổ chức quản lý hệ thống GDĐH | Chỉ có cơ quan hành chính nhà nước trung ương và địa phương | Có cơ quan hành chính nhà nước và cả các tổ chức đệm |
Như vậy, QLNN về GDĐH theo hướng bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học là phương thức quản lý theo hướng giám sát nhà nước, thị trường (có định hướng) được xem như cơ chế phối hợp, nhằm tạo ra môi trường, khả năng và cơ hội hành động chủ động có trách nhiệm một cách bình đẳng cho các trường đại học vì mục tiêu phát triển của nhà nước, nhà trường và xã hội.
1.2.2. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về giáo dục đại học theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học
Quản lý nhà nước về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học là một nhu cầu khách quan. Tuyên ngôn GDĐH Thế kỷ 21 năm 1998 đã khuyến cáo các chính phủ về tầm quan trọng của tự chủ và về trách nhiệm đảm bảo quyền tự chủ cũng như tự do học thuật một cách đầy đủ cho trường đại học [29, tr.166]. Các chiến lược cải cách hệ thống quản lý GDĐH trong gần ba thập niên qua luôn gắn với sự thay đổi mối quan hệ giữa nhà nước và trường đại học
theo hướng các trường ít lệ thuộc hơn vào nhà nước. Bên cạnh đó, vấn đề tự chủ và thiết lập các hệ thống đảm bảo trách nhiệm cũng đã trở thành tâm điểm nghị sự của nhiều chính phủ. Có nhiều lý do buộc nhà nước phải bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học. Lý do đầu tiên là để hạn chế sự can thiệp quá mức của cơ quan QLNN hay nhóm lợi ích nào đó vào hoạt động mang tính chức năng của trường đại học làm hạn chế quyền chủ động, làm giảm khả năng phản biện xã hội độc lập hay tạo sự thụ động của trường.
Lý do thứ hai mang tính thực tế hơn là để tăng tính cạnh tranh và hiệu quả trong hoạt động của trường đại học, góp phần thúc đẩy sự phát triển toàn hệ thống GDĐH. Nhất là để phát triển và chuyển giao kiến thức mới, nghiên cứu rộng rãi các vấn đề xã hội, làm tăng sức cạnh tranh quốc gia và giúp nhà nước xác lập vị thế trong cộng đồng quốc tế.
Lý do thứ ba là để giúp hệ thống GDĐH vượt qua những thách thức, một là, giữa mặt kinh tế và mặt văn hoá nhằm thúc đẩy việc tự quản, sự độc lập tư duy, tìm tòi chân lý và tính nghiêm túc khoa học; hai là, giữa tính dài hạn và tính ngắn hạn, chấp nhận phương thức quản lý có tính dự báo, những khả năng dự đoán trong việc đáp ứng nhu cầu của môi trường; ba là, giữa sự kiểm soát và tự do, nhờ vào việc thiết lập những phương tiện bảo đảm chất lượng và một văn hoá đánh giá, một sự tự quản có trách nhiệm và sự cần thiết phải hạch toán.
Rõ ràng, sự thay đổi trong QLNN về GDĐH nhằm bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm không còn là vấn đề phải tranh cãi. Tuy nhiên, vì từng quốc gia có yếu tố lịch sử, điều kiện KT-XH hay chính trị riêng nên chiến lược điều khiển có thể khác nhau về quan điểm, mục tiêu và cách thức thực hiện. Đối với Việt Nam, nó xuất phát từ một số lý do chủ yếu. Thứ nhất, là do nhu cầu tự thân của Nhà nước cần thể hiện vai trò ngày càng tăng một cách phù hợp trong sự phát triển GDĐH. Nhất là để thực hiện thành công quá trình chuyển đổi quản lý các trường đã được nghị sự, từ kiểu tập trung sang phi tập trung. Đồng thời, cũng là để các trường có thể đáp ứng qui luật giá trị, qui luật cạnh tranh và thoả mãn nhu cầu đa dạng của mọi thành phần kinh tế.
