trường cùng loại. Về tổng thể, trường đại học công lập là cơ quan của một Bộ ngành, UBND tỉnh/thành phố, tổ chức đoàn thể trung ương, tập đoàn hay tổng công ty nhà nước; được Nhà nước đầu tư cơ sở vật chất và cấp kinh phí để thực hiện các nhiệm vụ do Chính phủ quy định; chịu sự kiểm soát gần như toàn diện của các cơ quan nhà nước mà trường trực thuộc. Ngoại trừ trường hợp Trường đại học Việt- Đức có vị trí pháp lý được xác lập riêng, là trường công lập thuộc hệ thống giáo dục quốc dân, trực thuộc Bộ GD&ĐT, chịu sự QLNN theo ngành và theo lãnh thổ, hoạt động theo pháp luật Việt Nam, có tư cách pháp nhân và tài khoản riêng, được tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ. Rõ ràng, trường này có một địa vị pháp lý rất khác so với các trường đại học công khác, không phải chịu quản lý chủ quản.
Trường hợp địa vị pháp lý khá đặc biệt khác là của loại hình đại học vùng, tổ chức đại học tập hợp được nhiều cơ sở đào tạo và nghiên cứu. Về tổng thể, địa vị pháp lý của các đại học vùng chưa được xác lập rõ ràng, nó không khác biệt mấy so với địa vị pháp lý của trường đại học. Thực tế cho thấy nó vừa là đơn vị có tính chủ quản vừa là đơn vị chịu sự chủ quản. Thẩm quyền của nó không khác gì các trường đại học không là thành viên của một đại học. Điều này làm các đại học vùng trở thành cấp “trung gian”, phải chia sẻ thẩm quyền của các trường trực thuộc. Xét về nhận thức thì sự gộp chung loại hình đại học với trường đại học cho thấy ngay trong hoạch định chính sách đã có sự đánh đồng địa vị pháp lý đại học vùng với trường đại học, làm cho đại học vùng trở thành đơn vị “ăn theo” các trường đại học.
Các đại học quốc gia cũng có địa vị pháp lý hết sức đặc biệt, là cơ quan nhà nước chỉ chịu sự QLNN mà không chịu sự quản lý chủ quản, hoạt động theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao, dưới sự quản lý trực tiếp của Thủ tướng. Với địa vị pháp lý gần như bán tự chủ, Đại học Quốc gia phần nào đáp ứng yêu cầu khách quan cải tiến cơ chế quản lý GDĐH phù hợp và phục vụ tốt quá trình đổi mới KT- XH cũng như xoá bỏ những bất hợp lý đang tồn tại trong hệ thống GDĐH. Theo Nguyễn Minh Thọ (2008):
Dù việc ra đời của hai đại học quốc gia là nhằm một phần giải quyết mối ngổn ngang của các trường đang tồn tại (do lịch sử để lại), hơn là tạo ra một mô hình tổ chức GDĐT mới, nó cũng thể hiện một cái nhìn có tầm chiến lược lâu dài về GD&ĐT [62].
Do chưa có vị trí pháp lý độc lập đầy đủ cho nên trong một số trường hợp, tổ chức đại học quốc gia trở thành tầng quản lý trung gian. Đây là sự hạn chế của loại hình trường này. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH Việt Nam qua Bảng 2.1, Mục 1 phản ảnh phần nào sự hoài nghi về loại hình trường có địa vị pháp lý khá độc lập này, sự mong muốn lựa chọn loại hình tổ chức này chỉ có 56% ý kiến (M=2,53; S.D.=0,89) trong khi sự mong muốn một phần và không mong muốn chiếm tới 45% ý kiến. Không có sự khác biệt có ý nghĩa thống kê (0,05) gữa các nhà quản lý của trường đại học và bên ngoài trường đại học.
