Quyền Tự Chủ Của Các Loại Hình Trường Đại Học

định trong khi “quản lý” và “chi tiêu” hay “xài tiền” theo cách có hiệu quả lại là khả năng về tự chịu trách nhiệm. Sự phân định không rõ ràng giữa quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm là nguyên nhân của tình trạng không ít trường đại học cố tận thu trong khi xao lãng trách nhiệm sử dụng hiệu quả nguồn lực.

Một thực tế khác là không ít quy định chưa bảo đảm được sự tự chủ một cách triệt để và cùng với tập quán lập pháp mà theo đó các quy định trao quyền đa phần là có kèm theo ràng buộc khác đã làm cho quyền tự chủ chẳng những không thể trực tiếp đi vào cuộc sống mà còn lệ thuộc vào sự hướng dẫn, cơ cấu và phân phối lại theo ý chí chủ quan của Bộ ngành. Việc quy định trường đại học được tự chủ “xây dựng chương trình” nhưng bị giới hạn bởi quy định kèm theo là “đối với các ngành nghề được phép đào tạo” hay việc được tự chủ trong “hợp tác” nhưng phải “theo quy định của Chính phủ” ở Điều 60, khoản 1 và 5, là minh chứng về sự tự chủ không triệt để và khả năng chi phối cao của các cơ quan QLNN đối với hoạt động của trường đại học.

Phạm vi và mức độ tự chủ của trường đại học được xác lập, một mặt theo loại hình trường: trường đại học, đại học vùng hay đại học quốc gia, mặt khác thì theo yêu cầu chiến lược phát triển GDĐH ngắn hạn mà cụ thể là tập trung đầu tư cho một nhóm trường hay xây dựng mô hình đại học mới. Sự trao quyền mang tính phân biệt, cá biệt và nhấn mạnh yêu cầu ngắn hạn của Nhà nước cho thấy quyền tự chủ được xem như là đặc quyền hơn là một khả năng. Trước hết, đối với loại hình trường trường đại học, quyền tự chủ do Chính phủ quy định thông qua Điều lệ Trường đại học 2003 với bảy nhóm quyền: i) hoạch định phát triển; ii) xây dựng chương trình, giáo trình, kế hoạch đào tạo, tuyển sinh, tổ chức đào tạo, công nhận tốt nghiệp, in ấn và cấp bằng; iii) huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực, hợp tác và liên kết nâng cao chất lượng và sự phù hợp; iv) đăng ký tham gia tuyển chọn, thực hiện nhiệm vụ và ký kết hợp đồng khoa học công nghệ; v) hợp tác, liên doanh, nhận tài trợ, góp vốn, sử dụng nguồn thu ngoài ngân sách; vi) nhận đất, thuê đất, vay vốn; và vii) tổ chức bộ máy nhà trường. Mặc dù được trao quyền nhưng trên thực tế thì khả năng chủ động không có gì đảm bảo vì quyền chủ quản của Bộ

ngành cũng được ghi nhận ngay trong Điều lệ. Điều này cho thấy quyền tự chủ do luật định phải chịu “thách thức” từ các văn bản dưới luật do cơ quan hành chính quy định, nhận thức pháp lý về tự chủ có bước tiến nhưng còn thiếu sự đồng bộ.

Quyền tự chủ của đại học vùng được xác lập chung với loại hình trường đại học theo Điều lệ Trường đại học. Nghị định của Chính phủ lập các đại học vùng Thái Nguyên (số 31-CP ngày 4/4/1994) và Đà Nẵng (số 32-CP ngày 4/4/1994) không ghi nhận quyền tự chủ nào. Vì vậy, về mặt pháp lý, một đại học vùng hưởng quyền tự chủ “ngang bằng” với một trường đại học trực thuộc nó. Thẩm quyền trội hơn mà một đại học vùng có được, xét về bản chất, là quyền chia lại, không tương xứng với vị thế một loại hình trường gồm nhiều trường đại học trực thuộc. Việc thực thi quyền tự chủ của đại học vùng có thể làm “phương hại” khả năng chủ động của các trường đại học thành viên.

