Các Mô Hình Quản Lý Nhà Nước Về Giáo Dục Đại Học

Các chính sách và cơ chế tài chính là phương tiện hữu hiệu để điều chỉnh và đảm bảo trách nhiệm xã hội. Phương thức tài trợ công cho giảng dạy, nghiên cứu và hỗ trợ cho sinh viên gắn với yêu cầu chất lượng sẽ trực tiếp thúc đẩy việc cải thiện chất lượng. Việc phân bổ ngân sách theo kết quả thực hiện là cách thúc đẩy sử dụng hiệu quả nguồn lực công.

Bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học hiệu quả đòi hỏi nhà nước phải có khả năng đánh giá tinh tế. Các chỉ số thực hiện hay khung trách nhiệm phải được kết nối cụ thể với mục tiêu, phải được sử dụng như mục tiêu trong việc ra quyết định và nhất là không nên sử dụng quá cứng nhắc trong xem xét tài trợ. Tuy nhiên, cũng cần thấy rằng việc bảo đảm trách nhiệm không phù hợp, thiếu lý do rõ ràng hay quá mức không chỉ làm tăng gánh nặng cho trường đại học mà còn đe doạ sự chính trách nhiệm của nó. Việc theo đuổi cùng lúc nhiều mục tiêu có nguy cơ làm cho nguồn lực bị phân tán và không đạt được mục tiêu nào rõ ràng. Đặc biệt, nó làm loãng định hướng chính sách và đe doạ sự ổn định ngân sách cần có cho hệ thống GDĐH tự chủ.

Yêu cầu tăng cường kiểm tra, giám sát sử dụng nguồn lực dựa trên sự kết hợp vai trò nhà nước và xã hội như một phần bảo đảm trách nhiệm xã hội có được đồng thuận cao. Điều này thể hiện qua kết quả khảo sát các nhà quản lý bên trong và bên ngoài trường đại học ở Bảng 1.7, Mục 3, với 92% ý kiến (M=3,31; S.D.=0,61) đồng ý và rất đồng ý.

Nói chung, QLNN về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm là tạo ra môi trường thuận lợi và bình đẳng cho tổ chức trường đại học chủ động phát huy vai trò và trách nhiệm xã hội của mình. Nó không chỉ nhằm tạo ra không gian hành động chủ động để các trường ứng phó với những thay đổi mà còn thúc đẩy các trường đa dạng và sử dụng hiệu quả hơn nguồn lực. Nhất là tạo động lực phát triển cho các trường phù hợp nền KTTT trong khi nhà nước điều khiển các trường bằng cách giám sát theo đúng vai trò và chức năng quản lý vĩ mô của mình.

1.2.4. Các mô hình quản lý nhà nước về giáo dục đại học

Quản lý nhà nước về GDĐH dựa trên 4 mô hình có tính bao quát là: i) Kiểm soát nhà nước hay Nhà nước kiểm soát (state control model), ii) Giám sát nhà nước hay Nhà nước giám sát (state-supervising model), iii) Dựa vào thị trường (market- based model); và iv) Quản lý công mới (the new public management).

- Ở Mô hình kiểm soát nhà nước, nhà nước thành lập, sở hữu, tài trợ, kiểm soát và quản lý chặt chẽ các trường đại học, theo Vught (1993) [110, tr. 27]. Dựa trên “sự kiểm soát và việc lập kế hoạch theo lý trí”, nhà nước điều khiển các quyết định và hành động của các nhân tố khác trong hệ thống, trực tiếp lập kế hoạch chiến lược và phân phối các ưu tiên cho các trường, theo Taylor và Miroiu (2002) [106, tr. 20]. Bộ giáo dục quốc gia nắm quyền kiểm soát tập trung các trường và các chính khách trực tiếp bổ nhiệm hiệu trưởng. Trường đại học có quyền tự chủ rất hạn chế, rất thụ động, hầu như lệ thuộc hoàn toàn vào cơ quan nhà nước.

Hình thức Nhà nước toàn trị (the sovereign state) của Olsen (1988) được Gornitzka & Maassen (2000) phát triển cho thấy GDĐH được xem như là công cụ để tiếp cận các mục tiêu chính trị, kinh tế và xã hội, các trường đại học phải thực hiện vai trò nghị sự chính sách GDĐH của nhà nước [83, tr.270]. Tự chủ chỉ xuất hiện khi nhà nước quá tải, khi đó, một số quyết định có tính kỹ thuật có thể được chuyển giao cho cấp trường. Hình thức QLNN theo kế hoạch hóa tập trung và bao cấp mà Liên Xô và các nước XHCN áp dụng trước đây là đơn cử về sự kiểm soát cao độ đối với trường đại học mặc dù cũng có một sự phân cấp quyền hạn nhất định cho các trường, theo Lâm Quang Thiệp (2000) và Lê Văn Giạng (2001) [29, tr. 53], [35, tr. 378, 379].

