Vị Trí Có Thể Có Của Các Chức Năng Quản Lý Chủ Yếu

Nhà nước xây dựng trường đại học công để đào tạo và nghiên cứu ngành và lĩnh vực mà, trước hết, các nhà cung cấp khác không được phép; kế đến, để đáp ứng nhu cầu mà các thành phần khác không đáp ứng; sau cùng, các thành phần khác khó có đủ năng lực tài chính và kỹ thuật để tổ chức và thực hiện.

Khi các nhu cầu đào tạo và nghiên cứu đặc biệt có thật và cần thiết không chỉ đối với xã hội mà còn cả nhà nước xuất hiện thì nhà nước phải đứng ra tổ chức cung cấp để đáp ứng nhu cầu mà không thể phó mặc cho thị trường. Tuy nhiên, việc cung cấp này dễ dẫn đến tình trạng độc quyền, chi phí hay giá thành đào tạo và nghiên cứu thì không thể kiểm soát. Để hạn chế rủi ro này, nhà nước có thể áp dụng cơ chế thị trường có định hướng như ở Trung Quốc hay Việt Nam, cơ chế cạnh tranh thị trường nội bộ hay nội khối như ở các nước châu Âu. Đồng thời, tăng cường tính chịu trách nhiệm và hoạt động kiểm soát nhà nước.

Thứ tư, huy động và quản lý các nguồn lực để pháp triển GDĐH.

Nhà nước có trách nhiệm thiết lập chính sách và cơ chế để huy động và quản lý các nguồn lực nhằm đảm bảo sự phát triển của hệ thống GDĐH. Các cơ chế, chính sách huy động và quản lý tài chính ảnh hưởng rất lớn đến sự tự chủ của trường đại học. Có hai nhóm nguồn lực có thể được huy động là từ nhà nước và từ tư nhân. Nhờ tài trợ mà các trường có tiền để thực hiện các sản phẩm dịch vụ đào tạo và nghiên cứu góp phần cho sự phát triển KT-XH. Sự phát triển này lại giúp tạo ra thu nhập toàn xã hội và lại tiếp tục tài trợ cho các trường, theo Herbst (2007) [88, tr.66]. Chu trình này được mô tả qua Hình 1.1 mà trong đó nhà nước giữ vai trò dẫn dắt quá trình, thông qua việc cung cấp và kiểm soát tài chính.

Tài trợ các trường

Đầu ra của các trường

Thu nhập toàn xã hội

Sự phát triển

Hình 1.1: Chu trình tài trợ cho các trường đại học

Nguồn: Herbst 2007 [88]

Sự đầu tư cho GDĐH thường được xem là đầu tư phát triển cho nên phần chi tiêu công dành cho nó là phần quan trọng trong chi tiêu công ở nhiều nước. Ở các nước đang phát triển, 90% thu nhập của các trường là do nhà nước cấp trong khi ở một số nước phát triển, đơn cử như Hoa Kỳ, thì hơn 50% là do tư nhân cấp. Tài trợ cũng là công cụ mạnh giúp cho nhà nước điều khiển và thay đổi hệ thống GDĐH của mình. Vì nói như Vught (1993) thì ai trả tiền thì người ấy sẽ có quyền [110, tr.29].

Việc cung cấp và kiểm soát tài chính của nhà nước nhằm thực hiện 2 chức năng: i) phân phối vốn mà cụ thể là phân phối lại đáp ứng nhu cầu GDĐH; và ii) kiểm tra mà cụ thể là kiểm tra việc xây dựng và thực hiện các chính sách GDĐH cũng như sử dụng có hiệu quả các khoản đầu tư của nhà nước cho trường đại học.