Khác với các đại học vùng, quyền tự chủ của đại học quốc gia được Chính phủ quy định riêng theo Nghị định số 07/2001/NĐ-CP ngày 01/02/2001, biểu hiện của bước đột phá trong tư duy của nhà nước về bảo đảm tính độc lập nhiều hơn cho trường đại học công. Mặc dù chưa tới mức tự trị hay như các tập đoàn nhưng tổ chức đại học quốc gia có quyền tự chủ rất cao trong cung cấp dịch vụ GDĐH, nhất là trong đào tạo, nghiên cứu, tổ chức cán bộ, kế hoạch - tài chính và hợp tác quốc tế. So với các loại hình trường công khác, nó có được không gian tự chủ rộng nhất, cả quyền tự chủ thực chất và thủ tục mà trong phần lý luận có đề cập. Khả năng chủ động cao có được là nhờ được trao quyền theo cơ chế đặc biệt, được làm việc trực tiếp với Bộ ngành hay cơ quan của Chính phủ và khi cần có thể báo cáo với Thủ tướng. Điều này rất có ý nghĩa trong bối cảnh mà cơ chế “thỉnh thị” và chờ phê duyệt đang có ưu thế. Ngoài ra, là đơn vị đầu mối nhận các chỉ tiêu kế hoạch, đại học quốc gia có thể chủ động trong hoạch định phát triển. Tuy nhiên, quyền tự chủ ở một số mặt cũng chưa triệt để, ví dụ như trong tuyển sinh, Đại học Quốc gia vẫn phải tuân thủ quy chế thi “ba chung” của Bộ GD&ĐT, trong công tác cán bộ vẫn chưa được quyền bổ nhiệm hiệu trưởng trường thành viên.

Mức độ tự chủ

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.

Để thực hiện yêu cầu chiến lược phát triển GDĐH, phục vụ sự nghiệp CNH- HĐH, một nhóm 14 cơ sở đào tạo công lập được chọn và được gọi là “trường trọng điểm” từ năm 1998. Quyền tự chủ của trường trọng điểm được trao theo phương thức đặc biệt, mang tính cục bộ và cá biệt mà theo trù tính là để thực hiện vai trò đầu đàn trong hệ thống GDĐH, là tổ chức khoa học công nghệ mạnh cũng như có đủ năng lực tiếp nhận và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư tập trung, theo Quyết định 121/2007/QĐ-TTg ngày 27/7/2007 của Thủ tướng. Việc tăng cường quyền tự chủ là để tạo thuận lợi cho các trường trong thực hiện ưu tiên chính sách của Chính phủ. Các quyền tự chủ tăng thêm không bền vững vì các trường trọng điểm được Nhà nước chọn theo từng thời kỳ.

Trường đại học mô hình mới

Đại học Quốc gia

Trường đại học

Đại học vùng

Loại trường

Hình 2.1: Quyền tự chủ của các loại hình trường đại học

Quyền tự chủ của đại học quốc tế mà cụ thể là của Trường Đại học Việt-Đức cũng là trường hợp trao quyền nhằm thực hiện yêu cầu chính sách GDĐH. Ở đây sự tự chủ được xác lập đầy đủ nhất, cả quyền tự chủ tổ chức và quyền tự do học thuật với quy chế tổ chức và hoạt động riêng biệt do Thủ tướng quy định, theo Quyết định 380/QĐ-TTg ngày 24/3/2009. Theo đó, trường được tự quyết định các công việc nội bộ và tự chủ cao trong học thuật. Nội dung các quyền trong từng mặt được quy định rõ ràng cả về tự chủ thực chất và thủ tục; chỉ bị giới hạn bởi trách nhiệm “xuất sắc”, “nghĩa vụ công khai, giải trình, báo cáo cơ quan chủ quản”. Đặc biệt, quyền tự do học thuật được ghi nhận khá rõ, quyền mà hầu như chưa được nêu rõ ràng ở các

quy định về tự chủ trước đó. Nó cho thấy sự thay đổi tư duy bước đầu về trao quyền

tự chủ triệt để cho trường đại học công.

