dù chủ trương xóa cơ chế chủ quản đã được nhắc tới. Sự tăng số cơ quan chủ quản là UBND cấp tỉnh cho thấy sự tăng cường phân cấp dọc mặc dù còn chưa có sự phân cấp về quản lý chuyên môn.
Bảng 2.6: Quản lý chủ quản các trường đại học năm học 1997-1998 và năm học
2006-2007
Năm học 2006-2007 | |||||
Cơ quan quản lý trực tiếp | Số cơ quan | Số trường | Cơ quan quản lý trực tiếp | Số cơ quan | Số trường |
Chính phủ | 1 | 3 | Bộ GD&ĐT | 1 | 61 |
Bộ GD&ĐT | 1 | 39 | Các Bộ khác | 11 | 30 |
Các Bộ khác | 8 | 19 | Ủy ban nhân dân tỉnh | 12 | 14 |
Ủy ban nhân dân tỉnh | 2 | 2 | Cơ quan ngang bộ | 1 | 2 |
Cơ quan ngang bộ | 2 | 3 | Tổng Liên đoàn LĐVN | 1 | 1 |
Trung ương Đảng CSVN | 1 | 2 | Tổng Công ty điện lực | 1 | 1 |
Tổng Liên đoàn LĐVN | 1 | 1 | Đại học Quốc gia | 2 | 12 |
Tổng Công ty Bưu chính | 1 | 1 | Đại học Vùng | 3 | 18 |
Đại học Quốc gia | 2 | 13 | Học viện CTQG HCM | 1 | 1 |
Đại học Vùng | 3 | 12 |
Có thể bạn quan tâm!
-
Quyền Tự Chủ Của Các Loại Hình Trường Đại Học -
Tự Chủ, Tự Chịu Trách Nhiệm Và Quản Lý Nhà Nước Về Giáo Dục Đại Học -
Thẩm Quyền Quyết Định Đối Với Một Số Nội Dung Quản Lý Của Trường Đại -
Bảo Đảm Của Nhà Nước Đối Với Tự Chịu Trách Nhiệm -
Trường Đại Học Thành Lập Mới Giai Đoạn 2003-2007 -
Nguyên Nhân Và Hệ Quả Của Những Tồn Tại Trong Quản Lý Nhà Nước Đảm Bảo Tự Chủ, Tự Chịu Trách Nhiệm Của Trường Đại Học
Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.
Nguồn: Tổng hợp từ số liệu thống kê của Bộ GD&ĐT 1999, 2007a [3], [10]
Mặt tích cực của cơ chế chủ quản là tạo thuận lợi cho cơ quan nhà nước trong quản lý, đầu tư tập trung, thực hiện các ưu tiên chính sách và kiểm soát chặt các trường đại học. Tuy nhiên, nó bộc lộ những hạn chế sau đây: Thứ nhất, nó dẫn đến sự phân tán và chồng chéo, làm giảm hiệu lực và hiệu quả cả trong quản lý vĩ mô và vi mô, xa rời các nguyên tắc quản trị tốt. Quan hệ chủ quản không chỉ làm chức năng QLNN bị lẫn lộn, sự phối hợp chiến lược bị hạn chế mà còn làm cho việc xác định trách nhiệm của các chủ thể quản lý gặp khó khăn. Mặt khác, việc một trường bị chi phối cùng lúc của nhiều cơ quan, như trong trường hợp chủ quản kép, làm khả năng chủ động của nó bị hạn chế hơn. VietNamNet ngày 26/12/05 từng phản ảnh: “Trong nhiều việc, bộ chủ quản trở thành cơ quan trung gian; trường chịu sự chỉ đạo của nhiều cơ quan quản lý nên mất tính chủ động, sức ép tăng lên, hiệu quả giảm đi...”.
Thứ hai, nó cũng làm các Bộ, ngành, địa phương phải sa đà vào các công việc có tính sự vụ thay vì phải tập trung vào chức năng quản lý vĩ mô. Nhất là, khó tránh khỏi sự can thiệp sâu của các cơ quan chủ quản làm sự quyết đoán của các trường bị hạn chế.
