Bài Học Kinh Nghiệm Quản Lý Nhà Nước Tăng Cường Tự Chủ Và Trách Nhiệm Xã

Nhà nước thực hiện giám sát và khuyến khích trách nhiệm xã hội thông qua nhiều hình thức như quản lý chương trình; áp dụng “khung trách nhiệm” như đã có trình bày; kiểm định văn bằng của các trường tư và điều kiện đảm bảo chất lượng của các trường nước ngoài hoạt động trong nước; thực hiện việc trao các chứng nhận tiêu chuẩn và thực hành quản lý chất lượng đối với các tổ chức giáo dục tư nhân; lập Hội đồng kiểm định dịch vụ giáo dục để kiểm tra, giám sát dịch vụ giáo dục; và đánh giá chất lượng nghiên cứu định kỳ 5 năm một lần.

Ở Hoa Kỳ, quản lý GDĐH có ba đặc trưng cơ bản: Một là, vai trò chính phủ bị giới hạn và quyền tự chủ các trường được đề cao; hai là định hướng thị trường mạnh, việc tài trợ các trường đại học và sinh viên đa dạng và các trường phải cạnh tranh; và ba là có sự cam kết rộng rãi về cơ hội bình đẳng và biến chuyển xã hội, theo Eckel, King (2004) [78, tr. iii]. Pháp luật không quy định trách nhiệm của liên bang về giáo dục, nhà nước giám sát hệ thống trong phạm vi đảm bảo chất lượng học thuật và duy trì mức độ nào đó đối với trách nhiệm giải trình. Thay vào đó, các chính quyền tiểu bang giữ quyền giám sát các trường thuộc bang nhưng cũng rất hạn chế. Sự điều chỉnh cũng ở phạm vi cơ chế tổ chức đánh giá chất lượng và quy định quyền trao văn bằng. Chính quyền bang ban hành luật và cấp phép hoạt động cho các trường.

Tính tự trị cao theo khung trách nhiệm rộng tạo nên hệ thống đa dạng, chất lượng đỉnh cao và thực dụng. Các trường đại học, không phân biệt là trường công hay trường tư, đều được tự quyết định về chương trình, chọn giảng viên và sinh viên, cấp bằng, tài chính và đặc biệt là quyền tự do học thuật được đề cao, thông qua Hội đồng quản trị với thành phần đa dạng và đa phần từ bên ngoài.

Các tổ chức xã hội có vai trò rất lớn trong việc bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học được thực hiện. Tính chịu trách nhiệm không chỉ thể hiện qua việc tôn trọng pháp luật mà còn qua sự chủ động nâng cao sức cạnh tranh và công khai kết quả thực hiện. Việc kiểm định chất lượng được thực hiện trên cơ sở tự nguyện, phi chính phủ và tự đánh giá, không mang tính ràng buộc, giúp các trường đủ điều kiện tiếp cận các nguồn quỹ tài trợ của liên bang và tạo sự tin tưởng cho

người sử dụng lao động. Công tác kiểm định trường thường là do các hiệp hội đánh

giá khu vực hay quốc gia thực hiện.

Hoa Kỳ là một điển hình về xã hội hoá GDĐH, tài trợ công cho các trường dựa trên nguyên lý là chính phủ bị giới hạn và cạnh tranh để cải thiện chất lượng và hiệu quả (xem Phụ lục 3). Mặc dù vậy, thông qua phương thức tài trợ theo mục tiêu, chính quyền liên bang không chỉ tăng ảnh hưởng trong nghiên cứu mà còn thúc đẩy cạnh tranh giữa các trường. Cơ chế thị trường được vận dụng, nhà nước mua lại sản phẩm nghiên cứu hay cấp ngân sách gián tiếp cho các trường thông qua cách hỗ trợ trực tiếp cho sinh viên và gia đình họ. Các trường buộc phải cạnh tranh nhiều mặt để thu hút sinh viên và chuyển giao sản phẩm nghiên cứu. Nhưng nhà nước cũng có nhiều chính sách để khuyến khích các trường hoạt động không vì lợi nhuận.