Nhà nước cung cấp hay phân bổ tài chính theo nhiều cách khác nhau. Cách thức phân bổ ảnh hưởng rất lớn đến cách thức mà các trường đại học sử dụng nó. Đây là quá trình phức tạp, thường gây tranh cải mà nguyên nhân là do nguồn lực có hạn trong khi nhu cầu luôn lớn hơn sự cung cấp. Xu hướng chung cho thấy sự dịch chuyển trong cung cấp tài chính công cho trường đại học, từ dựa theo đầu vào sang dựa vào đầu ra.

Sanyal (2003) đưa ra năm cách thức cung cấp tài chính của nhà nước: i) cấp

theo thoả thuận, dựa trên dự toán ngân sách hoạt động định kỳ của trường đại học;

ii) cấp một lần, dựa theo kinh phí được cấp trước đó cộng với một khoản tăng thêm, và trường được tự chủ sử dụng trong khuôn khổ pháp luật rộng; iii) cấp dựa theo công thức phản ánh các hoạt động đã qua (như số sinh viên và xu hướng là sử dụng hệ số quy đổi phản ánh kết quả học tập) và các trường được tự chủ sử dụng; iv) trả tiền để mua dịch vụ học thuật của trường đại học, tức kinh phí được tính dựa trên khả năng hoạt động của một trường trong tương lai; và v) các trường bán các dịch vụ giảng dạy, nghiên cứu và tư vấn cho nhiều loại khách hàng, cả khu vực công và tư [56, tr.106].

Cách khác, nhà nước tài trợ i) theo chức năng giảng dạy và nghiên cứu, ii)

theo thành tích hay kết quả thực hiện hay iii) theo hình thức chuyển giao trực tiếp

cho trường hay hỗ trợ gián tiếp thông qua người học và gia đình của họ…, tuỳ theo

chiến lược quản lý và ưu tiên chính sách của từng nhà nước.

Cho dù cung cấp hay phân bổ tài chính theo phương thức nào đi nữa thì yêu cầu chung là các tiêu chí phân bổ phải thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực; sự phân bổ phải công khai, minh bạch và hợp lý. Cũng cần lưu ý rằng tài trợ công có thể giúp cải thiện quyền sử dụng và sự công bằng như gia tăng mức độ sử dụng, cải thiện công bằng sử dụng, khuyến khích việc học tập suốt đời và mở rộng khu vực tư; cải thiện hiệu quả bên ngoài như cải thiện chất lượng và gia tăng sự tương xứng; và cải thiện hiệu quả và khả năng ứng phó bên trong như ngăn chặn sự gia tăng chi phí, cải thiện số lượng các nguyên liệu đầu vào, theo Salmi & Hauptman (2006) [104, tr. 80-83].

Các chính sách liên quan đến việc huy động và quản lý nguồn lực thường được quan tâm là đầu tư cho giáo dục, xã hội hoá, thuế, học phí, tín dụng sinh viên, phân bổ nguồn lực công, công khai và minh bạch về chất lượng, tài chính v.v… Các nguồn tài chính từ tư nhân thì đa dạng, bao gồm: học phí, các quỹ từ thiện, thu từ các dịch vụ bổ sung, hợp đồng kinh tế v.v… Nguồn này tuy có tiềm năng rất lớn nhưng đòi hỏi nhà nước phải có chính sách huy động hiệu quả.

Thứ năm, thực thi kiểm soát sự tuân thủ pháp luật của các cơ sở và trong cung cấp dịch vụ GDĐH.

Việc kiểm soát sự chấp hành pháp luật của các cơ sở và trong hoạt động cung cấp dịch vụ GDĐH là nội dung cơ bản của QLNN. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc được ủy quyền thực hiện việc thanh tra, kiểm tra và giám sát các cơ cấu, quá trình, hoạt động liên quan đến việc lập kế hoạch và hướng dẫn của các cá nhân và tổ chức làm việc trong GDĐH nhằm thiết lập trật tự kỷ cương chung. Hoạt động kiểm soát được thực hiện thông qua nhiều hình thức như thanh tra, kiểm tra, đánh giá hay kiểm toán v.v… Hai nội dung mà hoạt động kiểm soát thường nhắm tới đó là: i) chất lượng đào tạo (kiểm soát chất lượng) và ii) sử dụng hiệu quả các khoản đầu tư công (kiểm soát tài chính).