Bảng 2.1: Tự chủ, tự chịu trách nhiệm và quản lý nhà nước về giáo dục đại học
Kiểu trả lời | Trung bình (M) | Độ lệch chuẩn (S.D.) | Tần suất trả lời (F) (%) | ||||
4 | 3 | 2 | 1 | ||||
1. Áp dụng “mô hình” đại học quốc gia cho các trường đủ năng lực tự chủ | M | 2,53 | 0,89 | 12 | 44 | 30 | 15 |
2. Xây dựng cơ chế đệm | M | 2,85 | 0,68 | 12 | 65 | 18 | 5 |
3. Cơ cấu ra quyết định “từ dưới lên” và định hướng “khách hàng” | M | 3,05 | 0,60 | 20 | 66 | 13 | 1 |
4. Quy định đánh giá năng lực tự chủ của trường đại học | M | 3,12 | 0,71 | 28 | 60 | 8 | 4 |
5. Thể chế hoá sự phân cấp và cơ chế phối hợp trong QLNN | M | 3,32 | 0,67 | 42 | 49 | 7 | 2 |
Có thể bạn quan tâm!
-
Các Mô Hình Quản Lý Nhà Nước Về Giáo Dục Đại Học -
Bài Học Kinh Nghiệm Quản Lý Nhà Nước Tăng Cường Tự Chủ Và Trách Nhiệm Xã Hội Của Trường Đại Học -
Quyền Tự Chủ Của Các Loại Hình Trường Đại Học -
Thẩm Quyền Quyết Định Đối Với Một Số Nội Dung Quản Lý Của Trường Đại -
Quản Lý Chủ Quản Các Trường Đại Học Năm Học 1997-1998 Và Năm Học -
Bảo Đảm Của Nhà Nước Đối Với Tự Chịu Trách Nhiệm
Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.
Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, M: Mong
muốn; Tần suất trả lời, 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực nhất
Thực tế nổi lên một số vấn đề liên quan tới địa vị pháp lý của các trường đại học công. Trước hết, khi các trường công được thu học phí và tạo thu nhập từ các nguồn kinh phí ngoài NSNN cũng có nghĩa nó đứng ở ranh giới của khu vực công và khu vực tư, có nguy cơ dẫn đến sự lẫn lộn địa vị pháp lý, nhất là tính công của một trường đại học. Bên cạnh đó, khi được tiếp nhận các nguồn lực khác từ xã hội cũng có nghĩa là các trường công cũng phải thực hiện thêm nhiệm vụ được quy
định, tuy nhiên làm thế nào để xác định phạm vi nhiệm vụ mở rộng hợp lý là câu hỏi chưa có lời giải. Ngoài ra, việc thực hiện cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước cũng ảnh hưởng đến bản chất pháp lý của trường đại học thuộc các doanh nghiệp này, nó làm thay đổi cả về địa vị pháp lý, chức năng và mục tiêu (vì lợi nhuận hay không vì lợi nhuận). Trách nhiệm xã hội của các trường đại học trong trường hợp này có thể bị đe doạ.
Nói chung, địa vị pháp lý các trường đại học công lập chưa bảo đảm tính độc lập cao cần có, được xác lập theo cách riêng biệt và chưa rõ ràng nên không chỉ hạn chế sự tự chủ mà còn tạo ra bất bình đẳng giữa các trường công lập. So với các trường ngoài công lập với địa vị pháp lý độc lập hơn, trong chừng mực nào đó, các trường công phải chịu sự cạnh tranh bất bình đẳng hơn. Tư duy của nhà nước về địa vị pháp lý của trường đại học công, trong chừng mực nào đó, đã chưa theo kịp thực tiễn cuộc sống.