Thứ hai, là do vấn đề tài chính. Các trường cần được chủ động để đa dạng nguồn thu nhập chứ không thể chỉ trông chờ vào nguồn NSNN cấp. Mặc dù Nhà nước đã trù tính duy trì tài trợ cho các trường công nhưng trên thực tế và theo dự báo thì nguồn kinh phí nhà nước khó có thể đủ đáp ứng. Các trường cũng cần được chủ động tái phân bổ nguồn lực bên trong và chi tiêu cho các lựa chọn ưu tiên.
Thứ ba, là do để các trường không ngừng nâng cao chất lượng, hiệu quả và hiệu suất của mình; phát huy sự sáng tạo của các nhà học thuật xuất sắc cả bên trong và bên ngoài nhà trường.
Thứ tư, là do để đảm bảo nguyên tắc phạm vi quản lý hiệu quả, các cơ quan
QLNN khó có thể quản lý hiệu quả khi quản lý tập trung quá nhiều trường.
Thứ năm, là do yêu cầu của dân chủ hóa, xã hội hóa giáo dục và nhất là để thoả mãn (giải trình) cùng lúc các yêu cầu có tính cạnh tranh của nhiều nhóm liên quan cũng như các trường cần phải chịu trách nhiệm về chất lượng để đáp ứng các qui luật giá trị và cạnh tranh.
Phát biểu của Tổng bí thư Lê Khả Phiêu tại Bộ GD&ĐT tháng 2/1998 cũng cho thấy quan điểm tự chủ không thể tách rời với tự chịu trách nhiệm, với biện pháp đảm bảo chất lượng được nhấn mạnh:
Cần thiết lập các cơ chế để nâng cao tính tự chủ của các cơ sở đào tạo, nhất là các trường đại học; đồng thời, các cơ sở đào tạo càng có tiềm lực trí tuệ lớn thì càng cần có quyền tự chủ cao, và quyền tự chủ càng cao thì yêu cầu chịu trách nhiệm cũng phải cao. Phải xây dựng các cơ chế để đảm bảo đồng thời quyền tự chủ và chịu trách nhiệm của các cơ sở đào tạo nhất là trường đại học, đặc biệt là cơ chế đánh giá, kiểm định công nhận chất lượng.[29, tr.8]
Thứ sáu, là do để thực hiện những chính sách lớn của Đảng và Nhà nước trong đổi mới GDĐH. Đó là công bằng xã hội trong tiếp cận GDĐH, quản lý trường đại học bằng chất lượng, đào tạo theo nhu cầu xã hội, tăng cường sự đóng góp của trường đại học vào sự phát triển KT-XH, đầu tư NSNN ổn định cho trường đại học và tăng cường giám sát sử dụng hiệu quả đầu tư công. Đồng thời, để góp phần thực
hiện các mục tiêu quốc gia và chính sách GDĐH, thúc đẩy sự dân chủ hoá cũng như sáng kiến từ các trường. Ngoài ra, cũng là để giúp cấp quản lý hệ thống được “rảnh tay” tập trung vào chức năng quản lý vĩ mô và phối hợp toàn hệ thống. Theo ý kiến của Thủ tướng Phan Văn Khải (1999):
Việc phân cấp quản lý hợp lý cho các trường đại học là để các trường thực hiện sáng tạo, tốt hơn, có hiệu quả hơn các mục tiêu GD&ĐT trong chiến lược và quy hoạch chung của cả nước, theo sự QLNN thống nhất của Bộ GD&ĐT [29, tr. 52].
1.2.3. Nội dung và phương thức quản lý nhà nước về giáo dục đại học theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học
a) Nội dung và phương thức quản lý nhà nước về giáo dục dại học
Về tổng thể, nội dung và phương thức QLNN về GDĐH được xác định trên cơ sở xem xét quan điểm phát triển KT-XH và GDĐH của nhà nước trong từng thời kỳ, bao gồm:
Thứ nhất, hoạch định chính sách quản lý và phát triển GDĐH, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đào tạo và nghiên cứu.
Việc hoạch định và đưa ra chính sách không chỉ là công cụ quản lý vĩ mô mà còn là hệ thống các quan điểm, mục tiêu của nhà nước về đào tạo cũng như phương hướng, giải pháp nhằm thực hiện mục tiêu trong từng giai đoạn phát triển của quốc gia. Cụ thể hơn, đó là việc xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, chính sách phát triển nhằm thực hiện các mục tiêu quốc gia về GDĐH.