Về kiểm soát chất lượng. Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc duy trì hệ thống GDĐH có chất lượng, bảo đảm các sản phẩm đào tạo và nghiên cứu phù hợp mục tiêu. Nhà nước đưa ra các tiêu chuẩn hay quy trình và tìm kiếm sự đảm bảo là chúng được đáp ứng. Theo Phạm Xuân Thanh (1999):

Đó là toàn bộ các chủ trương, chính sách, cơ chế quản lý, mục tiêu hoạt động, điều kiện nguồn lực, các thủ tục, quy trình và những biện pháp để duy trì, nâng cao chất lượng đào tạo, thông qua sự tồn tại và sử dụng chúng, các chuẩn mực trong GDĐH sẽ được duy trì và chất lượng sẽ được nâng cao [60, tr.5].

Đảm bảo chất lượng từ bên trong gắn với hệ thống bên trong nhà trường, còn từ bên ngoài gắn với các cơ quan chuyên môn bên ngoài. Nó gồm có các hình thức: kiểm định, kiểm toán, đánh giá, đánh giá lẫn nhau hay xếp hạng. Đảm bảo chất lượng là cấp độ quản lý chất lượng (theo đầu vào và trong quá trình) tiến bộ hơn kiểm soát chất lượng (theo đầu ra) nhưng chưa bằng quản lý chất lượng tổng thể (hướng đến văn hoá chất lượng).

Trách nhiệm trực tiếp của nhà nước là lập ra các cơ quan đủ năng lực để hỗ trợ và đánh giá chất lượng, còn gián tiếp tác động đến hệ thống đảm bảo chất lượng bên trong thông qua các hướng dẫn chính sách. Để điều chỉnh chất lượng, nhà nước có thể ban hành khuôn khổ và thể chế pháp lý chung, ra quy chế GDĐH cụ thể, sử dụng biện pháp tài chính công và lập ra các cơ quan điều chỉnh GDĐH, theo Blackmur được Westerheijden, Stensaker & Rosa biên tập (2007) [112, tr.28-30].

Để định hình chất lượng, nhà nước có thể trực tiếp tổ chức hoặc là ủy quyền cho các cơ quan thuộc khu vực công và tư. Nhà nước có thể thành lập cơ quan quốc gia liên quan đến đảm bảo chất lượng với hình thức sở hữu đa dạng chứ không nhất thiết phải là cơ quan nhà nước. Nó có thể là một “cục” của Bộ Giáo dục, một bộ phận của một tổ chức đệm hay tổ chức độc lập. Tuy nhiên, từng vị trí cần được cân nhắc. Một Cục nằm bên trong Bộ có ưu thế về thẩm quyền, cho thấy tầm quan trọng của chất lượng và có thể tác động đến chính sách khác thông qua việc đánh giá chất lượng. Ở vị trí độc lập có được thuận lợi là đảm bảo tính khách quan nhất định. Một

hệ thống đảm bảo chất lượng có sự tham gia của các lực lượng xã hội thường mang

lại hiệu quả tốt hơn một hệ thống chỉ gồm lực lượng của nhà nước.

Nhà nước cũng có thể can thiệp đến chất lượng thông qua cấp phép. Bằng cách này, nhà nước xem xét điều kiện đảm bảo chất lượng cho một chương trình đào tạo hay cho hoạt động của một trường trước khi cấp phép. Cách khác là xây dựng hệ thống đảm bảo chất lượng liên tục. Theo đó, việc kiểm định được tiến hành định kỳ 5 hay 10 năm. Nhà nước cũng có thể yêu cầu các trường phải xin phê duyệt như hình thức tái cho phép đối với các chương trình mới. Đối với các chuyên ngành đặc biệt còn đòi hỏi có sự phê duyệt của các cơ quan chuyên môn. Nhà nước cũng có thể áp dụng biện pháp đánh giá ngoài định kỳ đối với các dịch vụ GDĐH. Kết quả đánh giá ngoài là căn cứ để nhà nước ra quyết định phù hợp, từ việc đóng cửa trường cho tới hạn chế quyền trao văn bằng. Một số nước áp dụng hình thức đánh giá xếp hạng để thúc đẩy chất lượng và cũng không loại trừ khả năng kết hợp với các hoạt động thanh tra giáo dục để kiểm soát chất lượng.

