Thẩm Quyền Quyết Định Đối Với Một Số Nội Dung Quản Lý Của Trường Đại

ra gần đây góp phần định hướng cho hệ thống đại học, đó là: i) chiến lược phát triển giáo dục 2001-2010; ii) nghị sự Đổi mới GDĐH Việt Nam giai đoạn 2006-2020 với mục tiêu cụ thể hơn; iii) quy hoạch mạng lưới các trường đại học giai đoạn 2006- 2020; iv) chủ trương, định hướng đổi mới một số cơ chế tài chính trong GD&ĐT đến năm học 2014-2015. Nhờ đó mà loại hình trường phát triển đa dạng hơn, quy mô đào tạo mở rộng, chất lượng GDĐH bước đầu được kiểm soát và từng bước được cải thiện, nhất là sự phân cấp quản lý GDĐH về nhiều mặt đã được thực hiện v.v... Tuy nhiên, còn nhiều phần việc chưa được thực hiện đồng bộ, ví dụ như việc hoàn thiện các quy chế, quy định có liên quan đến các mặt hoạt động của trường đại học, như việc xóa bỏ cơ chế chủ quản hay như việc thành lập hội đồng trường v.v..., làm chiến lược và kế hoạch phát triển chưa phát huy tốt được vai trò định hướng và dẫn dắt của nó.

Nội dung này cũng gắn với việc tiến hành dự báo, dự đoán và cung cấp thông tin về nhu cầu nhân lực của xã hội cho các ngành đào tạo, thực hiện điều tiết quy mô, cơ cấu ngành nghề và trình độ đào tạo phù hợp với nhu cầu sử dụng. Công tác thống kê, thông tin về tổ chức và hoạt động GDĐH ngày càng được quan tâm hơn, được quy định bổ sung vào Luật Giáo dục 2005. Tuy nhiên, thực tế cho thấy tính dự đoán nói chung trong QLNN về GDĐH chưa như mong đợi. Các quyết định quản lý thường ban hành chậm, thiếu rõ ràng hay thay đổi và nhất là chưa bảo đảm được sự thống nhất và hiệu quả khi thi hành đã làm hạn chế vai trò giám sát của Nhà nước và sự chủ động của trường đại học.

Thứ hai, đó là xây dựng cơ chế, chính sách và quy chế quản lý nội dung và chất lượng GDĐH. Trong đó, xây dựng cơ chế phối hợp bên trong và bên ngoài hệ thống GDĐH, phát triển và phối hợp với nền KTTT định hướng XHCN. Thực hiện phân cấp và tăng quyền tự chủ cho trường đại học, tạo điều kiện để các trường chủ động, sáng tạo trong hoạt động cung cấp dịch vụ GDĐH. Đồng thời, đảm bảo trách nhiệm xã hội đi vào cuộc sống. Hoàn thiện quản lý hoạt động của các loại hình trường đại học. Đảm bảo chất lượng GDĐH thông qua việc tổ chức và chỉ đạo hệ thống kiểm định chất lượng là nội dung xuyên suốt. Để bảo đảm sự tương xứng

trong đào tạo, chủ trương đào tạo theo nhu cầu xã hội cũng đã được thực hiện. Ngoài ra, để dẫn dắt toàn hệ thống, Nhà nước đã đưa ra và tổ chức thực hiện nhiều chính sách và giải pháp như chính sách tài chính thúc đẩy sự tự chủ và trách nhiệm, chính sách công bằng xã hội hay chủ trương công khai v.v... Tuy nhiên, một số cơ chế, chính sách và quy chế còn thiếu hoặc chậm đổi mới làm ảnh hưởng đến hiệu lực và hiệu quả QLNN về GDĐH. Nguyễn Danh Nguyên (2009) cho rằng: “cơ chế quản lý hiện thời đã không còn phù hợp với một hệ thống GDĐH phát triển nhanh, đa dạng, và phức tạp như lúc này.” [51].