2.2. Quản lý nhà nước về giáo dục đại học Việt Nam hiện nay
2.2.1. Tình hình quản lý phát triển giáo dục đại học
Sau 23 năm đổi mới kể từ năm 1986, hệ thống GDĐH Việt Nam phát triển cả về quy mô và đa dạng về loại hình, hình thức đào tạo, cung cấp nguồn lao động chủ yếu có trình độ cao cho công cuộc CNH, HĐH đất nước. Đến năm học 2008- 2009, cả nước có 146 trường đại học, hơn 41 ngàn giảng viên và 1,2 triệu sinh viên. So với năm 1987 (63 trường) số trường đại học tăng hơn 2,3 lần. Các trường công giữ vai trò chủ đạo, chiếm 69,18% số trường, 87,82% số sinh viên và 90,27% số giảng viên. Bảng 2.2 cho thấy trong 5 năm (từ năm học 2004-2005 đến 2008-2009) số trường tăng bình quân 10,8%, trong đó ngoài công lập tăng 17,37%; số sinh viên tăng bình quân 3,87%, trong đó ngoài công lập tăng 4,7%; và số giảng viên tăng bình quân 4,92%; số sinh viên/vạn dân là 194 chưa đạt mục tiêu mong đợi là 200. Với dân số trẻ hơn 86 triệu người nhưng GDP/người đạt thấp, chỉ 2.363 đô la Mỹ, tạo sức ép thực sự cho hệ thống GDĐH. Nhu cầu và quy mô GDĐH tăng nhanh, một mặt, tạo áp lực lớn cho toàn hệ thống, còn mặt khác, nó là sự thách thức đối với QLNN về GDĐH theo cơ chế tập trung quan liêu bao cấp. Đổi mới quản lý GDĐH
gắn với tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm là nhu cầu cấp thiết giúp giải tỏa áp lực và vượt qua thách thức. Tuy nhiên, quá trình trình này chịu ảnh hưởng sâu sắc từ các yếu tố lịch sử.
Bảng 2.2: Quy mô trường đại học, sinh viên và giảng viên từ năm học 2004-2005
đến năm học 2008-2009
Năm học | |||||
2004- 2005 | 2005- 2006 | 2006- 2007 | 2007- 2008 | 2008- 2009 | |
1. Sinh viên đại học | 1046291 | 1087813 | 1136904 | 1180547 | 1242778 |
Sinh viên trường công lập | 933352 | 949511 | 979734 | 1037115 | 1091426 |
Chiếm tỷ lệ (%) | 89,21 | 87,29 | 86,18 | 87,85 | 87,82 |
2. Học viên, nghiên cứu sinh | 33800 | 39060 | 42979 | 46574 | 52900 |
3. Tỷ lệ sinh viên/vạn dân | 161 | 167 | 179 | 188 | 194 |
4. Trường đại học | 112 | 123 | 139 | 140 | 146 |
Trường công lập | 90 | 98 | 109 | 100 | 101 |
Chiếm tỷ lệ (%) | 80,36 | 79,67 | 78,42 | 71,43 | 69,18 |
5. Giảng viên đại học | 33969 | 34294 | 38137 | 38217 | 41007 |
Giảng viên trường công lập | 27301 | 28566 | 31431 | 34947 | 37016 |
Chiếm tỷ lệ (%) | 80,37 | 83,30 | 82,42 | 91,44 | 90,27 |
Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của Bộ GD&ĐT 2007b, 2009b, 2009c [11], [16], [17]
Sự hình thành nền GDĐH Việt Nam được đánh dấu bằng việc nhà nước phong kiến thời Lý lập ra Quốc tử giám vào năm 1076, trường đại học đầu tiên, để đào tạo nhân lực cai trị quốc gia. Tuy nhiên, phải hơn 820 năm sau đó thì GDĐH theo mô hình phương Tây mà cụ thể là của Pháp mới được du nhập với sự ra đời Viện Đại học Đông dương của chính quyền thuộc địa ở Hà Nội năm 1906.
Chưa đầy một năm sau ngày tuyên bố độc lập, 2/9/1945, và thành lập Bộ Giáo dục, ngày 10/8/1946, Chính phủ lâm thời nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra sắc lệnh số 146/SL khẳng định ba nguyên tắc của nền giáo dục mới: đại chúng hóa, dân tộc hóa và khoa học hóa. Trong giai đoạn chiến tranh Việt-Pháp (1945-1954), tại các khu vực giải phóng, Mặt trận Việt Minh cũng tổ chức các trường cao đẳng. Điều này cho thấy GDĐH đã sớm được coi trọng.
