Tự Chủ Và Trách Nhiệm Xã Hội Của Trường Đại Học

nhiệm xã hội của trường đại học. Tuy nhiên, còn sơ lược, mang tính gợi mở hay đặt vấn đề mà chưa làm rõ đảm bảo pháp lý về tự chủ và trách nhiệm, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền QLNN phù hợp, QLNN và quản lý cơ sở GDĐH hay chính sách tài chính tích cực; chưa thấy nghiên cứu nào đi sâu vào vấn đề QLNN bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm một cách tổng thể, đó là tạo môi trường thuận lợi, bình đẳng cho mọi loại hình trường chủ động cung cấp dịch vụ GDĐH có trách nhiệm. Các nghiên cứu ngoài nước cung cấp được một số vấn đề lý luận và kinh nghiệm có giá trị về quản lý vĩ mô, cách thức điều khiển trường đại học theo hướng đề cao tính tự quản và trách nhiệm xã hội. Tuy nhiên, có khía cạnh không phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện và quan điểm trong nước. Những công trình này cũng là tài liệu tham khảo được tác giả khai thác và sử dụng trong quá trình viết luận án.

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC VÀ TỰ CHỦ ĐẠI HỌC

1.1. Tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học

1.1.1. Quan niệm trường đại học và sự phân phối thẩm quyền

Trường đại học là một trong số ít tổ chức khá ổn định còn tồn tại cùng tổ chức nhà nước từ thời Trung cổ. Dưới sự dẫn dắt của nhà nước, thị trường hay phối hợp cả hai, nó thực hiện chức năng công cộng, cung cấp sản phẩm, dịch vụ đào tạo và nghiên cứu, với mục đích cơ bản là sáng tạo, phổ biến kiến thức và trao các học vị trong nhiều lĩnh vực. Trường đại học nói ở đây hàm ý các cơ sở đào tạo đại học nói chung, có thể là một đại học, trường đại học hay học viện.

Các trường đại học cùng hai nhóm nhân tố khác là: i) các tổ chức trực tiếp có liên quan đến việc tài trợ, quản lý hay hoạt động các trường, ví dụ như các cơ quan nhà nước; ii) các quy định chính thức và không chính thức, cùng sự tương tác giữa các nhân tố, tạo thành hệ thống GDĐH. Trong hệ thống này các cơ quan QLNN là thực thể vừa tác động vừa chịu sự tác động của các thực thể khác, thay mặt lợi ích chung của xã hội tạo môi trường thúc đẩy trường đại học tối đa hoá khả năng của nó. Các trường thường do nhà nước thành lập hoặc cho phép thành lập. Quan niệm về lợi ích công thường buộc các trường công lập, so với trường tư, phải gánh vác nhiệm vụ và chịu sự kiểm soát nhiều hơn, phải ổn định hơn trước biến động thị trường trong khi tự chủ thì bị hạn chế hơn. Các trường công lập có địa vị pháp lý đặc biệt trong mối quan hệ với nhà nước, phải chịu sự giám sát và đánh giá hoạt động của nhà nước, không thể hưởng sự tự chủ không giới hạn, phải chú trọng đến việc cân bằng lợi ích của nhà nước và người dân hơn là vì lợi nhuận.

Trường đại học, trực tiếp hay gián tiếp, mang lại lợi ích công về nhiều mặt. Nó góp phần cải thiện đời sống người dân và làm giàu xã hội, làm tăng năng suất lao động và tăng trưởng kinh tế dài hạn. Nó đào tạo nhân lực bậc cao then chốt cho cả khu vực công và tư bên cạnh việc sản sinh tri thức mới nhờ các hoạt động nghiên

cứu, chuyển giao và phổ biến kiến thức. Nó cũng cung cấp không gian cho sự thảo luận mở và tự do của các ý tưởng và giá trị, giúp định hình quốc gia và mở ra các diễn đàn thảo luận xã hội đa chiều, theo WB (1994) và The task force on HE and society (2000) [111, tr. 37, 38], [108, tr. 1,2]. Ngoài ra, Fiske (1996) còn xem nó là phương tiện nâng cao ảnh hưởng chính trị, thực hiện các chương trình và mục tiêu quyền lực [82, tr. v].