1.3.2. Bài học kinh nghiệm quản lý nhà nước tăng cường tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.

Một là, cần tạo ra môi trường học thuật có tính chủ động.

Thiết lập môi trường đào tạo và nghiên cứu là nội dung được quan tâm ở hầu hết các hệ thống quản lý GDĐH, từ kiểm soát cho tới giám sát. Việc tạo môi trường cho phép các trường tự quyết và chịu trách nhiệm được nhiều chính phủ lựa chọn như là giải pháp để ứng phó trước sức ép tài chính và sự thay đổi nhanh của nền kinh tế. Quá trình đổi mới hay cải cách GDĐH theo hướng trao quyền tự chủ nhiều hơn cho các trường đều nhắm tới việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật rành mạch, thống nhất, bình đẳng cũng như các chính sách hỗ trợ nhất quán và phù hợp cho mọi loại hình trường tham gia cung cấp sản phẩm, dịch vụ GDĐH một cách thuận lợi và chủ động.

Hệ thống thể chế và chính sách cần bao quát các quy định quản trị bên ngoài trường đại học hay QLNN, can thiệp hay không can thiệp, tự hạn chế hay không tự hạn chế thẩm quyền của nhà nước; và bên trong, đó là khả năng tự chủ học thuật, nhất là địa vị pháp lý đầy đủ đối với trường đại học.

Môi trường học thuật chủ động không thể thiếu thể chế hiệu quả cho việc

thiết lập khuôn khổ chính sách, việc chỉ dẫn phân bổ ngân sách, việc đánh giá kết

quả thực hiện của trường đại học, cả việc công bố thông tin cho người học… Nhất là cho phép sự cung cấp sản phẩm đào tạo và nghiên cứu đa dạng hơn và sự ổn định tài chính tốt hơn của các trường. Các yếu tố chiến lược nhằm cải thiện kết quả thực hiện của trường đại học có thể đánh giá được. Đó là sự cải thiện chất lượng đào tạo và nghiên cứu, sự gia tăng trách nhiệm của trường đại học đối với nhu cầu của xã hội, cả sự công bằng hơn cũng được tính đến.

Hai là, vai trò nhà nước trong quản lý các trường đại học được xác định lại, chủ đạo trong việc bảo đảm tự chủ và trách nhiệm xã hội nhưng không mang tính khuôn mẫu.

Có sự thay đổi sâu sắc trong mối quan hệ giữa nhà nước và trường đại học. Vai trò mạnh mẽ truyền thống của nhà nước được nhận thức lại, thay vì kiểm soát chi tiết, nhà nước có thể tăng cường vai trò giám sát và can thiệp thận trọng trong quản lý các trường. Tuy nhiên, chiến lược ở từng quốc gia thì khác nhau do quan điểm quản lý, điều kiện, hoàn cảnh và đặc thù của mỗi nước. Chỉ có điểm chung dễ nhận thấy đó là nội dung và phương thức QLNN phải phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của từng quốc gia.

Có sự dịch chuyển hợp lý một số thẩm quyền từ chính quyền trung ương đến các cấp quản lý khác. Việc phi tập trung một số phần việc mang tính tác nghiệp, không thuộc chức năng quản lý vĩ mô của nhà nước, là tiền đề quan trọng bảo đảm quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học. Mức độ phi tập trung về chương trình, tuyển sinh, tổ chức nhà trường, nhân sự hay tài chính thì khác nhau giữa các nước nhưng nguyên tắc chung là nhà nước phải nắm các nội dung quản lý hệ thống mang tính then chốt.

