Bảo Đảm Của Nhà Nước Đối Với Tự Chịu Trách Nhiệm

học. Thực tế phân bổ tài trợ công nổi lên một số vấn đề sau đây. Thứ nhất, phân bổ trong chi thường xuyên được thực hiện trực tiếp, theo công thức định sẵn và dựa trên yếu tố đầu vào. Mặc dù phương thức này tạo sự thuận tiện trong tính toán phân bổ nhưng khó thúc đẩy việc cải thiện chất lượng.

Thứ hai, định mức phân bổ còn mang tính cào bằng do chi phí đào tạo đơn vị từng ngành chưa được tính toán đủ. Điều này tạo nên sự không “cân sức” trong tự chủ tài chính, nhất là đối với các trường có chi phí đào tạo đơn vị cao, và cũng dễ dẫn đến sự tập trung quá mức vào ngành đào tạo chi phí đơn vị thấp.

Thứ ba, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền phân bổ tài trợ tạo khả năng chi phối rất lớn của cơ quan QLNN tới các quyết định phân bổ. Việc thực hiện cùng lúc hai chức năng: quyền lực và tác nghiệp của các cơ quan phân bổ dẫn tới sự lẫn lộn thẩm quyền và khó xác định trách nhiệm, nhất là làm cho các dòng ngân sách “chảy” phải qua lớp chủ quản, làm tăng tầng nấc và hạn chế sự chủ động của trường đại học. Vấn đề “trầm trọng” hơn khi có thêm lớp hay cấp quản lý đại học vùng. Chỉ có đại học quốc gia cho thấy quyền tự chủ cao trong tiếp nhận và tái phân bổ nguồn lực bên trong.

Thứ tư, quy trình phân bổ chưa có sự tham gia đúng mức của Bộ GD&ĐT làm cho bộ này không thể kiểm tra, giám sát và tổng hợp ngân sách trong khi các trường thì hầu như bị động hoàn toàn, chưa có tiếng nói trong quá trình phân bổ hay thảo luận ngân sách, theo Bộ GD&ĐT (2009b) [16, tr. 28].

Việc phân bổ tài trợ công thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia, xây dựng cơ bản và nghiên cứu hoàn toàn phụ thuộc sự lựa chọn của cơ quan nắm quyền phân bổ kinh phí trong khi quy định chưa rõ ràng nên khó khuyến khích sự sáng tạo, sự chủ động nâng cao năng lực thực hiện chương trình dự án, và sự sử dụng kinh phí hiệu quả của trường đại học. Việc phân bổ tài trợ công theo hình thức “thầu khoán” ở một số trường hợp là dấu hiệu tích cực. Tuy nhiên, việc nhiều cơ quan nhà nước cùng nắm quyền phân bổ ngân sách làm nguồn lực công bị phân tán và sự phối hợp thực hiện các ưu tiên gặp khó khăn. Thống kê chi cho nghiên cứu khoa học năm 2008 theo cơ quan chủ quản cho thấy sự phân tán này, phần chi các

đơn vị thuộc Bộ GD&ĐT chiếm 34,8%, Đại học Quốc gia TP.HCM chiếm 9,2%, Đại học Quốc gia Hà Nội chiếm 8,6%, phần chi các đơn vị thuộc các Bộ, ngành khác chiếm 47,5% [16, tr. 40].

Chính sách tài trợ nghiên cứu cho phép hầu hết cơ quan chủ quản có thể trở thành nhà đầu tư và mọi trường có thể cung cấp dịch vụ nghiên cứu mặc dù có tạo sự chủ động hơn nhưng về lâu dài có thể dẫn đến tình trạng manh mún, trùng lập và chất lượng kém trong nghiên cứu. Sự mở rộng phạm vi tự chủ cho các đơn vị thụ hưởng tài trợ công là một dấu hiệu tích cực. Cơ chế phân bổ chủ yếu dựa vào sáng kiến của cơ quan cung cấp kinh phí và của các chủ thể cung cấp dịch vụ nghiên cứu là khó dự đoán và tìm ẩn nguy cơ “ban phát” và “xin cho”. Phân bổ tài trợ công trong hầu hết các trường hợp là trực tiếp cho nhà cung cấp là trường đại học mà chưa cho đối tượng có nhu cầu là người học và người sử dụng kết quả nghiên cứu cho nên chưa thúc đẩy tính chủ động của trường đại học trong đảm bảo sự tương xứng cần có của nó.

Chính sách kiểm soát tài chính được Nhà nước thực hiện thông qua các hoạt động như kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán chi ngân sách và xử lý các vi phạm kỷ luật tài chính. Nó cũng bao gồm việc quy định nội dung cụ thể về biện pháp tiết kiệm chi ngân sách, chống bao cấp, chống chi tiêu lãng phí và tham nhũng. Trên thực tế, việc kiểm soát được thực hiện qua các hình thức: i) thẩm định quyết toán của cơ quan chủ quản; ii) kiểm soát chi ở kho bạc; iii) kiểm toán nhà nước; iv) thanh tra tài chính; v) quản lý thuế; và vi) các hình thức khác như kiểm toán độc lập hay tự kiểm tra tài chính kế toán...