Thứ ba, nó tạo sự khép kín và cục bộ trong một cơ quan chủ quản có chức năng QLNN, tạo sự lệ thuộc của trường đại học vào cơ quan chủ quản. “Các trường đại học ở Việt Nam phân tán ra các bộ khác nhau và lâu dần tạo nên tâm lý cục bộ cùng những lợi ích không thể từ bỏ.”, cũng theo Nguyễn Ngọc Bích. Đây là mầm móng của hiện tượng xin-cho tiềm ẩn nhiều bất trắc. Nhất là khi hoạt động của các trường trở nên đa dạng và phức tạp hơn trong nền KTTT.
Cho đến nay, cơ chế quản lý chủ quản vẫn chưa tháo gỡ, một phần là do “quán tính” của cơ chế quản lý tập trung, quan liêu và bao cấp, nhưng cũng không loại trừ khả năng do: “mối quan hệ 2 chiều với những lợi ích thiết thực, cụ thể cho cả hai phía rất chặt chẽ”; và “phân chia quyền lực”, theo Ngô Văn Hải (2004) [38, tr. 6,7].
Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 2.5, Mục 2, với 64% ý kiến (M=2.83, S.D.=0,86) mong muốn, 28% mong muốn một phần và 6% ý kiến không mong muốn cho thấy việc xóa bỏ cơ chế chủ quản là không dễ dàng.
2.3. Thực trạng bảo đảm của nhà nước đối với giáo dục đại học Việt Nam hiện
nay
2.3.1. Bảo đảm của Nhà nước về tự chủ nhà trường
a) Bảo đảm của Nhà nước về tự chủ học thuật
Bảo đảm của Nhà nước về tự chủ học thuật bao gồm hai nội dung chủ yếu là
i) chương trình và ii) tuyển sinh. Trước hết, bảo đảm tự chủ chương trình được đánh dấu bằng việc Bộ GD&ĐT ra Quyết định số 2677/GD-ĐT và số 2678/GD-ĐT ngày 3/12/1993 ban hành quy định khung và phân cấp trách nhiệm xây dựng chương trình đào tạo, khởi đầu QLNN về chương trình trong thời kỳ đổi mới. Tuy nhiên, khi Luật Giáo dục 1998 ra đời thì quyền quản lý chương trình lại được tập trung nhiều hơn vào Nhà nước. Bộ GD&ĐT không chỉ quản lý mục tiêu chương trình bằng cách quy định mục tiêu GDĐH, quản lý đến khung chương trình, mà còn
nắm đến tận chương trình khung. Bộ GD&ĐT trực tiếp quy định, ấn định 22% nội dung bắt buộc, biên soạn và tổ chức thẩm định chương trình khung trong khi các trường chỉ được xây dựng chương trình theo chương trình khung.
Mặt tích cực trong quản lý mục tiêu và chương trình khung là có thể giúp đào tạo con người đáp ứng yêu cầu KT-XH và cả về chính trị, tạo thuận tiện trong quản lý và xây dựng chương trình, quản lý chất lượng và mặt bằng trình độ hay là tạo thuận lợi cho các trường mới trong việc xây dựng chương trình v.v... Nhưng nó cũng bộc lộ không ít khiếm khuyết trên thực tế, hạn chế sự sáng tạo của các trường trong xây dựng mục tiêu đào tạo cụ thể cũng như không bảo đảm được sự chủ động cập nhật chương trình. Bộ GD&ĐT (2009c) cũng chỉ ra rằng việc quy định khối lượng kiến thức bắt buộc cao làm giảm tính linh hoạt và chủ động của các trường; việc đề xuất ngành đào tạo quá hẹp, chưa phù hợp xu hướng phân loại chung, làm hạn chế sự chủ động của các trường trong phát triển chương trình chuyên sâu [17]. Đáng chú ý là việc xây dựng chương trình khung làm tăng chi phí xã hội trong khi “vòng đời” và sự tương xứng của nó chưa được xác định. Báo cáo của Vụ Kế hoạch-Tài chính (Bộ GD&ĐT) tại Hội nghị kế hoạch và ngân sách tháng 01/2007 cho thấy chi phí xây dựng 204 chương trình khung giai đoạn 2001-2007 lên tới 23,65 tỷ đồng. Mặt khác, cho dù một chương trình đạo tạo đã được xây dựng theo khung thì nó vẫn phải chịu sự kiểm soát một lần nữa của Bộ GD&ĐT trước khi ban hành.