Nói chung, quyền tự chủ được pháp luật thừa nhận trong bối cảnh KTTT định hướng XHCN được xác lập đã tạo điều kiện cho trường đại học chủ động trong tổ chức, hoạt động và tìm kiếm nguồn lực mới. Quá trình hoàn thiện quyền tự chủ cho thấy chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước, vừa khẳng định, vừa tăng quyền tự chủ; cho thấy sự chuyển biến trong nhận thức về vấn đề trao quyền cho trường đại học, từ rất e ngại đến thừa nhận chính thức về mặt pháp lý. Nó góp phần đưa hệ thống đại học nước ta thoát ra khỏi thời kỳ khó khăn và đem lại nhiều thành tựu mới, theo Lâm Quang Thiệp (2000) [29]. Quyền tự chủ được xác lập theo quan niệm “cho” hay “phân” lại quyền hơn là dựa trên địa vị pháp lý độc lập cũng như mặc dù bao quát được nhiều nội dung tự chủ nhưng vẫn còn thiếu một số quyền trọng yếu khác cho thấy sự nhận thức chưa đúng mức về vai trò của trường đại học. Quyền tự chủ học thuật chưa được xác lập một cách trực tiếp và cụ thể là nguyên nhân làm cho quyết định học thuật thường “nhỏ bé” trước quyết định hành chính. Việc quy định quyền tự chủ đan xen với tự chịu trách nhiệm và bị giới hạn bởi tập quán lập pháp với “quy định kép”, một quy định có kèm theo quy định ràng buộc khác đã làm cho quyền tự chủ bị lẫn lộn và không thể trực tiếp đi vào cuộc sống. Việc tăng cường quyền tự chủ theo cách cục bộ, cá biệt và dựa trên ưu tiên chính sách ngắn hạn mặc dù có thể giúp Chính phủ giải quyết nhanh một số ưu tiên chính sách quốc gia nhưng trong dài hạn có nguy cơ tạo sự bất bình đẳng, cạnh tranh không lành mạnh giữa các trường và đặc quyền. Thực tế khác là các trường cũng chưa sử dụng hết quyền tự chủ được trao. “Các trường hiện có rất nhiều quyền mà giáo viên, các bộ môn và trường được phép làm nhưng chưa sử dụng.”; “các trường chưa phát huy được quyền của mình ...”, theo Trần Thị Hà được VietnamNet ngày 12/10/2006 trích dẫn.

2.1.2. Tự chịu trách nhiệm của trường đại học

Quy định tự chịu trách nhiệm gần như luôn “sóng đôi” với quyền tự chủ trong các văn kiện chính trị và văn bản pháp lý. Tuy nhiên, nội hàm của nó chưa

được giải thích một cách chính thức và rõ ràng. Thực tế cơ cấu quy phạm đan xen giữa tự chịu trách nhiệm và quyền tự chủ, một mặt, cho thấy sự nhận thức tích cực của Nhà nước, đó là không thể tách rời hai mặt này theo nghĩa cân bằng nhưng mặt khác, nó dễ dẫn đến sự nhận thức thiển cận là tự chủ đến đâu thì chịu trách nhiệm đến đó, không phản ảnh hết trách nhiệm xã hội cần có của một trường đại học. Ngô Doãn Đãi (2004) lo ngại nó có thể tạo tâm lý là Nhà nước cho phép các trường hoàn toàn tự do hành động, chỉ phải chịu trách nhiệm với chính mình chứ không với cá nhân hoặc tổ chức nào khác [6, tr. 21].

Trong thời gian dài, quy định pháp luật gần như chỉ yêu cầu trường đại học chịu trách nhiệm trước Bộ GD&ĐT, cơ quan chủ quản và trách nhiệm dân sự theo quy định của pháp luật về các mặt: i) công tác tổ chức và nhân sự; ii) hoạt động đào tạo; iii) công tác quản lý kế hoạch, tài chính, tài sản, xây dựng cơ bản và thiết bị; và

iv) công tác quan hệ quốc tế. Sự đảm bảo trách nhiệm được thực hiện chỉ thông qua một số hình thức đơn giản như báo cáo thường kỳ, chuyên đề hay đánh giá thi đua. Các trường hầu như chỉ phải chịu trách nhiệm bên trong và mang tính nội bộ. Khi đưa ra chủ trương tăng quyền tự chủ thì người ta chưa quan niệm đầy đủ về nâng cao trách nhiệm xã hội, các trường thường muốn được trao quyền tự chủ nhiều hơn so với việc chứng tỏ trách nhiệm xã hội, theo Lâm Quang Thiệp (2000) [29, tr. 49].

Vấn đề tự chịu trách nhiệm ngày càng được chú trọng và nới rộng phạm vi ra bên ngoài và gần với khái niệm trách nhiệm xã hội hơn. Các quy định dần thúc ép các trường phải thể hiện trách nhiệm xã hội nhiều hơn. Nghị quyết 14/2005/NQ-CP ngày 2/11/2005 của Chính phủ đã chỉ rõ việc hoàn thiện chính sách theo hướng bảo đảm trách nhiệm xã hội của cơ sở GDĐH, sự quản lý của Nhà nước và vai trò giám sát, đánh giá của xã hội đối với GDĐH. Điều này đã cho thấy có sự thay đổi nhận thức rất lớn của Nhà nước về trách nhiệm của trường đại học.