Thứ ba, đó là tổ chức thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về GDĐH; tăng cường sự giám sát xã hội đối với việc cung cấp các dịch vụ GDĐH và sử dụng hiệu quả nguồn lực công. Các nội dung này góp phần giữ gìn kỷ cương và đảm bảo trách nhiệm giải trình được thực thi trong hoạt động GDĐH. Tuy nhiên, nó cũng còn một số hạn chế như trong hoạt động kiểm soát và xử lý vi phạm. Đánh giá của của Bộ GD&ĐT (2009a) về quản lý hệ thống GDĐH thừa nhận: “Mọi nội dung QLNN về GDĐH đối với các đại học thuộc về Bộ GD&ĐT, trong khi khả năng kiểm soát hoạt động của các trường trong cả nước của Bộ GD&ĐT là rất hạn chế.” [15]. Việc xử lý sai phạm nhiều khi chưa đúng mức nên chưa thể hiện được tính nghiêm minh và khả năng chế tài. Hạn chế khác là Nhà nước chưa có chính sách khuyến khích sự tham gia trong các hoạt động kiểm tra và giám sát một cách hữu hiệu.

b) Cơ cấu tổ chức và thẩm quyền QLNN về GDĐH

Chính phủ, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, chủ thể QLNN về GD&ĐT, dưới sự lãnh đạo của Đảng, có thẩm quyền quyết định mục tiêu, chiến lược và kế hoạch phát triển GDĐH bằng các chọn lựa ưu tiên mà công bằng, chất lượng và hiệu quả được nhấn mạnh. Vai trò lãnh đạo của Đảng đã được hiến định: “Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội” có thể định hướng, ảnh hưởng và tác động đến tất cả cấp quản lý, từ cấp hệ thống cho tới cấp trường thông qua các nghị quyết và phương thức tổ chức. Chính phủ, với thẩm quyền hành chính cao nhất, quyết định cơ cấu ngành đào tạo, cơ cấu đầu tư và các chính sách phát triển, mô hình tổ chức

của các loại trường và thành lập trường; ban hành quy chế và điều lệ trường trường cũng như danh mục ngành đào tạo; giao nhiệm vụ đào tạo sau đại học cho các trường đại học; quy định việc bổ nhiệm giám đốc và hiệu trưởng, khung học phí và cơ chế phân bổ tài chính cho các trường. Thẩm quyền của Chính phủ thực hiện thông qua sự phối hợp trách nhiệm giữa Bộ GD&ĐT và 17 Bộ ngành khác, nhất là giữa 5 bộ: Bộ GD&ĐT, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ và Bộ Khoa học và Công nghệ. Các bộ này tư vấn và hỗ trợ quản lý cho Chính phủ về cách thức hệ thống GDĐH phục vụ các mục tiêu và chính sách quốc gia, kế hoạch tài chính cho lĩnh vực GDĐH, kế hoạch lực lượng lao động khoa học và các nghị định thư của Chính phủ. Từ sự tư vấn này, Nhà nước quyết định về kế hoạch phát triển hệ thống, cân bằng chi đầu tư và thường xuyên một cách thích hợp, mức độ áp dụng nguyên tắc chi trả của người sử dụng, và sự phù hợp giữa lĩnh vực GDĐH và các lĩnh vực kinh tế khác, theo Hayden and Thiep (2007) [87].

Bộ GD&ĐT là cơ quan của Chính phủ, với cơ cấu 14 vụ và 5 cục, thực hiện quản lý hệ thống GDĐH với nhiệm vụ được quy định tại Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 3/12/2007 của Chính phủ. Bộ này nắm các công việc: i) ban hành quy định ảnh hưởng chương trình đào tạo; ii) soạn thảo và phát hành sách giáo khoa; iii) quản lý sinh viên và tuyển sinh; iv) đánh giá trình độ và các thủ tục đánh giá học thuật; v) duy trì thiết bị và hạ tầng; vi) nhân sự và đội ngũ giáo dục; vii) phát triển kế hoạch giáo dục tương lai; viii) đưa ra các đề nghị với Chính phủ để quy định các nội dung của giáo dục, theo IIE (2004) [90, tr. 4]. Bộ GD&ĐT và các cục, vụ chức năng và quản lý kiểm soát các trường về chuyên môn theo mối quan hệ dọc trong khi các Bộ ngành khác cũng tham gia quản lý các trường đối với nội dung liên quan khác thuộc phạm vi QLNN của mình. Theo Nghị định 166/2004/NĐ-CP ngày 16/09/2004 của Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Bộ GD&ĐT và các Bộ liên quan khác, tổng hợp chỉ tiêu đào tạo hàng năm và đưa vào kế hoạch phát triển KT-XH quốc gia; chịu trách nhiệm về tính hợp lý, sự đáp ứng nhu cầu thực tiễn và cân đối về cơ cấu nhân lực được đào tạo. Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ GD&ĐT và các cơ quan có liên quan lập dự toán,

phân bổ, tổ chức thực hiện NSNN; xây dựng chế độ, chính sách tài chính và ngân sách; đảm bảo tài chính và thực hiện kiểm tra, thanh tra. Bộ Nội vụ thực hiện quy định quản lý biên chế cũng như tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức các trường đại học công.

