Bảo Đảm Tự Chủ, Tự Chịu Trách Nhiệm Tài Chính

Xây dựng cơ cấu tổ chức hệ thống quản lý GDĐH có thể thúc đẩy được quá trình trao quyền, tự điều chỉnh và thông tin trực tiếp hơn giữa nhà nước và trường đại học. Nhất là, bảo đảm được cơ cấu ra quyết định hướng từ dưới lên nhằm khuyến khích các sáng kiến từ cấp trường, sự cân nhắc nguyên tắc về “phạm vi giám sát có hiệu quả” một cách đúng mức. Điều này đòi hỏi cơ cấu tổ chức quản lý cả về phương diện QLNN và quản lý của nhà nước dưới tư cách sở hữu chủ phải ít tầng nấc và không trùng lắp thẩm quyền. Đảm bảo thẩm quyền mang tính quyền lực nhà nước không xuất phát hay phục vụ cho việc thực hiện chức năng QLNN phải được tháo gỡ khỏi thẩm quyền quản lý mang tính chủ quản. Cơ cấu tổ chức quản lý có tính sở hữu chủ dẫn tới sự phân tán trong quản lý các trường công mà hệ quả tất yếu là làm phân tán nguồn tài trợ công cũng phải được thay đổi.

Xây dựng cơ cấu tổ chức hệ thống quản lý có sự phân định rõ giữa công việc mà nhà nước được làm và những phần việc hợp pháp khác mà trường đại học có thể tự làm, các tổ chức xã hội khác có thể tham gia. Sự phân định ranh giới chính là “gốc rễ” xác định phạm vi QLNN về GDĐH hợp lý. Trong chừng mực nào đó thì nó cũng là cơ sở để xác định trách nhiệm đối với xã hội của từng bên có liên quan chứ không chỉ là của trường đại học hay cơ quan nhà nước.

Cơ cấu tổ chức hệ thống quản lý hiệu quả cũng đòi hỏi thiết lập các tổ chức đệm. Các tổ chức này tồn tại vì nhu cầu của trường đại học hơn là một phần của hệ thống thứ bậc hành chính. Một tổ chức đệm có thể là tổ chức đơn hoặc đa chức năng. Nó là tổ chức hình thành theo luật gồm các đại diện của cơ quan nhà nước, trường đại học, khu vực tư và các bên liên quan khác như các tổ chức sinh viên v.v… Theo Neave & Vught (1994) thì các tổ chức này nó có thể thực hiện 3 chức năng chính: i) phân phối nguồn lực; ii) tư vấn và tham mưu; hay iii) diễn đàn phục vụ các thảo luận và tranh luận. Một tổ chức đệm có chức năng phân phối, tư vấn và là trung tâm thảo luận được gọi là “tổ chức đệm sơ cấp”. Tương tự, một tổ chức tư vấn và hoạt động như một trung tâm tranh luận được gọi là “tổ chức đệm thứ cấp”. Còn tổ chức như diễn đàn thảo luận của các nhóm lợi ích được gọi là “tổ chức thứ ba.”.[99, tr. 287, 288]

Các tổ chức đệm giúp tháo gỡ các tác nghiệp chi tiết của cơ quản QLNN về GDĐH, “giảm sốc” đối với những can thiệp của nhà nước về học thuật và khuyến khích tự chủ nhà trường cũng như tăng cường tính chuyên nghiệp trong quản lý. Nhờ đó, các cơ quản QLNN có thể tập trung cho vấn đề chính sách. Trong khi đó, nếu duy trì cơ cấu vụ (của bộ) thì các vụ vẫn là đối tượng chịu sự can thiệp trực tiếp từ Bộ về các vấn đề chi tiết liên quan đến tài chính và quản lý các trường đại học.

Đồng thời, để bảo đảm cơ cấu tổ chức quản lý hiệu quả thì cần phải định rõ mối quan hệ chủ sở hữu nhà nước đối với trường đại học công. Thiết lập cơ chế để hạn chế rủi ro khi quyền sở hữu tách rời quyền sử dụng, theo Phạm Phụ (2004) [52, tr. 106]. Điều này gắn với sự xuất hiện thiết chế hội đồng trường như đã trình bày ở mục điều kiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Điều này cũng hàm ý hội đồng trường cũng là một thành phần của cơ cấu tổ chức quản lý trường đại học. Tổ chức hội đồng trường với các đại diện “chủ sở hữu cộng đồng” sẽ quản trị và giải trình việc đạt được các mục tiêu của trường, và hạn chế tổn thất có thể có do “bóp méo” sự lựa chọn đối với tổ chức có “giá trị KT-XH” cao như trường đại học. Như vậy, một hội đồng trường không chỉ đơn thuần là tổ chức quản lý bên trong nhà trường mà còn là tổ chức quản lý bên ngoài, có tính đệm, không mang tính quyền lực nhà nước, trong một trường đại học. Như vậy, hội đồng trường phải là vấn đề chính sách quan trọng trong quản lý GDĐH.