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.

Mô hình có tính kiểm soát tạo thuận lợi trong đầu tư tập trung nguồn lực, dễ dàng định hướng hoạt động của trường đại học nhằm đạt được mục tiêu quốc gia ngắn hạn. Tuy nhiên, nó không khuyến khích sự tự chủ và tính trách nhiệm; không giúp giải quyết vấn đề tài chính và làm xói mòn các nguyên tắc quản trị tốt. Sự tham gia sâu của các chính khách có nguy cơ dẫn đến tham nhũng, xin cho hay chủ nghĩa cơ hội (The Task Force on HE & Society, 2000) [108, tr. 53]. Các trường bị cô lập đối với các mục tiêu chính sách công cộng.

- Sự khiếm khuyết của Mô hình kiểm soát đã thối thúc các nước chuyển sang Mô hình giám sát nhà nước dựa trên “sự tự điều chỉnh”. Theo đó, nhà nước ảnh hưởng hạn chế hơn đối với trường đại học nhưng vẫn giữ vai trò quản lý vĩ mô, giám sát hệ thống và “điều khiển từ xa”. Trường đại học được trao quyền quyết định tương lai của mình, thiết lập các ưu tiên dựa trên những nguồn lực đa dạng hơn của cả nhà nước và tư nhân. Theo The Task Force on HE & Society (2000) thì mục đích việc giám sát là nhằm cân bằng trách nhiệm của nhà nước với yêu cầu tự chủ của trường đại học [108, tr. 53]. Sự cân bằng được thực hiện thông qua các cơ chế đệm, cơ chế phối hợp đảm bảo chất lượng, việc hướng dẫn chính sách và duy trì hệ thống chịu trách nhiệm. Trong một số lĩnh vực hoạt động, các trường chịu sự chi phối của cơ chế thị trường, tự do hoặc có kiểm soát, theo Taylor và Miroiu (2002) [106, tr. 20]. Mô hình giám sát cho thấy nhiều ưu điểm, vừa đảm bảo sự quản lý của nhà nước, vừa khuyến khích được sự tự chủ.

- Ở Mô hình dựa vào thị trường thì vai trò thị trường được nhấn mạnh và xem như cơ chế phối hợp. Người ta quan niệm đào tạo và nghiên cứu có thể trao đổi chứ không đơn thuần là hàng hoá công cộng. Khái niệm chỉ huy và kiểm soát ít được nhấn mạnh và quản lý các trường đại học có sự dịch chuyển, từ can thiệp đến đánh giá. Vai trò của nhà nước không bị thu hẹp mà là được xác định lại, một mặt, khơi dậy sức mạnh các lực lượng thị trường, tạo áp lực để thúc đẩy chất lượng và cạnh tranh giữa các trường, còn mặt khác thì phát hiện, ngăn chặn hay điều chỉnh khuyết tật của thị trường. Chức năng các trường công được nhận thức lại và quá trình tư nhân hoá GDĐH được đẩy mạnh. Các trường đại học phải cân nhắc tín hiệu thị trường và phải cạnh tranh trong tuyển sinh hay nghiên cứu. Tài trợ công chỉ ở mức tối thiểu và các trường phải chịu “áp lực kinh doanh”, cũng theo Taylor và Miroiu (2002) [106, tr. 21]. Ưu điểm của mô hình này là nó bảo đảm được sự tự chủ cao của một trường đại học, nhất là thúc ép được việc cải thiện chất lượng và giảm chi phí nhờ cơ chế cạnh tranh. Tuy nhiên, sự cạnh tranh có thể dẫn tới sự phân tầng chất lượng và mức học phí trong hệ thống GDĐH, người nghèo thì thường khó tiếp

cận tầng chất lượng cao. Đặc biệt, đó là nguy cơ về vai trò nhà nước bị vô hiệu hoá

và sự bóp méo thị trường.