Trên cơ sở chiến lược phát triển KT-XH quốc gia, nhà nước chọn lựa chiến lược phát triển GDĐH. Đây là căn cứ để các cơ quan quản lý GDĐH lập quy hoạch, kế hoạch hay các dự án đầu tư cụ thể nhằm thực thi những chỉ tiêu phát triển đề ra. Ở một số nước, việc hoạch định còn phải xem xét các chính sách liên quốc gia hay vùng mà nước mình tham gia. Các chính sách quản lý và phát triển GDĐH được đặc biệt quan tâm là các chính sách: tự do học thuật, đảm bảo chất lượng, công bằng trong tiếp cận GDĐH, xã hội hoá và dân chủ hoá, tài chính và phân bổ nguồn lực công v.v…
Thực hiện quyền hành pháp, các cơ quan hành chính nhà nước xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật để quản lý và điều tiết hoạt động GDĐH, định hình mối quan hệ gữa nhà nước và trường đại học. Đồng thời, định hướng toàn bộ hoạt động GDĐH theo đúng chiến lược phát triển GDĐH; tạo điều kiện cho mọi cá nhân và tổ chức hành động đúng pháp luật. Các văn bản quy phạm pháp luật thường được ban hành trong các hệ thống GDĐH là điều lệ trường đại học; tiêu chuẩn học thuật, nghiên cứu và giảng viên; quy định danh mục ngành nghề, chương trình, khoá học, điều kiện mở trường, tuyển sinh và cấp bằng; quy chế công khai v.v…
Việc nhà nước đưa ra quy định về đào tạo là để đảm bảo cơ cấu và tiêu chuẩn ngành đào tạo phù hợp và thống nhất, đáp ứng được lợi ích công và mục tiêu GDĐH quốc gia. Đây là cách để nhà nước quản lý chất lượng “sàn”, đảm bảo sự công bằng trong tiếp cận GDĐH, ngăn chặn sự vụ lợi quá mức của các nhà cung cấp dịch vụ đào tạo, nhất là khi khả năng cung cấp dịch vụ đào tạo và nghiên cứu không đáp ứng đủ nhu cầu quá lớn của xã hội. Việc quản lý các mặt học thuật được thực hiện theo nhiều cách, từ trực tiếp cho tới gián tiếp, thông qua vai trò định hướng, chính sách hay ủy thác việc quản lý cho các cơ quan đệm hay hiệp hội ngành nghề.
Cần nói thêm rằng chính sách và ý chí các cơ quan quản lý nghiên cứu quốc gia thường ảnh hưởng tới việc xây dựng chiến lược nghiên cứu của trường đại học, Bộ Giáo dục hay tổ chức đệm. Nhà nước có thể sử dụng các biện pháp khác nhau để thúc đẩy các trường cạnh tranh tài trợ nghiên cứu nhằm nâng cao hiệu quả nghiên cứu. Chính sách nghiên cứu cũng phụ thuộc vào bối cảnh quốc gia và vị trí trường đại học trong bối cảnh đó nhưng luôn phải đảm bảo cân bằng giữa nghiên cứu cơ bản và ứng dụng, khuyến khích các tổ chức nghiên cứu tốt, phát triển được các nhóm nghiên cứu mới, thúc đẩy sự hợp tác nghiên cứu bên trong và cả bên ngoài quốc gia, theo (Fielden, 2008) [81, tr.26]
Thứ hai, tổ chức bộ máy QLNN về GDĐH.
Nhà nước xây dựng, củng cố và tăng cường sức mạnh của bộ máy quản lý GDĐH, bao gồm các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước có thẩm quyền, là tổng thể của chức năng và quyền hạn tương ứng. Việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy quản lý phải tương thích với chiến lược GDĐH. Nó cũng đòi hỏi việc xác định đúng vai trò và chức năng của từng cơ quan quản lý, phi tập trung các chức năng quản lý một cách hợp lý, nhằm nâng cao tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý. Bộ máy quản lý còn có cả các cơ quan và tổ chức tản quyền, được uỷ quyền hay được trao quyền.