Xác định lại vai trò của nhà nước, làm rõ vai trò quản lý vĩ mô và vai trò quản lý dưới tư cách chủ sở hữu các trường đại học công lập. Trong khi vai trò quản lý vĩ mô là tạo ra môi trường cung cấp dịch vụ GDĐH thuận lợi, đảm bảo nhà nước thì được lợi còn người dân thì được bảo vệ, thì vai trò quản lý dưới tư cách sở hữu chủ là nhằm đảm bảo lợi ích nhà nước không bị bóp méo. Vai trò sở hữu chủ trên thực tế thì đa dạng và phụ thuộc vào địa vị pháp lý của các trường công được xác lập. Sự quản lý của nhà nước được thực hiện thông qua pháp luật, quy định việc thành lập, tôn chỉ, mục đích, chế độ nhân sự và tài vụ. Thông qua các biện pháp quản lý và bổ nhiệm nhân sự, tài vụ, yêu cầu chấp hành nguyên tắc “thực hành tốt”, hay cung cấp sự tư vấn và chỉ dẫn về quản lý tốt…để duy trì sự quản lý sở hữu chủ

một cách cụ thể. Làm rõ vai trò khác nhau của nhà nước đòi hỏi thực hiện nội dung dưới đây.

- Tách bạch giữa vai trò ban hành chính sách GDĐH của nhà nước ra khỏi việc thực thi chính sách trực tiếp, đảm bảo cân đối, tránh xung đột lợi ích giữa các loại hình trường đại học. Tuy nhiên, sự tách bạch hoàn toàn là khó đạt được trên thực tế.

- Tách chức năng nhà nước khỏi chức năng trường đại học để đảm bảo các trường hoạt động độc lập, chịu trách nhiệm hoàn toàn đối với kết quả và hiệu quả hoạt động.

- Làm rõ mối quan hệ giữa chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu cụ thể để đảm

bảo thực hiện giám sát hoạt động của trường đại học một cách đúng mức.

- Tách bạch chức năng giám sát tài sản nhà nước ra khỏi chức năng quản lý tài sản của nhà nước. Trong đó, việc tách bạch chức năng giám sát tài sản nhà nước và chức năng quản lý tài sản là vấn đề nan giải. Kinh nghiệm cho thấy việc quản lý tài sản các trường đại học công có thể uỷ thác cho tổ chức hội đồng trường, đại diện chủ sở hữu công cộng, thực hiện việc bảo toàn và phát triển tài sản như đã trình bày. Nhà nước cũng có thể lập ra cơ quan quản lý tài sản các trường công, tách việc quản lý tài sản ra khỏi các cơ quan QLNN về GDĐH. Các cơ quan quản lý tài sản này chịu trách nhiệm đảm bảo tài sản của nhà nước được sử dụng trung thực và đúng mục đích theo quy định pháp luật.

- Xây dựng thể chế quy định rõ chức trách giám sát nhà nước và giám sát xã hội đối với hoạt động cung cấp dịch vụ GDĐH. Nhất là phải quy định rõ nội dung và trách nhiệm giám sát đối với việc thực hiện trách nhiệm quản lý sở hữu chủ.

Thứ tư, bảo đảm sự tự chủ tài chính của trường đại học.