Các quy định về kiểm định chất lượng (Quyết định 27/2007/QĐ-BGDĐT ngày 27/8/2006), về tiêu chuẩn đánh giá chất lượng (Quyết định 65/2007/QĐ- BGDĐT ngày 1/11/2007), không chỉ cụ thể hóa trách nhiệm xã hội về mặt pháp lý ở khía cạnh chất lượng hay tính phù hợp mà còn là cơ sở pháp lý QLNN về GDĐH

bằng chất lượng. Nó cho thấy nhận thức mới và tích cực về tự chịu trách nhiệm và sự thúc đẩy trách nhiệm cải thiện chất lượng. Tuy nhiên, nó không mang tính ràng buộc cao và chỉ mang tính tự nguyện. Các quy định về điều kiện và quy trình thành lập trường (Quyết định 7/2009/QĐ-TTg ngày 15/1/2009), về tiêu chuẩn giáo viên hay về chương trình khung cũng nhằm góp phần đảm bảo chất lượng, trách nhiệm xã hội.

Quy chế thực hiện công khai (Thông tư 09/2009/TT-BGDĐT ngày 07/05/2009) cho thấy bước tiến về đảm bảo trách nhiệm xã hội. Theo đó, một trường phải công khai về nội dung, về hình thức và về thời điểm. Quy chế này đã cụ thể được một số mặt tự chịu trách nhiệm trong hoạt động đào tạo nhưng lại chưa đề cập đến trách nhiệm xã hội trong nghiên cứu, chưa đảm bảo sự tin cậy cao vì các thông tin công khai chỉ được xác lập từ một phía là nhà trường.

Việc quy định có tổ chức Hội đồng trường trong các trường đại học công lập (trừ các trường thành viên đại học vùng) và Hội đồng đại học (đối với đại học vùng) cho thấy tính tự chủ được quan tâm và tính tự chịu trách nhiệm cũng được coi trọng. Đây là chủ trương đúng đắn và phù hợp với xu hướng chung của GDĐH thế giới là hình thành cơ cấu “có sự tách rời vừa đa dạng, vừa phức tạp giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng trong các định chế GDĐH.”, theo Thanh Phương (2007) [55, tr. 56, 62]. Hội đồng trường là cơ quan quản trị không chỉ quyết nghị và giám sát thực hiện các chủ trương lớn để thực thi quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm mà còn để đảm bảo sự tách bạch giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng trong quản lý trường đại học công. Thực tế cho thấy một số ít hội đồng trường đã được thành lập và có triển vọng tốt như ra được các quyết nghị quan trọng và có sự phối hợp tốt với tổ chức đảng. Tuy nhiên, còn bốn vấn đề cần đặt ra. Thứ nhất, Nhà nước chưa đảm bảo hình thành được Hội đồng trường thực chất, quy định pháp luật không trao cho tổ chức này “quyền lực” cao nhất và bộc lộ không ít mâu thuẩn. Đơn cử như quy định khi không có sự nhất trí giữa hiệu trưởng và hội đồng trường thì phải báo cáo xin ý kiến cơ quan chủ quản trong khi cơ chế chủ quản được khuyến khích “xóa bỏ”.

Thứ hai, việc trao quyền thiếu triệt để làm ảnh hưởng vai trò quyết nghị thật sự của Hội đồng trường. Việc không có quyền định đoạt tài sản trực tiếp hay quyết định người điều hành nhà trường v.v... làm Hội đồng trường không đủ “uy lực” để quyết nghị.

Thứ ba, việc lập Hội đồng trường còn chưa được cả hai chủ thể là bộ ngành chủ quản và trường đại học tập trung thực hiện, bộ chủ quản không muốn tự thu hẹp quyền lực còn hiệu trưởng lại càng không muốn đứng ra lập tổ chức để giám sát mình. Trong gần 5 năm, từ tháng 7/2003 đến 10/2007, chỉ có 20 hội đồng trường được thành lập, theo Thanh Phương (2007) [55, tr. 56, 62].