- Ở hình thức Quản lý công mới, quản lý GDĐH dựa trên cơ chế thị trường. Việc quản lý của nhà nước đối với các trường đại học gắn với sự đo lường kết quả thực hiện, các hệ thống quản lý và theo dõi cũng như sự gia tăng các hệ thống kiểm toán trong khi việc trao quyền quản lý chính thức thì mang tính thầu khoán, theo Ferlie, Musselin & Andresani (2008) [80, tr.335]. Nhà nước thực hiện vai trò “lái thuyền” hơn là “chèo thuyền”. Người ta xem đây như là dạng thức kinh doanh với sự tiếp cận giám sát chất lượng. Trong đó, có sự kết hợp giữa sự tự chủ thủ tục, nhất là trong quản lý tài chính và điều hành với sự giám sát của nhà nước trong đào tạo và nghiên cứu. Đặc điểm chung của hình thức này là: i) tăng cường chức năng quản trị bên trong nhà trường; ii) nhà nước và nhà trường cùng thiết lập các ưu tiên, bao gồm: hợp đồng hoá quan hệ nhà nước và trường đại học, đánh giá mục tiêu và sử dụng chỉ số thực hiện; iii) định hướng khách hàng, tập trung vào chất lượng; và iv) giá trị bằng tiền với sự nhấn mạnh chi phí hoàn trả. Vai trò của nhà nước là phát triển thị trường GDĐH nội bộ, vừa khuyến khích các nhà cung cấp tư nhân tham gia vừa chấp nhận sự rút khỏi thị trường của các nhà cung cấp công thất bại. Nhà nước theo đuổi chính sách phát triển giá thành đúng chi phí đào tạo và các hợp đồng nghiên cứu thì được trao đổi theo thị trường. Bộ và các cơ quan của Bộ thực hiện điều khiển các trường bằng việc xây dựng các mục đích và hợp đồng thành tích rõ ràng.

Thách thức lớn nhất của mô hình này là nó đòi hỏi năng lực quản lý tốt của cả cấp trường và cấp hệ thống, nhất là khả năng xác định mục tiêu phù hợp có thể đánh giá được.

1.3. Kinh nghiệm một số nước trong quản lý nhà nước về giáo dục đại học

1.3.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về giáo dục đại học bảo đảm tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học một số nước

Trước hết là ở Pháp. Mặc dù nguyên tắc tự trị là sản phẩm của Đại học Paris

từ thời Trung cổ nhưng QLNN về GDĐH được vận hành theo hệ thống kế hoạch và

kiểm soát tập trung. Chính quyền trung ương quyết định nhiều vấn đề quan trọng của trường đại học. Tuy nhiên, từ năm 1982 thì vai trò các thực thể khác mà trong đó có trường đại học được nâng lên khi Luật phi tập trung ra đời. Quản lý nhà nước trên các mặt như học vụ, hành chính và tài chính được thực hiện thông qua nhiều quy chế, thể lệ và chính sách nhưng cơ quan nhà nước không làm thay các trường. Từ năm 1998, chế độ hợp đồng bốn năm đã chấp nhận sự tham gia của các bên có liên quan vào việc ra quyết định của trường đại học. Các trường phải chấp nhận mức độ tự quản thực sự nào đó vì là người thương thuyết. Vai trò các tổ chức đệm được phát huy. Để tăng cường trách nhiệm xã hội của trường đại học nhà nước lập Hội đồng đánh giá quốc gia (CNE), tổ chức không lệ thuộc cơ cấu chính trị và chính quyền, để phụ trách việc đảm bảo tính minh bạch của nền GDĐH và công bố thông tin chất lượng giảng dạy của các trường. Thanh tra giáo dục (IGAEN) chịu trách nhiệm đánh giá việc phân bổ và sử dụng ngân sách phù hợp với các điều kiện được cấp. Chịu trách nhiệm đánh giá nghiên cứu của các tổ chức và các trường đại học nghiên cứu là Cơ quan đánh giá nghiên cứu GDĐH (AERES) nhưng nó lại không đưa ra bất kỳ quyết định nào dựa trên kết quả đánh giá, theo Kaiser (2007) [93, tr. 70].