Vai trò to lớn của trường đại học đòi hỏi nó phải được quản lý, đầu tư, phát triển toàn diện ở cấp độ quốc gia và thậm chí là quốc tế, trên cơ sở GDĐH được xem là một dịch vụ công theo khuyến nghị của UNESCO (1998) [29, tr.168]. Nhận thức đầy đủ vai trò và vị trí của trường đại học giúp nhà nước và cộng đồng lựa chọn và xây dựng chiến lược quản lý vĩ mô phù hợp.

Nói chung, trường đại học mang lại lợi ích công và góp phần quan trọng vào sự phát triển quốc gia. Nhà nước có trách nhiệm tạo môi trường đảm bảo phát huy tốt nhất vai trò của trường đại học.

Khả năng hành động chủ động hay sáng kiến của một trường phụ thuộc vào:

i) sự phân phối thẩm quyền ra quyết định và ii) cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH.

Trước hết, về sự phân phối thẩm quyền. Clark (1983) đã chia ra 6 cấp thẩm quyền ra quyết định trong hệ thống GDĐH, từ đơn vị cơ sở nhỏ nhất là bộ môn; đến cấp khoa, trường trực thuộc; cấp trường đại học; cấp hành chính học thuật đa trường (ví dụ như trường đại học liên bang); cấp tỉnh, bang hay vùng; và cấp chính phủ [19, tr.57]. Cách phân phối này không là sự phân cấp quản lý hay sự phân định giữa quyền quản lý vĩ mô và quyền quản lý sở hữu chủ hay chủ quản mà là sự phản ảnh thẩm quyền ra quyết định được trao ở từng cấp tham gia quản lý GDĐH . Tùy từng hệ thống quản lý, người ta đưa ra khuôn khổ và các thủ tục để đảm bảo sự đan xen thẩm quyền nhằm đạt được các thoả thuận về ưu tiên, về phân chia trách nhiệm các cấp, theo Groof, Neave, Svec (1998) [84, tr. 10].

Thực tế, nếu xét thẩm quyền ở ba cấp độ là Bộ máy hành chính chính phủ, Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học và Bộ môn/ Khoa có thể

cho thấy một số cách phân phối thẩm quyền có tính bao quát là: i) kiểu châu Âu lục địa, thẩm quyền chủ yếu được giao cho Khoa/Bộ môn, kế đến là Bộ máy hành chính của chính phủ, và một ít cho quản lý trường đại học; ii) kiểu vương quốc Anh, thẩm quyền chủ yếu giao cho Khoa/Bộ môn, sau đó đến cấp trường đại học, và rất ít cho Chính phủ; iii) kiểu Hoa Kỳ, với thẩm quyền chủ yếu được giao cho Hội đồng Quản trị và Bộ máy hành chính cấp trường, kế đến là Khoa/Bộ môn, và gần như rất ít cho cấp chính phủ; iv) kiểu kết hợp, trường hợp cụ thể là Nhật Bản, thẩm quyền có thể được phân giao cho bất kỳ cấp nào, tuỳ theo loại hình và đặc điểm văn hoá từng trường đại học. Bảng 1.1 cho thấy cách phân phối thẩm quyền ở hầu hết các hệ thống GDĐH không dành cho cấp chính phủ thẩm quyền ra quyết định nhiều nhất, chỉ ở mức (2), (3). Thẩm quyền nhiều nhất, mức (1), hầu như thuộc về cấp khoa/ bộ môn hay cấp trường. Ngoài ra, ở một số nước XHCN trước đây và ở một số nước Bắc Âu, thẩm quyền ra quyết định chủ yếu tập trung vào chính quyền trung ương, các trường hầu như không có quyền quyết định đáng kể.