Thứ tư, với cơ cấu thành viên người ngoài trường chiếm tỷ lệ thấp, Hội đồng trường khó thực hiện vai trò một cơ quan quyền lực cao nhất và độc lập với Hiệu trưởng. “Điểm nổi bật của 9 hội đồng trường đang triển khai đều không phải là cơ quan quản trị có quyền lực cao nhất trong nhà trường... chỉ thiên về tư vấn cho các hiệu trưởng, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của các hiệu trưởng.”, theo Kim Dung (2009) [26].

Với bốn vấn đề còn tồn tại như vậy, rõ ràng là cộng đồng đã không được bảo

vệ từ việc các trường đại học được trao quyền tự chủ.

Trách nhiệm chính trị đòi hỏi GDĐH phải giữ vững mục tiêu XHCN, thực hiện công bằng; phát huy mặt tích cực và hạn chế mặt tiêu cực của cơ chế thị trường; đề phòng khuynh hướng phi chính trị hóa GDDH; không truyền bá tôn giáo trong trường; và đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng v.v..., mặc dù đã được quy định, nhưng vẫn còn chưa đủ cụ thể cũng như thiếu cơ chế bảo đảm thực hiện chi tiết. Việc một số trường công tự tăng học phí mà chưa chú trọng đảm bảo cơ hội tiếp cận GDĐH hay tuyển sinh vượt chỉ tiêu mà không quan tâm điều kiện đảm bảo chất lượng chính là biểu hiện xao lãng trách nhiệm chính trị.

Nói chung, có sự thay đổi tư duy của nhà nước về trách nhiệm của trường đại học, từng bước mở rộng và hướng ra bên ngoài thông qua các quy định về đảm bảo chất lượng, hay thực hiện công khai. Pháp lý về tự chịu trách nhiệm được xác lập nhưng còn thúc đẩy trách nhiệm bên trong nhiều hơn, chưa tương xứng với quyền

tự chủ được trao. Các khía cạnh tự chịu trách nhiệm chưa bao quát hết các nội dung cần có. Nhà nước chưa đảm bảo cân bằng giữa quyền và trách nhiệm, giữa quyền lợi và nghĩa vụ của các trường đại học công thông qua thiết chế hội đồng trường.

2.1.3. Địa vị pháp lý của các trường đại học công lập

Các trường đại học công lập ở nước ta được xem như là đơn vị hành chính sự nghiệp, cung cấp dịch vụ GDĐH như dịch vụ hành chính của Nhà nước. Nó không là những pháp nhân độc lập, tổ chức có quyền lực được trao hay được chuyển giao quyền theo luật (do Quốc hội thông qua) mà là những pháp nhân có tính phụ thuộc với quyền và nghĩa vụ được xác lập bằng các văn bản hành chính dưới luật, đó là quyết định của Thủ tướng và Nghị định của Chính phủ. Đa số trường công lập được quản lý theo kiểu kiểm soát nhà nước trong khi số ít khác có thể được xem như tổ chức bán tự chủ hay bán độc lập. Tất cả các trường đều được Nhà nước cấp kinh phí hoạt động và công nhận văn bằng một cách chính thức. Tuy nhiên, các nguyên tắc kiểm soát cứng nhắc cũng từng bước được nới lỏng, quyền dịch vụ công đã được mở rộng hơn trong thời gian gần đây. Các trường công được tham gia cung cấp dịch vụ đào tạo và nghiên cứu thông qua các hợp đồng với cả các đối tác ngoài khu vực công, phù hợp với xu thế chung hiện nay.

Địa vị pháp lý hay mức độ độc lập của một trường công lập còn phụ thuộc khả năng tự quán xuyến tài chính của nó. Theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/04/2006, dựa trên nguồn thu sự nghiệp, đơn vị sự nghiệp được phân loại: i) tự đảm bảo chi phí hoạt động; ii) tự đảm bảo một phần chi phí hoạt động; và iii) do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính. Cách tiếp cận khá đặc biệt này này dù có thể thúc đẩy được phần nào tính độc lập và trách nhiệm tài chính của các trường công cũng như giúp tháo gỡ vướng mắc trong quá trình phân cấp và trao quyền nhưng có nguy cơ làm xóa mòn tính độc lập về học thuật.

Địa vị pháp lý của trường đại học công lập Việt Nam là hình mẫu về “độ vênh” và về sự cá biệt hóa thẩm quyền. Có trường phải chịu sự quản lý chủ quản nhưng có trường lại không phải chịu; có trường chịu sự chủ quản nhiều hơn một