Vai trò của nhà nước có sự phối hợp tốt hơn đối với các thực thể khác, lực lượng xã hội và thị trường được phát huy để làm tăng “vốn xã hội” cho hệ thống GDĐH. Khái niệm “vốn xã hội” được Bourdieu và Coleman đưa ra lần đầu và Putnam (1993) phát triển sau đó. Nó chỉ đặc tính của xã hội, như chuẩn mực và hệ thống các mối quan hệ, tạo điều kiện thúc đẩy các luồng thông tin và hành động phối hợp vì lợi ích chung. Nó mang lại lợi ích kinh tế, vì tương tác diễn ra thường

xuyên và trên cơ sở nhân nhượng nhau tạo các hiệu ứng thúc đẩy, i) truyền tri thức về hành vi người khác, giảm chủ nghĩa cơ hội, ii) truyền công nghệ & thị trường, giảm thất bại thị trường, và iii) hành động tập thể, theo Chiavo-Campo và Sundaram (2003) [20, tr. 587-590]. Các tổ chức xã hội có thể tham gia quản lý các trường đại học, nhất là trong các lĩnh vực tư vấn, đánh giá hay giám sát mang tính chuyên môn miễn là chúng được bảo đảm pháp lý và tính độc lập.

Dù theo mô hình quản lý nào thì nhà nước cũng giữ vai trò dẫn dắt, duy trì và phát triển toàn hệ thống GDĐH; phát huy tiềm năng của mỗi trường.

Ba là, sự lập pháp có xu hướng xác lập các trường đại học như những thực

thể độc lập, tự chủ đi đôi với việc đòi hỏi trách nhiệm xã hội thực chất hơn.

Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm có thể trọn vẹn hay chỉ một phần nhưng cần được thể chế hoá rõ ràng. Nhiều nước nhắm tới pháp lý hoá địa vị của trường đại học, nhất là trường công, như là thực thể độc lập mà trong đó tự do về học thuật là nguyên tắc xuyên suốt. Xu hướng cho thấy có sự gia tăng tự chủ cho các trường đại học công như những tổ chức bán tự chủ và bán độc lập. Quyền tự chủ có thể được bảo đảm ngay trong một quốc gia mà phương thức quản lý vĩ mô dựa trên định hướng nhà nước.

Cùng với sự xác lập địa vị pháp lý tự chủ, các trường đại học phải chịu trách nhiệm nhiều hơn về kết quả hoạt động của mình. Điều này đồng nghĩa với việc tăng cường giám sát chất lượng đào tạo và nghiên cứu, sự tương xứng của các chương trình và sự sử dụng hiệu quả nguồn lực công. Các trường cần có hội đồng quản trị để buộc các nhà quản lý cấp trường chịu trách nhiệm đối với mục tiêu của nhà trường.

Bốn là, chính sách và phương thức phân bổ hay kiểm soát tài chính có thể thúc đẩy hoặc hạn chế tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học.

Đối với hầu hết các nước, nhà nước giữ vai trò quan trọng trong tài trợ cho trường đại học dù là trường công hay tư. Nó là cách để nhà nước ảnh hưởng tới trường đại học và đảm bảo sự kết nối giữa các khoản tài trợ công với các mục tiêu và ưu tiên quốc gia. Sự phân bổ nguồn lực công không nhất thiết phải do cơ quan

nhà nước thực hiện mà có thể qua các cơ quan đệm độc lập không mang tính quyền

lực.

Tài trợ công có thể chuyển giao theo cách thúc đẩy tự chủ và trách nhiệm của trường đại học. Các mô hình tài trợ bảo đảm sự tự chủ, trách nhiệm tài chính và sự cạnh tranh giữa các trường ngày càng được chấp nhận rộng rải. Các hình thức phân bổ tài trợ công theo hình thức “cả gói”, cho phép sử dụng các khoản tiết kiệm được, theo kết quả thực hiện hay theo phía cầu… là những phương thức được nhiều nước lựa chọn.