Từ năm 2006, Chính phủ cho phép một số trường đại học triển khai thí điểm chương trình tiên tiến. Các trường được chủ động tìm kiếm đối tác phối hợp xây dựng và tổ chức chương trình đào tạo. Trong năm học 2008-2009, có 17 trường thực hiện 23 chương trình tiên tiến [17, tr. 138-140]. Đây được xem như phương thức bảo đảm tự chủ chương trình tích cực, thúc đẩy sự hội nhập GDĐH.
Điều đáng lo ngại là việc quy định mục tiêu chung và chương trình khung chưa đảm bảo được tính hệ thống của chương trình và trình độ đào tạo. Khả năng chuyển đổi, công nhận tương đương chương trình còn hạn chế. Tức là khả năng chỉ dẫn hệ thống còn thấp.
Trong quản lý danh mục ngành đào tạo, để tăng tính chủ động cho các trường theo hướng chung là đào tạo theo diện rộng và đáp ứng sự thay đổi nhanh của xã hội, Bộ GD&ĐT phân cấp cho các trường tổ chức đào tạo theo chuyên ngành khi nắm bắt được nhu cầu xã hội. Bộ này chỉ quản lý nhóm ngành, ngành đào tạo (Quyết định 2301/QĐ-LB ngày 22/12/1990 của Bộ GD&ĐT và Tổng cục thống kê) và thực hiện quyền phê duyệt báo cáo danh mục của các trường hàng năm. Đối với chương trình đào tạo sau đại học, việc quản lý danh mục thực hiện theo Quyết định 44/2002/QĐ-BGD&ĐT ngày 24/10/2002. Phương thức này không chỉ giúp Nhà nước quản lý toàn bộ các chương trình và giao chuyên ngành đào tạo mà còn tạo thuận lợi cho các trường chủ động xây dựng chương trình theo chuyên ngành được giao, giảm sự trùng lắp chương trình.
Trong chương trình nghiên cứu, Luật Khoa học và công nghệ 2000, Nghị định 115/2005/NĐ-CP ngày 5/9/2005 của Chính phủ quy định về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức khoa học và công nghệ công lập đã tạo cơ sở pháp lý về tăng cường trách nhiệm và nâng cao tính tích cực, chủ động, năng động và sáng tạo trong hoạt động nghiên cứu. Các trường được chủ động đề xuất, đăng ký và thực hiện nhiệm vụ cũng như ký kết thực hiện hợp đồng khoa học và công nghệ. Đồng thời, được chủ động xây dựng và thực hiện kế hoạch hợp tác quốc tế về nghiên cứu theo Nghị định thư, cam kết của Chính phủ và ký kết song phương. Nhờ đó mà trong 5 năm qua (2001-2006), nhiều đề tài, dự án và các nhiệm vụ khoa học và công nghệ đã được các trường khối kỹ thuật công nghệ, khối nông-lâm-ngư thực hiện với hơn 12.000 hợp đồng kinh tế và chuyển giao, đạt doanh thu trên 1.500 tỷ đồng; có hơn 950 công trình được công bố trên các tạp chí quốc tế và trên 5000 trên tạp chí trong nước (Bộ GD&ĐT 2009b) [16, tr. 40]. Tuy nhiên, thực tế có sự phân biệt “đẳng cấp” (cấp nhà nước; cấp bộ, ngành, tỉnh/thành phố; cấp cơ sở hay cấp trường) trong quản lý. Điều này làm phân tán trong thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu và tạo sự bất bình đẳng. Nhất là làm cho sự phối hợp trong việc giao và thực hiện chiến lược nghiên cứu quốc gia khó khăn hơn. Việc giao nhiệm vụ và cấp kinh phí được thực hiện qua nhiều kênh cũng làm nguồn lực bị chia nhỏ hơn. Đáng chú ý, cơ chế phân