Thực tế cho thấy quy chế phối hợp thẩm quyền phức tạp, chức năng của các cơ quan QLNN trung ương về GDĐH đan xen nên khó đáp ứng yêu cầu phân cấp và phối hợp được đặt ra. Báo cáo của Bộ GD&ĐT (2009a) chỉ ra rằng: “Thực tế thời gian qua không có họp định kỳ hàng năm giữa Bộ GD&ĐT, các Bộ, ngành khác và UBND các tỉnh về quản lý các trường đại học, chưa có quy chế phối hợp giữa Bộ GD&ĐT, các Bộ, ngành khác và UBND tỉnh/thành phố về quản lý các trường này.” [15]. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 2.1, Mục 5, cho thấy hơn 91% ý kiến (M=3,32) muốn thể chế hoá sự phân cấp và cơ chế phối hợp trong QLNN. Điều này cho thấy rõ hơn yêu cầu khách quan đối với việc phân cấp và phối hợp.

Chiều hướng chỉ đạo từ trên xuống, xin ý kiến hay chờ phê duyệt từ dưới lên, không khuyến khích được sáng kiến từ cấp trường. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 2.1, Mục 3, cho thấy hơn 86% ý kiến (M=3,05; S.D.=0,60) muốn tồn tại một cơ cấu ra quyết định “từ dưới lên” và định hướng “khách hàng”.

Chính quyền địa phương cũng có trách nhiệm QLNN các trường đại học theo lãnh thổ nhưng trên thực tế thì thẩm quyền này không ảnh hưởng nhiều tới trường đại học mặc dù các địa phương có thể có tiếng nói rất đáng kể thông qua mối quan hệ trực thuộc trong hệ thống tổ chức của Đảng. Nhất là qua công tác tổ chức cán bộ hay bổ nhiệm cán bộ chủ chốt.

Các tổ chức đệm cũng tham gia cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý GDĐH. Mặc dù Nhà nước duy trì cơ chế chủ quản nhưng các tổ chức đệm cũng từng bước được bổ sung. Cơ chế này được đánh dấu bằng Hội nghị Hiệu trưởng năm 1987 và sau đó là việc thành lập Hội đồng Quốc gia Giáo dục, Hội đồng trường. Nó đã góp phần làm thay đổi cơ cấu thẩm quyền QLNN, giúp các trường đại học tham gia nhiều hơn vào quá trình ra chính sách và tự quản. Một số quyền

của các cơ quan QLNN được chia sẻ hợp lý, tiếng nói của các bên liên quan được quan tâm hơn. Tuy số lượng các tổ chức đệm còn ít và vai trò còn hạn chế nhưng nó cũng cho thấy tư duy mới của Nhà nước về hình thành cơ chế đệm và sự dịch chuyển trong quản lý của Nhà nước theo hướng giám sát. Thực tế vai trò của tổ chức đệm còn bất cập và chưa được phát huy đúng mức. Đơn cử như trường hợp Hội đồng Quốc gia Giáo dục, tuy có chức năng là tư vấn cho Chính phủ nhưng đa số là các thành viên là cấp Bộ trưởng nên chức năng tư vấn bị mờ nhạt và chức năng quyền lực cũng chưa phát huy được. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 2.1, Mục 2, cho thấy sự tán thành cơ chế đệm với 77% ý kiến (M=2,85) mong muốn mặc dù còn 18% ý kiến mong muốn một phần biểu hiện sự do dự. Điều này cho thấy cần có cơ chế đệm nhưng phải làm rõ và hoàn thiện để giải tỏa hoài nghi.

Với cơ cấu tổ chức và thẩm quyền QLNN như hiện nay nhiều cơ quan nhà nước tham gia quyết định những công việc mà đáng lý ra phải do nhà trường quyết định (xem Bảng 2.4). Hệ quả là quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm dễ bị vô hiệu hóa.