Bảo đảm tự chủ tài chính là cấu thành quan trọng trong bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Nhà nước bảo đảm tự chủ tài chính với vai trò chủ đạo trong hướng dẫn, kiểm tra, giám sát tài trợ và phân bổ nguồn lực tài chính công cho trường đại học. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH Việt Nam qua Bảng 1.7, Mục 1, cho thấy 77% (M=3,05; S.D.=0,73) ý kiến đồng ý việc đảm bảo vai trò chủ

đạo của nhà nước mặc dù có 22% ý kiến đồng ý một phần nhưng cũng gợi ý về vai trò của nhà nước về tài chính cần được chia sẻ. Trước hết, việc nhà nước duy trì vai trò tài trợ chính sẽ giúp các trường giữ được ổn định trong việc duy trì chuẩn mực tối thiểu. Đây chính là điều kiện cần để thực hiện quyền tự chủ. Nghị quyết TW 2 (khoá VIII) chỉ rõ: “Thực hiện các chính sách ưu tiên và chính sách ưu đãi đối với GD&ĐT, đặc biệt là chính sách đầu tư…”. Tuy nhiên, mức độ đầu tư cũng ảnh hưởng tới tính độc lập của một trường. Việc duy trì một tỷ trọng NSNN quá lớn trong cơ cấu thu nhập sẽ làm tăng tính phụ thuộc, ỉ lại và sự thụ động của một trường. Để bảo đảm tự chủ nhà nước thực hiện chính sách khuyến khích sự đa dạng nguồn lực. Điều này cũng phù hợp với kết luận của Hội nghị TW 6 (khoá IX) là “đổi mới cơ chế, chính sách nhằm huy động mọi nguồn lực có thể huy động được để phát triển giáo dục”. Bên cạnh đó, việc áp dụng quy chế và thủ tục ngân sách rõ ràng, đơn giản sẽ giúp các trường tự quản lý tốt hơn nguồn lực của mình.

Bảng 1.7: Bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm tài chính

Mục khảo sát

Kiểu trả lời

Trung bình (M)

Độ lệch chuẩn (S.D.)

Tần suất trả lời

(F) (%)

1. Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong hướng dẫn, kiểm tra, giám sát tài trợ và phân bổ nguồn lực công cho trường đại

học

3,05

0,73

2. Phân bổ ngân sách theo kết quả và hiệu quả hoạt động gắn với thực hiện mục tiêu quốc gia của trường đại học

3,39

0,75

3. Tăng kiểm tra, giám sát sử dụng nguồn

lực dựa trên sự kết hợp vai trò nhà nước và xã hội

3,31

0,61

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.

Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, Đ: Đồng ý;

Tần suất trả lời, 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực nhất

Để tăng tính tự chủ, nhà nước chuyển giao thẩm quyền quản lý và chi tiêu tài chính cho trường đại học. Việc giao ngân sách không nhất thiết phải có sự đồng ý chi tiết của Bộ Giáo dục như thường thấy ở cơ chế quản lý tập trung nhưng đòi hỏi thực hiện báo cáo nghiêm túc. Nhà nước để các trường quyết định việc phân bổ và

chi tiêu phần kinh phí được cấp. Nhất là trao cho các trường quyền quyết định mức

học phí.

Phương thức phân bổ có thể thực hiện theo cách làm tăng tính tự chủ, nó ảnh hưởng trực tiếp đến cách sử dụng kinh phí của trường đại học, chủ động và có trách nhiệm hay không. Về lý luận, đây là quá trình phân chia, theo nhiều cách, ngân sách và nguồn quỹ sẵn có của nhà nước giữa các tổ chức đại học. Prowle & Morgan (2005) lập luận rằng một hệ thống phân bổ nguồn lực hoàn hảo là phải vừa cung cấp sự thoả mãn toàn diện nhất việc đáp ứng các mục tiêu, vừa thúc đẩy được sự sử dụng nguồn lực sẵn có phù hợp với mục tiêu [102, tr.49]. Phân bổ tài chính là quá trình phức tạp, thường gây tranh cãi, mà nguyên nhân sâu xa là do nhu cầu tài chính luôn lớn hơn khả năng đáp ứng. Các phương thức phân bổ dựa trên sự thoả thuận, kết quả thực hiện, sự cạnh tranh tích cực hay theo hình thức “cả gói” và kiểm soát tài chính theo hướng phi khoản mục sẽ giúp các trường tự chủ hơn về tài chính. Phân bổ dựa trên kết quả thoả thuận ngân sách giữa nhà nước và trường đại học làm tăng “tiếng nói” của nhà trường. Định mức tài trợ dựa trên kết quả hoạt động sẽ giúp các trường chủ động hơn qua sự chủ động cải thiện thành tích của mình. Phân bổ dựa trên sự cạnh tranh, đơn cử như tài trợ cho phía cầu hay “khách hàng”, là cách giúp trường đại học chủ động chứng minh khả năng vượt trội của mình. Phân bổ theo cách khoán hay “cả gói” giúp các trường chủ động hơn trong sử dụng. Việc áp dụng cơ chế tái phân phối chi phí sẽ giúp tăng quyền quyết định chi phí cho trường đại học. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH Việt Nam qua Bảng 1.7, Mục 2, cho thấy 84% ý kiến (M=3,39; S.D.=0,75) đồng ý việc tài trợ theo kết quả nhưng đồng thời cũng cho thấy vẫn còn có sự e ngại (với 11% ý kiến đồng ý một phần). Điều này cũng dễ hiểu vì trong thời gian dài các trường được bao cấp mà không buộc phải nổ lực gì nhiều.