giao nhiệm vụ nghiên cứu từ trên xuống có nguy cơ tạo ra cơ chế xin cho, sự thụ động và nhất là không thúc đẩy được trách nhiệm. Chính sách hiện hành còn thiếu quy định cụ thể về việc phát triển đi đôi với quy trình xét duyệt đề tài đảm bảo tính khách quan. Mặc dù Nhà nước có chính sách khuyến khích các trường chủ động tham gia các hoạt động hợp tác quốc tế về nghiên cứu nhưng do các quy định về thủ tục còn phức tạp nên cũng khó đi vào cuộc sống. Nói chung, chính sách và cơ chế phân giao nhiệm vụ nghiên cứu theo kiểu hành chính và mang tính kế hoạch, chưa hướng đến người có nhu cầu sử dụng sản phẩm nghiên cứu, không chỉ khó đảm bảo chất lượng nghiên cứu mà còn chưa khuyến khích được sự chủ động của trường đại học.
Nhìn chung, sự quản lý bằng chương trình cho thấy sự thay đổi tư duy rất
tích cực trong quản lý GDĐH mặc dù còn chưa như mong đợi.
Thứ hai, bảo đảm của Nhà nước về tự chủ tuyển sinh được đánh dấu bằng sự phân cấp việc ra đề thi, tổ chức kỳ thi tại trường, chấm thi và xét tuyển và triệu tập thí sinh trúng tuyển từ năm học 1988-1989. Luật Giáo dục 2005 cũng đã trao quyền tự chủ tổ chức tuyển sinh cho trường đại học. Nhưng trên thực tế, quy chế tuyển sinh do Bộ GD&ĐT ban hành lại quy định trách nhiệm cho Bộ này quán xuyến hầu như toàn bộ công tác tuyển sinh thông qua phương án được gọi là “ba chung”. Mặc dù được kỳ vọng là để đảm bảo mặt bằng trình độ tuyển, hạn chế sự thiếu trách của trường đại học và giảm bớt chi phí xã hội, nhưng lại vô hiệu hóa quyền tự chủ tuyển sinh của các trường, các trường chỉ thực hiện các nội dung mang tính sự vụ. Các trường gần như khó có thể tuyển được các sinh viên phù hợp với yêu cầu và điều kiện đào tạo cụ thể của trường mình. Nói chung, bảo đảm tự chủ tuyển sinh chưa thực hiện được trên thực tế và kỳ thi tuyển sinh còn nặng nề, tốn kém.
Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH Việt nam qua Bảng 2.7, Mục 1, cho thấy 87% ý kiến (M=3,3) muốn được tự chủ học thuật, cụ thể là tuyển sinh, chương trình và cấp bằng. Tuy nhiên, vẫn còn 4% ý kiến không muốn và 10% ý kiến muốn một phần. Điều này có thể được lý giải là vì việc trao quyền cho các trường có thể thu hẹp quyền của các nhà và cấp quản lý khác.