Nhà nước tài trợ đến khoảng 57% thu nhập của các trường đại học ( Bộ Giáo dục Quốc gia, Nghiên cứu và Kỹ thuật 1999 được Kaiser, Vossensteyn & Koelman 2007 trích dẫn), nhất là các trường công [94, tr. 61]. (xem Phụ lục 3) Điểm khá lý thú trong cơ cấu thu nhập của các trường là có khoản thu từ thuế của các nhà sử dụng lao động, một biện pháp chia sẻ trách nhiệm với xã hội. Cơ chế phân bổ nguồn lực cho các trường đại học theo mô hình S.AN.RE.MO (Staff and Resources Model), phân bổ dựa vào các chỉ số đầu vào và cho cả các trường tư được nhà nước công nhận. Để tăng quyền tự chủ và trách nhiệm về tài chính và nhân viên, Chính phủ Pháp áp dụng chính sách hệ thống hợp đồng bốn năm, nhà nước và trường đại học sẽ thoả thuận và hợp đồng về mức tài trợ cũng như các mục tiêu phải đạt được. Tuy nhiên, cơ chế phân bổ này không khuyến khích sự cạnh tranh giữa các trường như ở Anh hay Hà Lan mà chỉ mang tính động viên và chuyển trách nhiệm lập kế

hoạch cho cấp trường nhiều hơn. Việc tăng biên chế cũng được quyết định theo thoả thuận giữa Chính phủ và trường đại học trên cơ sở kế hoạch phát triển chung. Nhưng trên thực tế, các thoả thuận thường mang tính “xin cho” hơn là kết quả của sự đàm phán.

Để điều chỉnh sự quản lý tập trung, Luật về quyền tự chủ đại học được ban hành. Các trường được trao quyền, có thêm cơ hội nhưng phải cạnh tranh. Và không như mong đợi, đạo luật chịu sự phản đối mạnh mẽ của xã hội vì người ta lo ngại các trường đại học Pháp sẽ tiến gần hơn mô hình GDĐH Hoa Kỳ và “dự luật đó sẽ trở thành một tác nhân làm đậm thêm sự bất bình đẳng xã hội”, theo Lương Xuân Hà (2007) [36, tr. 22, 23, 66].

Ở Trung Quốc, kể từ đầu những năm 80 nhà nước bắt đầu tháo dỡ mô hình tập trung kiểm soát chi tiết hoạt động trường đại học và nhấn mạnh chế độ tự quản mà trọng tâm là tăng cường mối quan hệ giữa nhà nước, xã hội và trường đại học, nhà nước giữ vai trò kiểm soát vĩ mô còn các trường được tự chủ cung cấp chương trình theo nhu cầu xã hội, theo Zhou (1997) được trích dẫn [29, tr. 188]. Quản lý nhà nước dịch chuyển theo hướng tạo môi trường cho các trường tự quản và chịu trách nhiệm giải trình nhiều hơn. Khi việc quản lý các trường theo kiểu chi tiết gặp khó khăn trong việc đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh của nền KTTT XHCN, nhà nước ban hành Luật GDĐH 1998. Trường đại học dần được xem là thực thể pháp lý độc lập và hình thành cơ chế dựa trên sự tự quản. Như hệ quả, các trường được trao quyền tự chủ nhiều hơn để có thể đáp ứng yêu cầu xã hội, còn nhà nước thực hiện vai trò chỉ đạo chính sách, kiểm tra, điều phối và điều chỉnh.

Để các trường tự chủ phần nào về phát triển chương trình, nhà nước ban hành các chỉ dẫn làm căn cứ và dựa vào đó từng trường chủ động xây dựng kế hoạch và đề cương giảng dạy riêng. Nhà nước cũng áp dụng chính sách tuyển sinh theo hướng tăng quyền tự chủ, các trường được quyết định điểm tuyển, trường hợp không qua thi tuyển hay tuyển thêm ngoài chỉ tiêu… theo tỷ lệ nhà nước cho phép. Đặc biệt, nhà nước mở cửa “thị trường” GDĐH và kết quả là có tới 1400 cơ sở

GDĐH hoạt động. Điều này góp phần thúc đẩy sự cạnh tranh giữa các trường đại

học.

Sự nới lỏng kiểm soát quá trình ngân sách đối với trường đại học, theo Min (1994) [99, tr. 106-127] và sự đa dạng hoá và nhân lên các nguồn lực đã tác động tích cực đến tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học về nhiều mặt. Các trường nhận ngân sách “cả gói” và được quyết định chi tiêu trong khi nhà nước thực hiện giám sát và kiểm toán để đảm bảo trách nhiệm của các trường về sử dụng nguồn lực công hợp lý. Nhà nước cho phép các trường giữ lại và sử dụng khoản tiết kiệm để phát triển trường. Nhà nước cũng trao cho các trường quyền tự chủ trong việc lập các quỹ thông qua các hoạt động đa dạng. Nhưng duy trì vai trò tài trợ chính.