Về kiểm soát tài chính. Đây là toàn bộ hoạt động có tính chất đánh giá, dùng quyền lực bắt buộc hoặc yêu cầu thực hiện các quyết định tài trợ. Khuôn khổ kiểm soát bao gồm: thể chế tài chính, địa vị pháp lý của trường đại học, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền phân bổ và kiểm soát, sự điều chỉnh của nhà nước.

Kiểm soát là nhằm đảm bảo nguồn lực đầu tư được sử dụng trung thực, đúng mục đích, chống thất thoát và lãng phí, có hiệu quả. Nó cũng là cách đảm bảo trách nhiệm giải trình của trường đại học, có liên quan tới việc giám sát chất lượng đầu ra đào tạo và nghiên cứu. Kiểm soát được thực hiện bằng nhiều cách: kiểm toán độc lập các báo cáo năm và kế toán; thanh tra hoạt động qua kiểm toán nhà nước; thiết lập cơ chế, quy trình đánh giá chất lượng giảng dạy; yêu cầu trình các kế hoạch chiến lược cho cơ quan tài trợ; quy định thành viên bên ngoài tham gia hội đồng trường phải là người có kinh nghiệm quản lý tài chính, và tổ chức kiểm toán nội bộ phù hợp. Ngoài ra, để hạn chế tiêu cực, nhà nước nên kết hợp nhiều biện pháp kiểm soát.

Sự kiểm soát tài chính tập trung gắn với quản lý tập trung trên phạm vi rộng cho thấy một số hạn chế như quá trình đồng thuận mất nhiều thời gian; làm giảm sự linh hoạt và không thúc đẩy các trường quản lý tốt nguồn lực vì chi tiêu dựa trên kế hoạch chi tiết. Mặt khác, khi hệ thống các trường mở rộng, nhà nước không thể nào gánh vác hết công việc. Thực tế kiểm soát tài chính GDĐH có sự dịch chuyển từ hình thức kiểm soát tập trung sang hình thức tự chủ. Xu hướng chung trong kiểm soát tài trợ công là công khai, minh bạch và đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan đến trường đại học.

b) Hoàn thiện nội dung và phương thức QLNN về GDĐH, QLNN theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

Thứ nhất, thiết lập thể chế và chính sách giám sát nhà nước.

Thiết lập hệ thống thể chế chính sách làm cơ sở pháp lý cho nhà nước “điều khiển từ xa” hoạt động GDĐH là nội dung QLNN hàng đầu. Đồng thời, hoàn thiện hệ thống luật pháp định hướng và giám sát thống nhất. Quy định pháp luật không dẫn tới sự tác động trực tiếp đến quyết định và hành động của trường đại học mà khuyến khích được sự tự điều chỉnh và trách nhiệm xã hội của các trường. Đảm bảo khuôn khổ pháp lý chặt chẽ và các chính sách nhất quán để hướng dẫn hệ thống GDĐH phát triển dài hạn, theo WB (1994) [111, tr.9]. Nhất là có sự phù hợp với bối cảnh quốc gia trong khi cơ cấu quyết sách của nhà nước thì tạo sự thống nhất giữa các chủ thể và tiểu hệ thống trong hệ thống GDĐH.