Bảng 2.7: Tự chủ và tự chịu trách nhiệm (b)
Kiểu trả lời | Trung bình (M) | Độ lệch chuẩn (S.D.) | Tần suất trả lời (F) (%) | ||||
4 | 3 | 2 | 1 | ||||
1. Trao quyền cho trường đại học về tuyển sinh, chương trình và cấp bằng | M | 3,30 | 0,80 | 48 | 39 | 10 | 4 |
2. Trao quyền công nhận giáo sư cho trường đại học đủ điều kiện | M | 3,02 | 0,79 | 27 | 54 | 14 | 5 |
Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, M: Mong
muốn; Tần suất trả lời, 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực nhất
b) Bảo đảm của Nhà nước về tự chủ tổ chức bộ máy học thuật
Nhà nước đã trao cho trường đại học quyền quyết định, gần như hoàn toàn, công tác tổ chức bộ máy học thuật của mình bằng một loạt quyết định hành chính như các nghị định: số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập; số 07/2001/NĐ-CP ngày 1/1/2001 về Đại học Quốc gia, Điều lệ Trường đại học 2003. Theo đó, các trường được thành lập, sát nhập hay giải thể các đơn vị trực thuộc. Đây là bước tiến mới trong QLNN về GDĐH. Tuy nhiên, các đại học quốc gia và vùng lại không được trao quyền quyết định về tổ chức các đơn vị thành viên, tức là các đại học chưa được bảo đảm về tự chủ bộ máy học thuật của mình. Điều này làm hạn chế tính hiệu lực của các đại học khi điều hành.
Nhà nước đã quy định và ban hành chính sách để quản lý và xây dựng đội ngũ cán bộ trường đại học đủ về số lượng, nâng cao chất lượng và đáp ứng yêu cầu đổi mới. Cách thức tuyển dụng từng bước được đổi mới theo hướng khách quan và cạnh tranh hơn. Đặc biệt, Nhà nước từng bước bảo đảm sự bình đẳng giữa giảng viên biên chế và hợp đồng, giữa giảng viên trường công lập và trường ngoài công lập. Nhà nước đã ra quy định về viên chức, tách bạch đội ngũ cán bộ trường đại học khỏi phạm vi cán bộ-công chức, khuyến khích thực hiện chế độ hợp đồng lao động dài hạn v.v... Bên cạnh đó, Nhà nước cũng thực hiện chính sách tiêu chuẩn hóa đội ngũ giảng viên, định mức lao động, điều kiện làm việc, nhiệm vụ khoa học công nghệ, cơ chế đánh giá kết quả công việc. Tuy nhiên, về cơ bản, quản lý đội ngũ cán
bộ trường đại học vẫn mang tính chức nghiệp, “đến hẹn lại lên”, chưa thực sự khuyến khích được người tài giỏi. Một nguy cơ tiềm ẩn trong quản lý cán bộ là một cán bộ trường đại học thuộc diện quản lý của cấp trên chỉ tâm trung làm hài lòng cấp này hơn là vì lợi ích của trường mình.
Nhà nước cũng đã đổi mới quy trình bổ nhiệm, miễn nhiệm chức danh giáo sư theo hướng, giao cho trường đại học thực hiện công tác này theo tiêu chuẩn và điều kiện chung do Nhà nước quy định. Đây là bước đi tích cực, vừa đảm bảo chất lượng giáo sư được công nhận vừa đảm bảo sự tự chủ và trách nhiệm của trường đại học, phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh nước ta hiện nay. Việc Nhà nước trao quyền bổ nhiệm chức danh giáo sư đối với những người đủ tiêu chuẩn do hội đồng chức danh giáo sư nhà nước công nhận phù hợp với mong đợi của các nhà quản lý GDĐH. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 2.7, Mục 2, cho thấy 81% ý kiến (M=3,02) mong muốn trao quyền công nhận giáo sư, phó giáo sư cho các trường đủ điều kiện phản ảnh phần nào thực trạng mong đợi này. Tuy nhiên, Nhà nước cũng chưa có biện pháp để đảm bảo số lượng chức danh giáo sư được bổ nhiệm phù hợp, nhất là đối với các trường công. Sự lạm dụng quyền tự bổ nhiệm có nguy cơ làm tăng quá mức số lượng giáo sư và khoản chi trả lương không cần thiết.