Bảng 2.4: Thẩm quyền quyết định đối với một số nội dung quản lý của trường đại

học công lập

Công việc

Cơ quan có quyền quyết định
Trường đại học	Bộ/cơ quan chủ quản	Bộ QLNN về GD&ĐT
Định ra sứ mạng, chiến lược phát triển			
Tuyển sinh			
Xây dựng chương trình đào tạo			
Mở ngành đào tạo			
Cấp văn bằng			
Phát hành phôi văn bằng			
Xác định ưu tiên nghiên cứu		
Quyết định về cơ sở vật chất		
Tổ chức bộ máy và nhân sự		
Bổ, miễn và bãi nhiệm hiệu trưởng		
Định biên chế		
Cử cán bộ đi công tác nước ngoài		
Phong chức danh khoa học và sư phạm			
Trả lương		
Phân bổ ngân sách bên trong	
Định mức thu và sử dụng học phí			
Đầu tư các dự án			

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.

Đảm bảo chất lượng

		
Trách nhiệm giải trình			

Ngoài ra, cơ chế thị trường định hướng XHCN cũng ảnh hưởng đến cơ cấu thẩm quyền. Các yếu tố và quy luật thị trường đã được cân nhắc trong quá trình ra quyết định QLNN về GDĐH. Việc cho phép các nhà cung cấp ngoài nhà nước tham gia cung cấp dịch vụ GDĐH thông qua chính sách xã hội hoá giáo dục hay mở cửa thị trường GDĐH v.v... đã làm giảm tình trạng “độc quyền” của các nhà cung cấp của Nhà nước và tăng quyền lựa chọn cho người dân, nhất là thúc đẩy trách nhiệm của trường đại học. Song song đó, Nhà nước cũng đã đưa nhiều biện pháp nhằm hạn chế những mặt trái của thị trường mà việc quy định “cấm lợi dụng các hoạt động giáo dục vì mục đích vụ lợi.” (Điều 20 của Luật Giáo dục 2005) là một ví dụ.

Cơ chế thị trường mang đến cho Nhà nước và nhà trường với cả cơ hội và thách thức, không chỉ phải gắn chính sách và hoạt động với nhu cầu mà còn phải ứng phó với biến động của thị trường. Tuy nhiên, theo Vũ Ngọc Hải (2007), Nhà nước còn chưa tạo cơ chế thích ứng gắn kết các trường đại học với nền KTTT định hướng XHCN, cấp bộ còn thiếu giám sát quá trình các trường thực hiện và chưa đưa được những chỉ đạo cơ bản nên có hiện tượng tự phát hoặc “phá rào” dẫn đến một số rối loạn trong chỉ đạo và thực hiện [39, tr. 92].

Bảng 2.5: Quản lý nhà nước về giáo dục đại học

Mục khảo sát

Kiểu trả lời	Trung bình (M)	Độ lệch chuẩn (S.D.)	Tần suất trả lời (F) (%)
Kiểu trả lời	Trung bình (M)	Độ lệch chuẩn (S.D.)	4	3	2	1
1. QLNN theo hướng vừa phát huy tính tích cực, vừa hạn chế khuyết tật của thị trường.	M	3,49	0,61	55	41	4	1
* Khác biệt có ý nghĩa thống kê (0,05): - Các nhà quản lý của trường đại học - Các nhà quản lý bên ngoài trường		3,55 3,25
2. Xoá bỏ cơ chế bộ chủ quản	M	2,83	0,86	24	42	28	6

Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, M: Mong

muốn; Tần suất trả lời, 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực nhất

Kết quả khảo sát ý kiến của các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 2.5, Mục 1, với hơn 96% ý kiến (M=3,49) mong muốn, cho thấy việc phát huy tính tích cực và vừa hạn chế khuyết tật của thị trường là yêu cầu khách quan. Sự khác biệt có ý nghĩa thống kê có thể giải thích như tâm lý lo ngại sự giảm sút quyền lực của các nhà quản lý bên ngoài trường và sự “sốt ruột” hơn của các nhà quản lý của trường đại học, những người phải đối mặt trực tiếp với thách thức.