Bảng 1.1: Cách thức phân phối thẩm quyền ở các quốc gia

Cấp thẩm quyền

Cách phân phối thẩm quyền
Châu Âu lục địa (Pháp, Ý, Bỉ, Áo, ...)	Anh	Hoa Kỳ	Nhật Bản	Các nước XHCN trước đây (Liên Xô, Đông Âu cũ)
Bộ máy hành chính của Chính phủ					
Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học					
Khoa/Bộ môn					

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.

Nguồn: Tổng hợp từ Phạm Phụ 2005, Clark 1983 [52], [19]

Cách thức phân phối thẩm quyền ảnh hưởng tới cách vận hành của hệ thống GDĐH và của từng trường đại học, theo Sanyal (2003) [56, tr.56]. Nó bị chi phối bởi chiến lược QLNN đối với GDĐH nói chung trường đại học nói riêng. Phương thức quản lý trung ương tập quyền hạn chế sự trao quyền cho trường đại học. Điều này đồng nghĩa với việc hạn chế sự linh hoạt hay sáng tạo của trường đại học. Mặt khác, các yếu tố bên ngoài cũng ảnh hưởng tới sự phân phối thẩm quyền và sự quản

lý trường đại học. Ví dụ như khi nhu cầu đào tạo tăng mà nguồn đầu tư công giảm

thì nó thường dẫn đến sự phi tập trung trong quản lý GDĐH.

Từ gốc độ cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH, Vught (1993) khái quát hai kiểu cơ cấu: i) “từ dưới-lên” và ii) “từ trên-xuống” [110, tr.20]. Với kiểu cơ cấu đầu, chính sách nhà nước thường theo sau các quá trình thay đổi do cấp trường chủ động. Các trường có quyền tự chủ cao còn cơ chế kiểm soát thì thường dựa vào thị trường cạnh tranh hơn là thẩm quyền pháp lý của nhà nước. Với kiểu cơ cấu thứ hai, nhà trường chỉ đơn thuần thực hiện các sáng kiến chính sách của nhà nước. Tuy nhiên, vai trò tuyệt đối của nhà nước thì cũng khó thực hiện trên thực tế bởi vì nhà nước cũng là một thành phần của hệ thống GDĐH. Các chính sách của nhà nước cũng chịu sự chi phối nhất định bởi các quy tắc, giá trị và lợi ích của những thành phần khác trong hệ thống.

1.1.2. Tự chủ của trường đại học

Khái niệm tự chủ (autonomy) đã có từ thời Aristotle (384-322 trước công nguyên) với nhận thức trường đại học sẽ phát triển tốt hơn nếu các nhà học thuật có được tự chủ đầy đủ. Hiểu đơn giản thì tự chủ hàm ý khả năng hành động của một cá nhân (như sinh viên, giảng viên và học giả) hay tổ chức (như trường đại học) mà không phải xin phê chuẩn hay bị kiểm soát từ bên ngoài.

Đối với một cá nhân, tự chủ hàm ý quyền tự do học thuật. Đó là quyền tự quyết định đối với việc xuất bản và phát ngôn, thiết kế và chuyển giao các chương trình giảng dạy theo yêu cầu xã hội và thị trường, và đề tài nghiên cứu. Hiểu rộng hơn, thì quyền tự do học thuật bao hàm cả hai phương diện: trách nhiệm xã hội và quyền con người.

Đối với một tổ chức, tự chủ hàm ý quyền của nhà trường được tự điều hành công việc của mình. Nó được xem như điều kiện tiên quyết để một trường đại học thực hiện chức năng xã hội của mình. Groof, Neave, Svec (1998) cho rằng tự chủ tổ chức là điều kiện cho phép một trường đại học tự quản mà không có sự can thiệp từ bên ngoài [84, tr.76]. Tuy nhiên, trên thực tế thì tự chủ có tính “điều kiện” bởi vì việc thực hiện nhiệm vụ của một trường được xác định phạm vi và phụ thuộc các

tiêu chuẩn chi phí, đầu ra hay phương thức đánh giá thành tích đã được định trước. Theo Phạm Phụ (2006) thì tự chủ đại học phản ánh mối quan hệ giữa trường đại học và chính phủ, mức độ can thiệp của chính phủ vào những vấn đề khác nhau của trường đại học [53]. Quan niệm tự chủ nhấn mạnh khả năng, tính pháp lý, tính trách nhiệm và hướng tới sự hài hoà mục tiêu phát triển mà không phải chờ “xin ý kiến” được sự đồng ý và rất đồng ý của hơn 77% ý kiến (M=3,02, S.D.=0,8) qua kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH Việt Nam ở Bảng 1.2, Mục 1. Chỉ có 4% ý kiến là muốn duy trì việc “xin phép”.