Cụ thể, các bộ, ngành và đại học quốc gia trực tiếp kiểm tra và thẩm định phê duyệt quyết toán hàng năm đối với nguồn kinh phí phân bổ chi thường xuyên cho các trường. Quản lý chi ngân sách còn chịu kiểm soát chi của kho bạc nhà nước thông qua quy chế chi tiêu nội bộ của các trường. Đặc biệt, Nhà nước đã quy định thực hiện công khai tài chính, công khai phân bổ và sử dụng dự toán ngân sách hàng năm theo Quyết định 192/2004/QĐ-TTg của Thủ tướng. Nó không chỉ giúp các trường tự kiểm tra, thanh tra và kiểm toán nội bộ mà còn thực hiện tốt quy chế dân

chủ trong trường học, tăng cường chức trách hiệu trưởng và các bộ phận quản lý tài chính công. Gần đây, thực hiện Chương trình hành động của Chính phủ, các trường còn phải báo cáo cơ quan chủ quản kết quả thực hành tiết kiệm và chống lãng phí. Để kiểm soát chi tiêu, các khoản mục, chế độ, chính sách và định mức được quy định thực hiện một chi tiết. Việc đổi mới các hình thức kiểm toán theo hướng tăng kỹ cương tài chính cho thấy tác dụng tích cực. Tuy nhiên, tình hình kiểm soát tài chính cho thấy một số vấn đề sau đây. Thứ nhất, hoạt động kiểm tra có sự tham gia của nhiều tổ chức nhưng chưa đảm bảo sự phối hợp mục tiêu kiểm soát làm ảnh hưởng đến công tác tài chính của các trường. Thứ hai, các biện pháp xử lý và chế tài chưa đúng mức, làm hiệu quả và hiệu lực kiểm soát tài chính thấp. Thứ ba, việc kiểm soát theo khoản mục ngân sách quá cứng nhắc, phần nào hạn chế sự linh hoạt chi tiêu của trường đại học. Thứ tư, việc kiểm tra, giám sát phân bổ và sử dụng ngân sách, nếu xét về mặt đảm bảo chất lượng, cho thấy ít chú trọng đến tính hiệu quả đầu tư.

Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 2.9 với tỷ lệ ý kiến mong muốn: 91% (M=3,27) ở Mục 1 và 88% (M=3,2) ở Mục 2 cho thấy tài trợ công cần thúc đẩy được chất lượng, sử dụng nguồn lực hiệu quả, cạnh tranh và sự chủ động phát triển nguồn thu nhập mới cũng như đảm bảo sự tham gia trong quyết định và giám sát tài trợ và phân bổ nguồn lực. Còn kết quả khảo sát ở Mục 3 thì cho thấy chính sách phân bổ trực tiếp cần được xem xét lại với hơn 71% ý kiến (M=2,82) mong muốn mặc dù có 5% ý kiến không mong đợi mà có thể được lý giải là vì có trường chưa sẳn sàng cạnh tranh và cải thiện chất lượng.

Bảng 2.9: Tự chủ, tự chịu trách nhiệm và tài trợ công

Mục khảo sát

Kiểu trả lời

Trung bình (M)

Độ lệch chuẩn (S.D.)

Tần suất trả lời

(F) (%)

1. Tài trợ và phân bổ nguồn lực thúc đẩy chất lượng, sử dụng hiệu quả, cạnh tranh và sự chủ động phát triển nguồn thu nhập

3,27

0,63

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 239 trang tài liệu này.

2. Có sự tham gia vào quá trình ra quyết định và giám sát tài trợ và phân bổ nguồn

lực

M	3,20	0,67	33	55	10	2
3. Tài trợ gián tiếp cho trường đại học để tăng sự cạnh tranh và chất lượng	M	2,81	0,76	16	55	24	5
4. Trao quyền cho các trường đại học về phân bổ sử dụng nguồn lực	M	3,42	0,57	45	52	2	1
* Khác biệt có ý nghĩa thống kê (0,05): - Các nhà quản lý của trường đại học - Các nhà quản lý bên ngoài trường		3,49 3,13
5. Trao quyền cho trường đại học định mức học phí, lệ phí và trợ giúp sinh viên	M	3,20	0,80	40	43	13	4
* Khác biệt có ý nghĩa thống kê (0,05): - Các nhà quản lý của trường đại học - Các nhà quản lý bên ngoài trường		3,30 2,75

Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, M: Mong

muốn; Tần suất trả lời (F), 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực nhất