Để bảo đảm trách nhiệm xã hội đi vào cuộc sống, nhà nước tiến hành đánh giá kết quả thực hiện, các trường chủ động duy trì các tiêu chuẩn và thực hiện tự đánh giá. Tuy nhiên, do các tổ chức và cá nhân đánh giá đều là của nhà nước cho nên việc đánh giá cũng còn mang tính nội bộ.

Sự thay đổi hệ thống báo cáo theo hướng giảm các mục yêu cầu báo cáo đã nới lõng sự kiểm soát của nhà nước và giảm áp lực cho các hiệu trưởng về báo cáo. Sự phi tập trung thẩm quyền học thuật và thay đổi trong thủ tục chọn lựa và bổ nhiệm cán bộ như uỷ quyền cho một số trường bổ nhiệm giáo sư, chỉ định hoặc cách chức chức vụ phó hiệu trưởng, chỉ định các chức vụ khác thuộc thẩm quyền, đã làm tăng tính chủ động của các trường trong công tác cán bộ.

Mặc dù cách thức vận hành hệ thống giúp xây dựng được một số trường đại học đẳng cấp quốc tế nhưng cũng bộc lộ khiếm khuyết mà tham nhũng là một đơn cử. Yang đã chỉ ra “tham nhũng liên quan hầu hết các mặt của GDĐH” và cũng cho rằng “tham nhũng trong GDĐH liên quan mật thiết đến các khía cạnh thể chế” [114, tr. 18-20].

Ở Singapore, QLNN về GDĐH theo Mô hình “phát triển KT-XH định hướng nhà nước” mà đặc điểm nổi bật của nó là “sự phù hợp với nền kinh tế và sự chi phối của nhà nước đối với việc ra quyết định và lập kế hoạch.” (Tan, 2006)

[105]. Cơ chế kiểm soát chính là tài chính và bổ nhiệm cán bộ. Để từng bước phân định chức năng ra và thực hiện chính sách, Quốc hội ban hành luật riêng để các trường chủ động hoạt động theo pháp luật. Bộ Giáo dục giữ vai trò xây dựng chính sách và đảm trách hướng dẫn tiêu chuẩn điều hành, trình độ tuyển sinh, sự chi trả của sinh viên v.v...

Nhà nước trao quyền tự chủ cho trường đại học ở mức độ khác nhau. Các trường tự chủ hoạt động, tự quản, và trao văn bằng. Các trường công được tự chủ quản lý công việc nội bộ nhưng tư cách pháp lý bị giới hạn. Hội đồng, do Chủ tịch danh dự các trường đại học hay Bộ phụ trách kỹ thuật bổ nhiệm, quản lý và điều hành trường đại học. Thành viên hội đồng có sự tham gia của cả nhà nước và khu vực tư.

Nhà nước giữ vai trò tài trợ chính, chiếm tỷ lệ 75% trong tổng nguồn thu của các trường. Hội đồng trợ cấp đại học có nhiệm vụ tư vấn cho Bộ trưởng về việc phân bổ ngân sách và nguồn lực. Để tăng tính tự chủ và hiệu quả sử dụng tài chính, nhà nước áp dụng nguyên tắc Phân bổ theo định hướng dựa trên thực tiễn. Việc tài trợ nghiên cứu theo định hướng thành tích và kinh phí hoạt động thì được cấp theo hình thức “cả gói”. Các trường cũng được giữ lại kinh phí hoạt động còn dư. Đăc biệt, từ năm 2004, nhà nước áp dụng “khung nợ-trợ cấp”, các trường được cấp tiền đối với dự án phát triển thông qua các khoản vay và tiền trợ cấp. Điều này giúp giảm áp lực tài chính trực tiếp của nhà nước.

Đặc biệt, nhà nước cho phép các trường đại học thuê các nhà quản lý (giám đốc, hiệu trưởng) nhưng kèm theo đó là các yêu cầu về tiêu chuẩn quốc tế và chuyển giao công nghệ quản lý, theo Mai Trọng Nhuận (2005) được Thanh Hà ghi trong bài “Đổi mới GDĐH ở Singapore”, Việt Báo-http://vietbao.vn, ngày 20/11/2005. Đồng thời, cho phép và khuyến khích việc thành lập doanh nghiệp trong trường trường đại học, xây dựng bản sắc riêng của các trường để cạnh tranh. Nhất là trao quyền mạnh cho một số trường để có thể hoạt động như các tập đoàn hay như các công ty phi lợi nhuận hữu hạn được đảm bảo thông qua các luật riêng từ năm 2005.