Nói chung, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền QLNN về GDĐH tạo thuận lợi cho sự can thiệp sâu của Nhà nước vào hoạt động của trường đại học công mặc dù cũng có mặt tích cực là tăng sự phản biện bên trong cũng như tiết kiệm được thời gian và chi phí ban hành chính sách. Cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý trường phức tạp, trùng lặp và bất cập nên khó khuyến khích tự chủ và trách nhiệm mặc dù nó cũng có ưu điểm. Nó cũng chưa khuyến khích được sự chủ động và sáng tạo của trường đại học.

c) Cơ chế chủ quản và sự quản lý của Nhà nước dưới tư cách chủ sở hữu nhà nước đối với trường đại học công

Cơ chế quản lý chủ quản được hình thành từ sự phân cấp ngang trong quản lý các trường đại học, phản ánh quan hệ sở hữu và sự can thiệp. Nó là sản phẩm lịch sử tồn tại từ thời bao cấp khi mà mọi hoạt động của nhà trường đều dựa trên các mệnh lệnh chính trị và hành chính. Quản lý chủ quản không được quy định trong luật giáo dục nhưng là được ghi nhận trong Điều lệ trường đại học. Theo Thông tư số 18/2004/TT-BGD&ĐT ngày 21/6/2004, cơ quan chủ quản “là cơ quan quản lý trực tiếp trường đại học về quy hoạch, kế hoạch, tổ chức, nhân sự, giao kế hoạch đào tạo hàng năm, cấp phát NSNN và quản lý tài chính tài sản.”.

Với quyền chủ sở hữu các trường đại học công, các cơ quan chủ quản can thiệp nhiều mặt vào trường đại học và thường đồng nhất quyền này với quyền quản lý vĩ mô, biến các cơ chế, chính sách quản lý chủ sở hữu thành cái phục vụ cho quản lý hệ thống GDĐH. Hệ quả là trường đại học, cả công lập và ngoài công lập, phải hoạt động trong hệ thống quản lý kép, tầng nấc nhiều hơn mức cần thiết. Sự

không tách bạch các quyền này làm lẫn lộn thẩm quyền và các trường thiếu sự tự

chủ hơn.

Với cơ chế này, các Bộ, ngành, UBND tỉnh/thành phố thực hiện cùng lúc hai chức năng: i) QLNN; ii) quản lý trực tiếp và tham gia quyết định hầu hết các công việc then chốt của trường đại học. Các Bộ, ngành cùng tuyến, ngoại trừ Bộ GD&ĐT, quản lý các trường chuyên ngành. Còn Bộ GD&ĐT quản lý các trường còn lại. Trong bài “Góp thêm về cải tổ đại học” trên Thời báo Kinh tế Sài gòn ngày 2/12/2004, Nguyễn Ngọc Bích lập luận rằng: “Quản lý chủ quản phát triển khi các trường chuyên nghiệp mở nhiều, quyền của các bộ chủ quản tăng lên và vai trò của Bộ Giáo dục giảm đi.”. Hiệu trưởng các trường chỉ là người đại diện, thực hiện quản lý nhà trường theo sự chỉ đạo của cơ quan chủ quản và nhận kinh phí hoạt động do Nhà nước cấp thông qua cơ quan này. Ngoài ra, còn có cơ quan không phải cơ quan QLNN nhưng cũng quản lý trực tiếp các trường và được xem như cơ quan “bán chủ quản”, ví dụ như tổ chức đại học quốc gia.

Thực tế cơ chế này rất phức tạp vì cách thức quản lý cụ thể của các Bộ, ngành hay chính quyền địa phương cấp tỉnh thì không giống nhau. Theo Bộ GD&ĐT (2009a): “Trong khi Bộ GD&ĐT là cơ quan duy nhất theo luật pháp được ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý giáo dục cấp Bộ, thì việc kiểm tra chấp hành các văn bản đó ở các trường đại học, cao đẳng thuộc các Bộ, ngành khác và do UBND là cơ quan chủ quản còn rất hạn chế.” [15].

Thực tế, tồn tại hai hình thức chủ quản, ở hình thức chủ quản đơn, một trường, ví dụ như Trường Đại học Cần Thơ, chịu sự quản lý trực tiếp của Bộ GD&ĐT; còn ở hình thức chủ quản kép, thì một trường, ví dụ như Trường Đại học Sư phạm Huế, phải chịu sự quản lý trực tiếp của ít nhất hai cơ quan, ví dụ như Đại học Huế và Bộ GD&ĐT.

Thống kê qua Bảng 2.6 cho thấy ở năm học 2006-2007 có đến 34 đầu mối quản lý chủ quản. Trong đó, cơ quan chủ quản nhiều trường nhất là Bộ GD&ĐT với 61 trường, gấp đôi số trường của 11 Bộ, ngành khác. Có 12 UBND cấp tỉnh thực hiện quản lý chủ quản. So với năm học 1997-1998 thì số đầu mối tăng 0,6 lần mặc