Trong đó, tản quyền là hình thức phân công lại quyền ra quyết định, trách nhiệm quản lý và tài chính giữa các bộ phận của bộ máy hành chính mà chủ yếu là bộ máy hành chính của chính quyền trung ương; uỷ quyền là trường hợp các cơ quan được Chính phủ trung ương chuyển giao quyền ra quyết định và quản lý một số chức năng nhà nước (công); trao quyền là chuyển giao quyền làm quyết định, tài chính và quản lý cho các cơ quan bán tự quản, có tư cách công hoặc các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới (Võ Kim Sơn, 2004a) [57, tr.153-156].
Cụ thể hơn, chính quyền trung ương quản lý các trường đại học theo một
hoặc kết hợp các hình thức sau:
- Quản lý trực tiếp: Bộ Giáo dục quốc gia thay mặt nhà nước quản lý và kiểm soát mọi mặt của trường đại học. Nhưng nó thường không phù hợp với hệ thống GDĐH có quy mô lớn, vi phạm nguyên tắc “phạm vi quản lý hiệu quả” và không khuyến khích được sự sáng kiến của các trường.
- Phân cấp cho cấp chính quyền thấp hơn: Bộ Giáo dục phân cấp quản lý cho chính quyền cấp tỉnh, vùng nhưng giữ lại chức năng điều phối chính sách chung. Nhưng nó có thể dẫn đến việc chính quyền trung ương không kiểm soát được các chính sách quốc gia.
- Trao quyền cho tổ chức đệm mang tính chuyên môn và độc lập: Bộ Giáo dục trao quyền lập kế hoạch chiến lược, phát triển ngân sách hay kiểm định chất lượng cho các “tổ chức đệm” (Buffer Body) (Đây là cơ quan mang tính trung gian,
chuyên môn và tự quản; thường do nhà nước thành lập, có ban đại diện mang tính pháp lý và các thành viên độc lập được mời từ khu vực GDĐH và công nghiệp hay thương mại; kinh phí hoạt động của các cơ quan này thường do nhà nước tài trợ, hoặc do các trường đại học đóng góp, hoặc từ các nguồn thu nhập của các dịch vụ), chỉ giữ quyền kiểm soát đối với các chức năng then chốt như quyết định chiến lược quốc gia hay quy mô hệ thống GDĐH.
- Uỷ quyền trực tiếp cho các trường: Mặc dù Bộ Giáo dục quản lý trực tiếp các trường nhưng thực hiện uỷ quyền rộng rãi cho các trường. Cách này thường chỉ phù hợp ở các hệ thống GDĐH có quy mô nhỏ, ví dụ như của Singapore.
Các nguyên tắc chung trong xây dựng cơ cấu tổ chức quản lý là: i) có sự phù hợp giữa cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý với tính phức tạp của chức năng, nhiệm vụ quản lý, tính đa dạng của các mục tiêu quản lý, quy mô và độ phức tạp của đối tượng quản lý với các điều kiện quản lý; ii) phạm vi quản lý hiệu quả, khả năng quản lý được; iii) sự tương xứng nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm; và iv) sự linh hoạt và thích nghi, đáp ứng yêu cầu quản lý sự thay đổi.
Việc tổ chức, chỉ đạo quản lý giảng viên trường đại học gắn với việc xác định tiêu chuẩn nghề nghiệp, quyền học thuật, mức lương. Việc quản lý tiêu chuẩn nghề nghiệp hay quyền học thuật là cơ sở quan trọng để bảo vệ và phát huy vai trò và trách nhiệm xuất sắc của các đối tượng học thuật.
Thứ ba, xây dựng các trường đại học công khi cần thiết.
Trong hầu hết hệ thống GDĐH đều có sự hiện diện của các trường đại học công thuộc sở hữu nhà nước, do nhà nước thành lập và tài trợ. Sự hiện diện các trường công lập cho thấy vai trò xã hội và giá trị xã hội của nhà nước. Theo Đinh Văn Mậu và Phạm Hồng Thái (2001):
Vai trò xã hội và giá trị xã hội của nhà nước còn thể hiện ở chỗ, nhà nước giải quyết các công việc mang tính xã hội, mà cá nhân công dân không thể giải quyết được, đặc biệt trong thời đại ngày nay như: xây dựng các công trình phúc lợi xã hội trường học, bệnh viện…[50, tr.50].