Sự kiểm soát tài chính GDĐH không theo khoản mục hay mục lục ngân sách cứng nhắc nhưng phải gắn với chế độ báo cáo tin cậy và kịp thời về cách thức chi tiêu, hoạt động và đầu ra của trường đại học. Mức độ yêu cầu báo cáo phụ thuộc vào tình hình cụ thể. Trong trường hợp phân cấp triệt để thì nhà nước giao toàn bộ

trách nhiệm tự cân bằng ngân sách và giảm nhân sự cho các trường. Nhà nước cũng cần đặt các trường trong vị trí pháp lý mà có thể kiểm soát được các yếu tố ảnh hưởng đến chi phí trong hoạt động, tin tưởng vào khả năng quản lý tài chính hiệu quả của các trường thông qua hội đồng trường.(xem Phụ lục 5)

Thứ năm, bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học được thực hiện.

Chức năng công cộng to lớn của trường đại học buộc trách nhiệm xã hội của nó phải được thực hiện. Với vai trò đại diện lợi ích toàn xã hội cùng những ưu thế về khả năng định hướng, hỗ trợ, giám sát hay chế tài, nhà nước phải nắm giữ trọng trách làm cho trách nhiệm giải trình đi vào cuộc sống. Việc xem xét trách nhiệm xã hội thì không dễ dàng vì các lợi ích thì đa dạng và khó đo lường. Mục đích của việc bảo đảm trách nhiệm được thực thi là: i) sự công bằng trong tiếp cận GDĐH, ii) chất lượng đào tạo và nghiên cứu, iii) sự tương xứng giữa trình độ đào tạo và nhu cầu của thị trường lao động, iv) sự đóng góp của trường đại học cho phát triển kinh tế, v) sự phổ biến các giá trị, vi) sự sử dụng hiệu quả nguồn lực công, và vii) sự ổn định (khả năng tài chính để duy trì các tiêu chuẩn cao), theo Salmi 2009 [103]. Sự bảo đảm nhắm tới các mục tiêu khác nhau và được thực hiện thông qua các công cụ khác nhau. Tuy từng thời điểm và yêu cầu phát triển mà một mục tiêu hay một công cụ hay phương tiện được chọn lựa hoặc kết hợp. Mối liên hệ giữa mục tiêu lựa chọn và công cụ được mô tả qua Bảng 1.8.

Bảng 1.8 : Các công cụ của trách nhiệm xã hội

Mục tiêu công cụ

Chính trực học thuật	Chính trực tài chính	Sử dụng nguồn lực hiệu quả	Chất lượng, sự tương xứng	Công bằng
Kế hoạch chiến lược					
Các chỉ số thực hiện chính					
Ngân sách			
Kiểm toán tài chính			
Công khai báo cáo					
Cấp phép	
Kiểm định/kiểm toán học thuật/đánh giá				
Thoả thuận kết quả thực hiện					
Học bổng, cho sinh viên vay, ngân				

phiếu


Xếp hạng/cột mốc				

Nguồn: Salmi 2009 [103, pp.11]

Trong số các công cụ được trình bày ở Bảng 1.8 thì Chỉ số thực hiện (performance indicators) và Công cụ mang tính kết hợp (tạm gọi là Khung trách nhiệm) có thể giúp xác định được rõ hơn trách nhiệm của một trường đại học cũng như đánh giá được mức độ thành công của các chính sách GDĐH. Chỉ số thực hiện ở đây được Cave, Hanney và Kogan định nghĩa, theo trích dẫn của Herbst (2007), là tiêu chuẩn để đánh giá chính thức, thường dưới dạng định lượng, một thuộc tính hoạt động của cơ sở GDĐH. Tiêu chuẩn đánh giá có thể là con số tuyệt đối hay có tính so sánh. Nó bao gồm những công thức ứng dụng mang tính cơ học và những thủ tục có tính chủ quan và không chính thức cũng như những đánh giá lẫn nhau hay xếp hạng danh tiếng.[88, tr. 66] Các chỉ số thực hiện cụ thể thường được tập hợp trong các tiêu chí khác nhau, tùy theo yêu cầu đánh giá. Sanyal (2003) đưa ra 5 tiêu chí phục vụ việc đánh giá kết quả thực hiện, đó là: i) các thông số định lượng đầu vào chủ yếu; ii) đầu ra cơ bản theo định lượng; iii) mối quan hệ giữa đầu vào và đầu ra (các chỉ số hiệu quả); iv) chất lượng các hoạt động; và v) các quá trình tuân thủ các quyết định được chỉ đạo v.v... [86, tr. 69]. (xem Phụ lục 9)