Pháp luật, thông qua luật GDĐH chung hay riêng biệt, thừa nhận vai trò to lớn của trường đại học và xem nó như thực thể pháp lý tự chủ đầy đủ, tạo điều kiện cho tất cả mọi loại hình trường được tự chủ hành động hợp pháp, không tạo ra đặc quyền hay phân biệt đối xử. Bên cạnh đó, bảo đảm quyền tự chủ (về học thuật) mang tính pháp lý của trường đại học tối thiểu về: i) hoạch định phát triển phù hợp mục tiêu quốc gia; ii) chương trình đào tạo và nghiên cứu; iii) quản lý và cấp bằng;

iv) định ra tiêu chuẩn và tổ chức tuyển sinh; v) tổ chức bộ máy, biên chế, tuyển dụng nhân viên; vi) quyết định các vị trí lãnh đạo; vii) tài chính, mở rộng nguồn thu, tái phân bổ nguồn lực bên trong. Đồng thời, xác lập đầy đủ trách nhiệm xã hội,

không chỉ bên trong mà cả với các thành phần có liên khác bên ngoài hệ thống. Ngoài ra, quyền tự chủ được trao một cách trọn vẹn và đồng bộ, phải bao gồm cả hai mặt: một là, khả năng tự chủ về xác định mục tiêu và hai là, khả năng tự chủ cách thức tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, trao quyền theo cách này, nếu không cân nhắc cẩn thận, có thể dẫn đến sự mất kiểm soát của nhà nước. Do đó, cần có sự tính toán kỹ lưỡng. Để đảm bảo sự kiểm soát hợp lý, nhà nước cần cụ thể từng nội dung trao quyền, xác định khung trách nhiệm rõ ràng. Ngoài ra, yêu cầu công khai, minh bạch hóa các hình thức kiểm soát, dựa theo quá trình hay theo sản phẩm, hay cả hai để đảm bảo quyền tự chủ của các trường là dự đoán được trên thực tế.

Xây dựng thể chế tổng thể về vai trò hướng dẫn, bổ trợ và thích ứng của nhà nước. Nhà nước tập trung thực hiện chức năng công cộng, hạn chế sự can thiệp bằng các biện pháp hành chính vào hoạt động GDĐH; có trách nhiệm chấp hành theo pháp luật, thực hiện giám sát bình đẳng, quản lý hệ thống GDĐH một cách công bằng.

Đổi mới hệ thống thẩm quyền hành chính và giảm sự quản lý tập trung quá mức. Nhà nước không nhất thiết phải quản lý và kiểm soát tất cả mà cần tập trung vào những chức năng quản lý vĩ mô chủ yếu. Phân cấp hợp lý một số chức năng QLNN cho các thực thể pháp lý khác, chỉ giữ lại một số chức năng trọng yếu là đưa ra chính sách, quản lý hệ thống trường, xây dựng chiến lược phát triển toàn hệ thống, thoả thuận với Bộ Tài chính về tài trợ chung cho các trường hay phối hợp với bộ ngành khác để giải quyết vấn đề của GDĐH, theo Fielden 2008 [81, tr.16]. (Xem Bảng 1.6)

Bảng 1.6: Vị trí có thể có của các chức năng quản lý chủ yếu

Các chức năng chủ yếu

của nhà nước

Tổ chức có thể nắm giữ
Bộ	Tổ chức đệm	Cơ quan chuyên môn	Hội đồng hiệu trưởng	Hiệp hội, tổ chức vận động
Thiết lập tầm nhìn, mục tiêu cho hệ thống GDĐH	
Thoả thuận quy mô và tình trạng hệ thống	

			
Nghiên cứu chính sách và mục tiêu GDĐH				
Đặt ra chính sách và mục tiêu GDĐH	
Thoả thuận kế hoạch chiến lược của trường đại học		
Phân bổ nguồn lực				
Giám sát kết quả hoạt động trường đại học					
Đánh giá chất lượng giảng dạy					
Đánh giá chất lượng nghiên cứu			
Kiểm toán tài chính		
Hỗ trợ quản trị và quản lý				