Trong giai đoạn đất nước bị chia cắt (1954-1974), ở miền Bắc XHCN, các
trường đại học công được tổ chức và hoạt động theo mô hình của Liên Xô, các
trường đều là của nhà nước, gồm 2 loại chính là đại học tổng hợp và các trường đại học chuyên ngành kỹ thuật đơn ngành hoặc tập hợp một số ngành, nhà nước chi phối điều kiện tuyển sinh, kế hoạch học tập, chương trình và phương pháp sư phạm, cũng như việc tổ chức đào tạo và cấp văn bằng và học vị, theo Nguyễn Tiến Đạt (2006) [33, tr. 81, 82]. Trong thời kỳ này, hệ thống GDĐH phát triển nhanh, số trường ở năm học 1955-1956 tăng 10,25 lần so với năm học 1974-1975 trong khi số sinh viên thì tăng 46,77 lần và giảng viên tăng tới 216,45 lần (tính toán theo số liệu của Trung tâm thông tin và tư vấn phát triển 2005). Nhà nước quản lý toàn diện các trường theo kế hoạch tập trung. Trong thời gian đầu của giai đoạn này, từ năm 1954 đến 1957, Nhà nước thực hiện việc ổn định và củng cố một bước các trường và hình thành những trường đầu tiên theo mô hình mới, theo Bộ GD&ĐT (1995) [4]. Ngày 1/4/1955 Vụ Đại học và chuyên nghiệp trong Bộ Giáo dục được thành lập theo Nghị định 504 TTg có trách nhiệm phối hợp với các ngành chuyên môn chăm lo việc xây dựng và quản lý các trường đại học. Từ năm 1958 đến 1960, thực hiện chủ trương xây dựng nhà trường đại học XHCN, quan điểm giáo dục XHCN được xác lập và cơ chế chủ quản được hình thành. Sự quản lý GDĐH theo kế hoạch tập trung được thể hiện rõ qua việc ngành đại học thực hiện kế hoạch 5 năm lần thứ nhất (1961-1965). Từ tháng 10/1965, Bộ Đại học và Trung học chuyên nghiệp được lập, tách khỏi Bộ Giáo dục, thực hiện chức năng quản lý riêng bậc đại học và trung học chuyên nghiệp theo Nghị định 242/CP ngày 13/02/1966 của Hội đồng Chính phủ, theo Nguyễn Quang Kính (2005) [47]. Điều này cho thấy sự phát triển của hệ thống GDĐH. Vấn đề tự chủ của trường đại học hầu như không được đặt ra trong khi khái niệm “làm chủ tập thể” được nhấn mạnh. Các trường được xem là cơ quan nhà nước thuần túy, cung cấp dịch vụ công cộng và là công cụ thực hiện nhiệm vụ chính trị. Tuyển sinh được thực hiện với kỳ thi quốc gia kể từ năm học 1970-1971 với 3 khối thi thống nhất [28, tr. 62]. Chỉ tiêu tuyển sinh từng trường do Nhà nước phân bổ. Nhà nước bao cấp toàn bộ hoạt động của trường đại học. Kinh phí và các loại vật chất khác được phân bổ theo kế hoạch nhà nước. Sinh viên không phải trả học phí và được Nhà nước cấp sinh hoạt phí và chỗ ở miễn phí. Nhà nước phân công công
tác cho sinh viên tốt nghiệp với các vị trí lao động thuộc khu vực công được định sẵn. GDĐH được xem như phúc lợi xã hội do đó nên trong giai đoạn kinh tế khó khăn nó không được ưu tiên đầu tư, theo Nguyễn Danh Nguyên (2009) [51]. Sự kiểm soát chặt chẽ và quản lý tập trung của Nhà nước đối với GDĐH, một mặt, cho thấy sự phù hợp với hoàn cảnh chiến tranh nhưng mặt khác, cho thấy đây là sự lựa chọn “hợp thời” vì được sự cổ vũ rất lớn từ thành công vang dội của hệ thống đại học Xô Viết lúc bấy giờ, bất chấp việc trường đại học được tự chủ hay không.