Cho tới khi NSNN là nguồn lực chính cho hệ thống GDĐH thì cách thức tài trợ công khai, minh bạch là yêu cầu quan trọng. Đây không chỉ là yêu cầu có tính nguyên tắc trong quản trị quốc gia dân chủ mà còn là phương thức đảm bảo trách nhiệm xã hội của trường đại học đi vào cuộc sống.

Kết luận Chương 1

Vai trò KT-XH và khả năng mang lại lợi ích công to lớn của trường đại học đòi hỏi có sự quản lý của nhà nước. Vai trò này có thể được phát huy tốt nếu trường đại học công có được không gian và năng lực hành động chủ động mang tính pháp lý và chịu sự “đánh đổi” với trách nhiệm xã hội. Cơ cấu thẩm quyền quản lý hệ thống GDĐH, cách thức kiểm soát quá trình hay sản phẩm và địa vị pháp lý trường đại học có ảnh hướng đến hoạt động toàn hệ thống và mức độ tự chủ của trường đại học.

Quản lý nhà nước về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ và tự chịu trách nhiệm là phương thức quản lý dựa trên sự giám sát nhà nước, thông qua khuôn khổ thể chế chính sách chặt chẽ và có sự phối hợp thị trường được định hướng, nhằm tạo ra môi trường để mọi tổ chức đại học phát triển chủ động, bình đẳng và đúng hướng. Nội dung quản lý được nhấn mạnh là thiết lập thể chế và chính sách giám sát nhà nước, hướng dẫn sự phát triển dài hạn, xây dựng cơ cấu tổ chức hệ thống quản lý hiệu quả, tách nhà nước ra khỏi các trường đại học công, bảo đảm sự tự chủ

tài chính và trách nhiệm xã hội của trường đại học được thực hiện. Đây vừa là xu thế chung, vừa là yêu cầu khách quan.

Có hai chiến lược điều khiển trường đại học mang tính bao quát là kiểm soát nhà nước và giám sát nhà nước, và hai chiến lược “nhánh” của giám sát nhà nước là dựa vào thị trường và quản lý công mới. Xu hướng cho thấy đang diễn ra sự dịch chuyển từ mô hình kiểm soát sang giám sát. Kinh nghiệm quản lý hệ thống GDĐH của Pháp, Trung Quốc, Singapore và Hoa Kỳ gợi ra những bài học hữu ích về xây dựng môi trường học thuật có tính chủ động, xác định lại vai trò nhà nước là thực hiện chức năng quản lý vĩ mô, sự phối hợp với thị trường, xác lập địa vị pháp lý độc lập hợp lý đối với trường đại học công, và cả chính sách thúc đẩy hoặc hạn chế tự chủ tài chính.

Chương 2

QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA TRƯỜNG ĐẠI HỌC VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1. Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học ở Việt Nam

2.1.1. Quyền tự chủ của trường đại học

Trong hơn ba thập niên trước khi công cuộc đổi mới đất nước được tiến hành vào năm 1986 thì vấn đề tự chủ đại học hầu như không được đặt ra. Các trường đại học được xem như cơ quan nhà nước cung cấp dịch vụ công cộng theo kế hoạch tập trung và là công cụ thực hiện nhiệm vụ chính trị. Theo Vũ Ngọc Hải (2007), “Trong nền kinh tế tập trung bao cấp, trường đại học gần như không có quyền tự chủ, nhất nhất mọi nhu cầu, mọi việc... đều thực hiện theo kế hoạch cứng nhắc có sẵn từ trên dội xuống.” [39, tr. 91].