Bảng 1.2: Tự chủ và tự chịu trách nhiệm

Mục khảo sát

Kiểu trả lời

Trung bình (M)

Độ lệch chuẩn (S.D.)

Tần suất trả lời

(F) (%)

1. Tự chủ là khả năng chủ động thực hiện công việc mang tính pháp lý của một TĐH theo cách có trách nhiệm mà không phải

xin phép

3,02

0,80

2. Tự chịu trách nhiệm là sự ràng buộc đối với TĐH về báo cáo và giải trình định kỳ kết quả thực hiện mục tiêu với các bên liên

quan

3,27

0,58

3. Cơ chế tự chịu trách nhiệm song hành với quyền tự chủ cần được đảm bảo bằng

hình thức pháp lý cụ thể

3, 41

0,55

Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, Đ: Đồng ý;

Tần suất trả lời (F), 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực

Tự chủ nhà trường được phân biệt giữ hai dạng thức: i) tự chủ thực chất (substantive autonomy), quyền của trường đại học trong loại hình tổ chức của mình để quyết định các chương trình và các mục tiêu của nó (cái học thuật); và ii) tự chủ thủ tục (procedural autonomy), quyền của trường đại học trong loại hình tổ chức của mình để quyết định cách thức theo đuổi các mục tiêu và chương trình (cách học thuật) (Altbach, Berdahl, Gumport, 2005) [73, tr.5,6]. Sự tự chủ thực chất và tự chủ thủ tục tạo thuận lợi cho sự tự do học thuật của trường đại học.

Cách thức quản lý hay chiến lược điều khiển của nhà nước về GDĐH, kiểm soát quá trình hay kiểm soát sản phẩm, ảnh hưởng tới sự tự chủ (thực chất và thủ

tục) của trường đại học (Neave và Vught, 1994) [99, tr.7, 8]. Khi nhà nước tăng cường kiểm soát kết quả hay sản phẩm của một trường, tức đầu ra được tiêu chuẩn hoá, thì tự chủ thủ tục có khuynh hướng tăng. Còn khi nhà nước quyết định phạm vi rộng các tiêu chuẩn kết quả thì sự tự chủ thủ tục nhiều hơn trong khi sự tự chủ thực chất bị giới hạn hơn.

Mức độ tự chủ của một trường đại học công tùy thuộc vào địa vị pháp lý mà nó được xác lập. Fielden (2008) chỉ ra một phổ các vị trí sắp xếp theo thứ tự từ sự kiểm soát chặt chẽ các trường của nhà nước cho đến sự tự chủ và độc lập đầy đủ mà các trường có được, đưa ra 4 mô hình có tính đại diện từ kiểm soát đến tự chủ (xem Bảng 1.3). Đồng thời, cũng nhấn mạnh rằng bên trong mô hình kiểm soát nhà nước vẫn có một số sự tự chủ vì một Bộ ở trung ương không thể nào kiểm soát được mọi thứ, còn bên trong mô hình độc lập thì Bộ Giáo dục vẫn được quyền chịu trách nhiệm pháp lý về nhiều mặt [81, tr.9].