Khung trách nhiệm thì được xem như bản cam kết trách nhiệm mang tính pháp lý về hoạt động cung cấp dịch vụ GDĐH của trường đại học. Xin-ga-po là một trường hợp điển hình trong việc đưa ra khung trách nhiệm xã hội. Khung này được cấu thành bởi ba thành phần sau đây. Một là, thoả thuận chính sách được ký giữa trường và cơ quan QLNN có thẩm quyền với 2 phần chính là hướng dẫn (tầm nhìn chiến lược, kế hoạch tổng thể…) và giới hạn chính sách (chính sách mà các trường phải thực hiện nếu muốn nhận được NSNN. Hai là, thoả thuận hành động được ký giữa trường và cơ quan QLNN có thẩm quyền (cách thức thực hiện, mục tiêu chiến lược, kết quả mong đợi). Ba là, khung đảm bảo chất lượng của nhà nước cho các trường (báo cáo tự đánh, thẩm định các báo cáo), theo Hội đồng Quốc gia Giáo dục Singapore (2006). [69]

Việc bảo đảm trách nhiệm xã hội được thực hiện không chỉ dựa vào ý thức trách nhiệm hay cam kết tự nguyện mà cần dựa trên cả một hệ thống pháp lý để duy trì và thúc đẩy. Việc xây dựng cơ chế và quy định buộc các trường công khai kết quả kiểm định tài chính, chất lượng hay kết quả xếp hạng trường cho các bên có liên quan là một phương thức đảm bảo trách nhiệm giải trình phổ biến. Việc quy định các trường tự đánh giá và công khai sự phù hợp của các chương trình đào tạo với thị trường lao động và mục tiêu quốc gia cũng là cách bảo đảm trách nhiệm được thực hiện.

Để khuyến khích tự đảm bảo và xây dựng văn hoá chất lượng thì nhà nước phải ban hành được khuôn khổ pháp lý, ra quy định cụ thể, sử dụng biện pháp tài chính công và lập các cơ quan quản lý (Blackmur được Westerheijden, Stensaker & Rosa, 2007 biên tập) [112, tr. 28-30]. Để cơ quan QLNN có đủ tư cách để xem xét việc thành lập một trường đại học mới, thanh tra, kiểm toán hay thậm chí là đóng cửa một trường không đạt yêu cầu, thì nhà nước phải thể chế hoá quyền hạn và nhiệm vụ của nó. Sự điều chỉnh chất lượng có thể được thực hiện thông qua việc áp dụng các cơ chế thảo luận hay khiếu nại chính thức. Ngoài ra, nhà nước cũng có thể quy định tiếng nói chính thức cho “khách hàng” của trường đại học như là cách tăng cường trao đổi thông tin.

Để đảm bảo trách nhiệm của trường đại học đối với các vấn đề chính sách và tài chính mà không vi phạm nguyên tắc là không kiểm soát chi tiết, thì nhà nước có thể thực hiện ít nhất là ba cách sau đây. Cách thứ nhất là thực hiện kiểm soát thông qua phê chuẩn chiến lược của trường và dựa vào đó để đánh giá kết quả thực hiện của nó, gắn chiến lược của trường với chiến lược GDĐH quốc gia, khuyến khích các trường phát triển các chiến lược riêng để đạt mục tiêu quốc gia trong hoàn cảnh cụ thể. Cách thứ hai là thoả thuận qua hợp đồng với trường như giao kèo trách nhiệm có sự ràng buộc kết quả đạt được của một trường với các khoản tài trợ công. Cách thứ ba là gia tăng chế độ điều chỉnh và báo cáo thành tích, yêu cầu các trường báo các định kỳ kết quả trong việc đạt được các chính sách quốc gia.