Ở miền Nam, chính quyền Sài gòn, một mặt, tiếp tục vận hành một số trường đại học theo mô hình của Pháp; mặt khác, thành lập và quản lý các trường công đa ngành, các trường tư và cả trường của các tổ chức tôn giáo, quản lý hoạt động theo mô hình Hoa Kỳ với quyền tự chủ cao. Tuyển sinh có sự kết hợp giữa thi tuyển và ghi danh. Đào tạo thì áp dụng học chế tín chỉ. Đảm bảo chất lượng dựa trên quá trình đào tạo, chủ yếu là ở cấp nhà trường với vai trò các giáo sư được đề cao. Chính quyền phân bổ tài trợ cho các trường công theo chỉ số đầu vào. Các trường đại học phải cạnh tranh trong cung cấp dịch vụ GDĐH. Phong trào đòi tự trị đại học cũng xuất hiện nhưng cũng không được chính quyền chấp nhận mặc dù quyền tự chủ được đề cao.
Từ khi đất nước thống nhất năm 1975 và trong hơn một thập niên sau đó, hệ thống GDĐH được thống nhất hóa về mô hình và cách điều hành. Các trường trên cả nước được củng cố và phát triển theo mô hình Liên Xô. Các trường tổng hợp được thành lập ở miền Nam, loại hình viện đại học bị xóa bỏ, các trường tư được quốc hữu hóa. Trường đại học được xem như cơ quan nhà nước, là công cụ thực hiện nhiệm vụ chính trị. Thẩm quyền quản lý trường đại học tập trung vào chính quyền trung ương nhưng phân tán và chia cắt trong chức năng, nhiệm vụ của các Bộ, ngành. Các Bộ, ngành này thực hiện thẩm quyền “kép”, vừa QLNN vừa chủ quản. Việc quản lý các trường đại học dựa trên cơ chế “tập trung, quan liêu và bao cấp” với cơ cấu ra quyết định hướng từ trên xuống. Các trường hầu như không được trao quyền quyết định và chỉ phải chịu trách nhiệm với cơ quan nhà nước.
Kể từ khi thực hiện đường lối đổi mới vào năm 1986, hệ thống GDĐH dần được cấu trúc lại. Để đảm bảo tính thống nhất trong quản lý, năm 1990 Bộ GD&ĐT được thành lập. Đây là kết quả từ sự hợp nhất từng bước ba cơ quan: Tổng cục Dạy nghề, Bộ Đại học và Trung học chuyên nghiệp và Bộ Giáo dục. Từ năm 1993, “sự nghiệp đổi mới mới đi vào cơ cấu tổ chức và nội dung đào tạo và Nhà nước bắt đầu đã có một vài đầu tư điều kiện vật chất khá hơn cho sự đổi mới đó.”, theo Lê Viết Khuyến (1995) [44, tr.25]. Hệ thống GDĐH có sự thay đổi cả theo chiều dọc lẫn chiều ngang, có sự tham gia của các nhà cung cấp ngoài nhà nước cả trong và ngoài nước; có sự bổ sung một số đại học đa lĩnh vực công lập mạnh làm nòng cốt mà các đại học quốc gia, đại học vùng là ví dụ; có sự ra đời của các trường đại học mở và các trường cộng đồng v.v... Quản lý nhà nước có sự liên hệ với thị trường. Nhà nước tăng cường tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho trường đại học. Các trường có thể tìm kiếm các nguồn thu nhập khác ngoài NSNN. Nó cho thấy sự thay đổi trong nhận thức về GDĐH. Nhà nước hướng đến tập trung vào vai trò quản lý vĩ mô trong khi trường đại học được tự chủ để đáp ứng nhu cầu đào tạo và nghiên cứu to lớn của xã hội theo cách có trách nhiệm. So với thời kỳ trước đổi mới, QLNN về GDĐH có sự thay đổi đáng kể (xem Bảng 2.3).