Bảng 1.3: Bốn mô hình từ kiểm soát đến tự chủ

Phương thức

quản trị tổ chức

Địa vị của các trường đại học công

Ví dụ như

Kiểm soát

nhà nước

Có thể là cơ quan của Bộ Giáo dục, hay một tập

đoàn thuộc sở hữu nhà nước

Ma-lai-xi-a

Bán tự chủ

Có thể là cơ quan của Bộ Giáo dục, một tập đoàn

sở hữu nhà nước hay một cơ quan do luật định

Tân-tây-lan,

Pháp

Bán độc lập

Cơ quan do luật định, một tập đoàn từ thiện hay

phi lợi nhuận chịu sự kiểm soát của Bộ Giáo dục

Xin-ga-po

Độc lập

Cơ quan do luật định, tập đoàn từ thiện hay phi lợi nhuận không có sự tham gia và kiểm soát của nhà nước được kết nối với các chiến lược quốc

gia và chỉ có liên quan tới tài trợ công

Úc, Anh

Nguồn: Fielden 2008 [81]

Tự chủ đại học thì khác nhau ở từng hệ thống GDĐH và từng trường đại học. Ashby và Anderson (1966), được Suthasri Wongsamarn (2003) trích dẫn, xác định sáu dấu hiệu để nhận biết tự chủ của trường đại học. Đó là, i) quản lý nhà trường: có quyền tự quyết định việc quản lý nhà trường mà không chịu sự can thiệp phi học thuật; ii) kiểm soát tài chính: có quyền tự quyết định phân bổ các nguồn quỹ khi nhà trường xét thấy phù hợp; iii) công tác nhân sự: có quyền tự quyết định đối

với việc tuyển dụng nhân viên, và trong việc quyết định điều kiện làm việc; iv) tuyển sinh: có quyền tự quyết định việc tuyển sinh viên; v) chương trình: có quyền tự quyết định việc thiết kế và đưa vào sử dụng chương trình đào tạo; và vi) Đánh giá: có quyền tự quyết định việc thiết lập các tiêu chuẩn và định ra các phương pháp đánh giá.[113]

Tuyên bố của Hiệp hội Đại học Châu Âu (2007) chỉ ra bốn nguyên lý tự chủ đại học. Đó là, i) tự chủ học thuật: quyết định về cấp bằng, chương trình đào tạo và các phương giảng dạy; quyết định về lĩnh vực, phạm vi, mục đích, và phương pháp nghiên cứu; ii) tự chủ tài chính: tìm kiếm và phân bổ tài trợ, quyết định về học phí, tích lũy thêm; iii) tự chủ tổ chức: thiết lập cơ cấu tổ chức và quy chế, ký hợp đồng, quyết định ra quyết định các đơn vị chức và các cá nhân. iv) tự chủ nhân viên: trách nhiệm tuyển dụng, trả lương và thăng tiến. Ngoài ra còn đặt ra yêu cầu chung là nguyên lý tự chủ phải cung cấp các sứ mạng tổ chức đa dạng.[79] Điều này cho thấy quyền tự chủ gắn với trọng trách xã hội, cho thấy mục tiêu xã hội của trường đại học rõ hơn.

Thách thức của tự chủ đại học là: i) nhận thức, ii) tính tương đối và iii) rào cản chính trị. Trước tiên, sự nhận thức chưa đúng mức về tự chủ, xem nó là một điều kiện tuyệt đối, làm cho nó có thể được đề cao hay bị e ngại quá mức.

Tính tương đối và thay đổi của tự chủ là thách thức thứ hai. Mỗi trường đại học à thực thể pháp lý phải tuân thủ quy định pháp luật trong khi các quy định này có thể được thay đổi. Khả năng tự quyết định của một trường chịu tác động bởi các yếu tố như chính trị hay sự thay đổi khi vận hành hệ thống. Tự chủ là điều kiện để các trường đạt mục tiêu trong khi bản thân mục tiêu của một trường lại có thể thay đổi.

Sau hết là các vấn đề mang tính chính trị. Việc trao quyền tự chủ có thể gặp các rào cản chính trị, do có sự chia rẽ mục tiêu GDĐH xuất phát từ lợi ích chính trị hay vì sự tự vệ quốc gia, do có sự lo ngại khả năng sử dụng quyền tự chủ của trường đại học nên không thúc đẩy quá trình trao quyền hay do lo ngại việc trao quyền tự chủ sẽ bị coi là cách thoái thác trách nhiệm.