Quyền tự chủ chỉ được quan tâm kể từ khi nền KTTT định hướng XHCN được xác lập. “Ý tưởng trao quyền tự chủ cho các trường đại học hầu như chỉ được xuất hiện khi nền kinh tế tập trung bao cấp chuyển sang nền KTTT...”, cũng theo Vũ Ngọc Hải (2007). Trong nền KTTT, quyền tự chủ trở thành điều kiện không thể thiếu đối với trường đại học, nhất là các trường công lập, trong sứ mạng phục vụ nhiều thành phần kinh tế với nhu cầu đa dạng hơn, cũng như trong việc tranh thủ đầu tư của xã hội. Sự phát triển kinh tế cùng quá trình đẩy mạnh CNH và HĐH đất nước làm tăng nhu cầu GDĐH chưa từng có. Báo cáo của Bộ GD&ĐT (2010) cho thấy số sinh viên tuyển mới năm 1987 gấp 1,47 lần so với năm 1976, năm 2009 gấp 14,76 lần so với năm 1987 [18]. Nhu cầu GDĐH quá lớn trong khi khả năng đáp ứng tài chính của Nhà nước có hạn nên các trường cần được chủ động để tìm kiếm nguồn lực khác ngoài NSNN.

Quyền tự chủ của trường đại học công lập gần như được xác lập theo quan niệm phân cấp hay trao quyền lại, tức là khả năng chủ động mà một trường có được là nhờ vào sự phân phối lại các quyền hành động (cho phép) hơn là dựa trên địa vị

pháp lý mang tính độc lập được luật định rõ ràng. Các trường hầu như không có khả năng hành động độc lập, luôn phải chịu sự chỉ đạo hay phê duyệt của cơ quan nhà nước. Cách thức xác lập quyền tự chủ này được thể hiện rõ qua báo cáo của Bộ GD&ĐT (2001): “... Phân cấp triệt để cho các trường tất cả các khâu trong tuyển sinh... Phân cấp triệt để trong đào tạo thạc sĩ, phân cấp hợp lý và đúng Luật Giáo dục trong đào tạo tiến sĩ...” [5, tr. 13].

Quyền tự chủ của trường đại học được ghi nhận trong Luật Giáo dục năm 1998 và năm 2005 với bốn nhóm quyền có tính khung: i) về học thuật; ii) về tổ chức và nhân sự; iii) về nguồn lực vật chất; và iv) về hợp tác, cho thấy sự chuyển biến tích cực trong nhận thức của các cấp quản lý về tự chủ đại học. Các nhóm quyền đã bao quát được nội hàm tổ chức đại học tự chủ mà Ashby and Anderson (1966) đã nêu như được trình bày ở phần lý luận của Luận án, có “mở rộng” phạm vi tự chủ ở nội dung hợp tác nhưng lại không xác lập một nội dung quan trọng là quyền tự chủ học thuật của cá nhân. Điều này làm quyền tự chủ thiếu “tinh thần tự chủ” và “khập khiễng”, làm cho việc phát huy khả năng chủ động và trách nhiệm học thuật của cá nhân và nhà trường gặp khó khăn. Nó cũng phản ảnh sự nhận thức chưa đúng mức về vai trò của tổ chức đại học và đối tượng học thuật. Hệ quả là quyết định học thuật thường bị “lu mờ” trước quyết định hành chính. Tuy nhiên, nếu tiếp cận từ gốc độ quyền con người, sự công nhận quyền tự do ngôn luận, báo chí và được thông tin của công dân trong Hiến pháp 1992 cho thấy quyền tự do học thuật cũng được thừa nhận trong chừng mực nào đó.

Hạn chế khác là khung pháp lý tự chủ về đánh giá, tức tự quyết định các tiêu chuẩn và phương pháp đánh giá trong đào tạo hay nghiên cứu cũng chưa được xác lập cụ thể. Mặc dù về đánh giá có quy định “tự đánh giá chất lượng giáo dục” (theo Điều 58) nhưng chưa đủ bảo đảm sự chủ động đánh giá thực sự.

Quyền tự chủ được quy định đan xen với tự chịu trách nhiệm không chỉ dễ dẫn đến sự lẫn lộn mà còn làm cho sự phân định giữa chúng khó khăn hơn. Quy định về huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực ở Điều 60, khoản 4, cho thấy điều này. Một trường được chủ động “huy động” hay “kiếm tiền” là khả năng tự quyết