Bảng 2.3: So sánh đặc điểm quản lý nhà nước về GDĐH trước và từ sau Đổi mới
Thời kỳ trước đổi mới (từ năm 1986 trở về trước) | Thời kỳ từ sau đổi mới (từ sau năm 1986) | |
Mô hình QLNN về GDĐH | Tập trung hóa, định hướng XHCN, dựa trên sự kiểm soát nhà nước | Phân cấp, thị trường định hướng XHCN, tăng quyền hạn và trách nhiệm cho trường đại học |
Sự điều chỉnh của Nhà nước | Mang tính chi tiết và có tính bắt buộc đối với trường đại học | Tạo ra khuôn khổ pháp lý cho sự hành động chủ động của trường đại học |
Lập kế hoạch | Mang tính toàn diện, do Nhà nước thực hiện, là công cụ kiểm soát | Được chú trọng hơn ở cấp trường, là cơ sở để Nhà nước kiểm soát và giám sát |
Tự chịu trách nhiệm của trường đại học | Chủ yếu là trách nhiệm chính trị, với cấp trên, và mang tính nội bộ | Thúc đẩy trách nhiệm giải trình với các bên liên quan |
Tự chủ của trường đại học | Nhà nước không trao quyền cho trường đại học | Nhà nước tăng cường tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho |
trường đại học | ||
Đầu tư và phân bổ tài trợ công | Chủ yếu từ NSNN, phân bổ theo đầu vào | Từ NSNN và các nguồn khác; phân bổ theo đầu vào, có cạnh tranh ở một số nguồn quỹ công |
Sự liên hệ với thị trường lao động | GDĐH là dịch vụ công cộng thuần túy, phục vụ vị trí lao động do Nhà nước định sẵn. | GDĐH phục vụ nhiều thành phần kinh tế, có sự tương tác và có thể trao đổi |
Nói chung, GDĐH Việt nam đã có thay đổi và phát triển, phần nào cho thấy sự đổi mới trong nhận thức về giảm bớt sự kiểm soát chi tiết một cách “thận trọng” của Nhà nước trong quản lý GDĐH nói chung và các trường đại học công lập nói riêng. Về tổng thể, hầu hết các trường đại học công vẫn chịu sự quản lý của Nhà nước theo kiểu bao cấp và kiểm soát chặt chẽ. Do đặc điểm lịch sử, việc quản lý và chịu trách nhiệm của cơ quan nhà nước là rất phân tán, chưa thích ứng kịp với cơ chế thị trường. QLNN còn thiếu sự tham gia của các lượng lực xã hội.
2.2.2. Nội dung, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý nhà nước về giáo
dục đại học
a) Nội dung QLNN về GDĐH
Về tổng thể, QLNN về GDĐH theo mô hình kiểm soát dựa trên sự định hướng nhà nước. Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống GDĐH về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn giáo viên, quy chế thi cử và hệ thống văn bằng. Các yêu cầu quản lý vĩ mô được Hiến định này được quy định cụ thể trong Luật Giáo dục 2005 với 5 nhóm nội dung: i) hoạch định chính sách, lập pháp và lập quy cho các hoạt động, thực hiện quyền hành pháp; ii) quản lý và kiểm định chất lượng GDĐH; iii) tổ chức bộ máy quản lý; iv) huy động và quản lý các nguồn lực để phát triển sự nghiệp GDĐH; và v) thanh tra, kiểm tra nhằm thiết lập trật tự kỷ cương pháp luật trong hoạt động quản lý và phát triển sự nghiệp GDĐH. Thực tế cho thấy việc quản lý tập trung vào các nội dung sau:
Trước hết, đó là xây dựng chiến lược và kế hoạch phát triển hệ thống đại học. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng các chiến lược, quy hoạch phát triển, lập các chương trình, dự án, cũng như xác định hệ thống các mục tiêu và ưu tiên quốc gia trong phát triển GDĐH. Có ít nhất bốn hoạch định phát triển được đưa