c) Bảo đảm của Nhà nước về tự chủ tài chính
Chính sách đầu tư cho GDĐH mang tính cam kết dài hạn được quy định cụ thể trong Luật Giáo dục: “NSNN phải giữ vai trò chủ yếu trong tổng nguồn lực đầu tư cho giáo dục” là tiền đề quan trọng giúp trường đại học công thực hiện tự chủ tài chính, ít nhiều, giúp các trường duy trì và từng bước tăng cường năng lực tự chủ. Nhà nước đã dành khoản ngân sách lớn và có tăng hằng năm để chi cho GDĐH. Số liệu thống kê qua Bảng 2.8 cho thấy năm 2008 là 81.419 tỷ đồng, chiếm 5,6% GDP và 85,5% trong tổng chi xã hội; tỷ trọng chi trong GDP tăng từ 4,9% năm 2004 lên 5,6% năm 2008. Đây được xem là sự bảo đảm tự chủ tài chính gián tiếp tích cực của Nhà nước. Tuy nhiên, xét về cơ cấu thu nhập, có thể thấy rằng các trường công phụ thuộc nhiều vào nguồn tài trợ công và học phí, còn năng lực tự chủ tài chính của nó thì rất hạn chế. Thống kê của Dự án GDĐH (2007) ở năm học 2005-2006 cho thấy
55,53% thu nhập của các trường công là do NSNN cấp, 36,64% là từ học phí, trong
khi các khoản tự thu khác chiếm chưa tới 8% trong cơ cấu thu nhập [27].
Bảng 2.8: Chi ngân sách nhà nước cho giáo dục và đào tạo và giáo dục đại học
Năm | |||||
2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |
Tổng chi NSNN cho GD&ĐT (tỷ đồng) | 3487 2 | 42943 | 54798 | 69802 | 81419 |
Tỷ lệ so với GDP (%) | 4.9 | 5.1 | 5.6 | 5.5 | 5.6 |
Tỷ lệ so với tổng chi XH cho GD&ĐT (%) | 82.0 | 81.5 | 85.2 | 87.6 | 85.5 |
Tỷ trọng trong tổng chi NSNN (%) | - | 17.9 | 18.4 | 19 | 20 |
Chi thường xuyên trong tổng chi (tỷ đồng) | 2871 2 | 35369 | 44359 | 54713 | 62010 |
Chi đầu tư trong tổng chi (tỷ đồng) | 6160 | 7226 | 10000 | 14584 | 18844 |
Chi nghiên cứu trong tổng chi (tỷ đồng) | 34870 6 | 43993 2 | 50515 0 | 56500 0 | |
Chi riêng Cao đẳng, Đại học (tỷ đồng) | 3294 | - | 4881 | - | 8752 |
Nguồn: Tổng hợp từ số liệu thống kê của Bộ GD&ĐT 2007b, 2009b [11], [16]
Sự “bảo bộc” tài chính của Nhà nước mặc dù tạo thuận lợi trong duy trì hoạt động nhưng làm tăng sự lệ thuộc của các trường công vào Nhà nước. Năng lực tự chủ tài chính của trường đại học công còn rất hạn chế, sự lệ thuộc đang dịch chuyển từ vào Nhà nước sang vào người học.
Với quan điểm xem đầu tư cho GDĐH là đầu tư phát triển, Nhà nước đã tập trung xây dựng cơ sở hạ tầng cho GDĐH, ví dụ như phòng thí nghiệm trọng điểm hay ký túc xá cho sinh viên; ban hành chính sách ưu đãi về đất đai để khuyến khích việc xây dựng các trường đại học; nhất là, ra các chính sách ưu đãi, hỗ trợ và khuyến khích sự tham gia của các nhà đầu tư vào hoạt động cung cấp dịch vụ GDĐH. Điều này cũng được xem như bảo đảm của Nhà nước về tự chủ tài chính cho trường đại học. Tuy nhiên, việc tiếp cận hỗ trợ và ưu đãi thì không dễ dàng trên thực tế, các thủ tục hành chính được xem là rào cản lớn nhất.
Nhà nước thực hiện chính sách tài trợ phân biệt, không hỗ trợ cho các trường ngoài công lập. Các trường này hầu như đứng ngoài chính sách đầu tư công mặc dù mọi người dân đều đóng thuế. Sự hỗ trợ nhà nước dành cho các trường công lập được thực hiện thông qua chi thường xuyên, chi đầu tư và chi nghiên cứu khoa