Chính sách tự chủ tài chính cho trường công lập được xác lập bởi nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/1/2002 và số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 đã trao cho các cơ sở GDĐH công vị thế của một chủ thể tổ chức quyền tự chủ trực tiếp và rất lớn về nguồn kinh phí thường xuyên và sử dụng tài sản, về thực hiện nhiệm vụ và về tổ chức bộ máy, biên chế và nhân sự. Nếu xem xét dưới gốc độ ứng xử của Nhà nước thì điều này chính là vấn đề chính sách tài chính GDĐH chứ không đơn thuần là phạm vị quản lý tài chính của “chủ sở hữu” được ủy nhiệm. Việc trao quyền này đã tạo ra cơ chế tự chủ và điều kiện để các trường chủ động tổ chức, sắp xếp lại công việc, bộ máy và lao động nhằm hoàn thành nhiệm vụ cũng như giúp Nhà nước thực hiện xã hội hóa, giảm dần bao cấp, duy trì đầu tư để đảm bảo công bằng xã hội trong GDĐH. Nhất là phân định rõ hơn cơ chế QLNN đối với đơn vị sự nghiệp và cơ quan hành chính nhà nước. Cơ chế tự chủ tài chính đã tạo điều kiện cho các trường từng bước mở rộng hoạt động, chủ động khai thác nguồn lực tài chính để chi cho hoạt động đào tạo và nghiên cứu. Báo cáo của Bộ GD&ĐT về kế hoạch và ngân sách tháng 12/2008 cho thấy nguồn thu của các trường được để lại sử dụng tăng 49,6%, chủ yếu là từ thu sự nghiệp khác.

Thực tế có sự phân biệt giữa một trường tự chủ toàn bộ kinh phí hoạt động

và một trường chỉ tự chủ một phần kinh phí hoạt động. Sự phân biệt này có ý nghĩa

tích cực vì nó thúc đẩy các trường chủ động lo kinh phí hoạt động. Tuy nhiên, việc chưa phân biệt giữa một trường tự chủ một phần kinh phí hoạt động và một trường hoàn toàn dựa vào kinh phí nhà nước cấp đã vô tình tạo ra “nơi ẩn náo” cho các trường không nổ lực tự chủ tài chính.

Chính sách học phí, cho phép thu và sử dụng học phí theo khung theo Quyết định 70/1998/QĐ-TTg ngày 31/3/1998 trước đây; quy định về miễn, giảm học phí, hỗ trợ chi phí học tập và cơ chế thu, sử dụng học phí đối với các đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị định 49/2010/NĐ-CP ngày 14/5/2010 gần đây, đã từng bước đảm bảo khả năng tự chủ kinh phí hoạt động cho trường đại học công. Việc duy trì khung học phí cứng trong thời gian dài là không phù hợp với một nền kinh tế đang tăng trưởng mạnh. Nó không khuyến khích trường công chủ động đầu tư để cung cấp các dịch vụ GDĐH tốt hơn. Nhất là, không tạo được động lực cho các trường nâng cao khả năng cạnh tranh. Bên cạnh đó, việc phải gánh vác trách nhiệm thực hiện chính sách miễn giảm học phí trong khi cơ chế tài chính chưa làm rõ nguồn kinh phí đảm bảo làm cho các trường công có nhiều sinh viên miễn giảm gặp khó khăn khi thực hiện tự chủ tài chính.

Quy định hiện hành cho thấy một bước tiến mới. Mức thu học phí thực hiện theo nguyên tắc chia sẻ chi phí đào tạo giữa Nhà nước và người học, các trường được thu học phí tương xứng để trang trải chi phí đào tạo đối với các chương trình chất lượng cao, trong chừng mực nào đó, góp phần thực hiện mục tiêu công bằng xã hội tốt hơn. Nhà nước cho phép các trường công lập tự quyết định mức học phí dưới mức trần chung, riêng các trường thuộc địa phương còn phải chịu sự phê duyệt của Hội đồng nhân dân. Thực tế cho thấy quy định trần mức học phí mặc dù giúp hạn chế sự tùy tiện thu học phí cao nhưng lại hạn chế quyền quyết định mức học phí phù hợp của một trường. Mặt khác, do mức trần học phí còn chưa được quy định sát với chi phí thực tế nên làm cho quyền quyết định mức học phí của các trường không có nhiều ý nghĩa thực tiễn. Việc Nhà nước cấp bù kinh phí cho các trường để thực hiện chính sách miễn giảm học phí là biện pháp tích cực bảo đảm tự chủ tài chính.

Nhà nước cho phép các trường được giữ lại toàn bộ tiền học phí để chi tiêu phục vụ đào tạo mặc dù phải dành một tỷ lệ nhất định cho đầu tư và lập các quỹ phát triển. Các trường cũng được chi tiêu thông qua dự toán được duyệt và quy chế chi tiêu nội bộ do trường tự ban hành. Tuy nhiên, các trường ngày càng phụ thuộc nhiều hơn vào nguồn thu học phí. Báo cáo của Bộ GD&ĐT (2009b) cho thấy tỷ lệ học phí so với tổng thu năm 2001 là 29,9 %, năm 2008 là 32,5 % [16].

Việc tạo cơ chế hay môi trường tự chủ về tài chính cấp trường là bước tiến trong bảo đảm tự chủ tài chính. Tuy nhiên, nó còn chưa đáp ứng được yêu cầu trao quyền triệt để về phân bổ sử dụng nguồn lực, định mức học phí, lệ phí và trợ giúp sinh viên như mong đợi. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 2.9, Mục 4 với 97% (M=3,42), Mục 5 với 83% (M=3,2) ý kiến mong muốn trường đại học được trao quyền phân bổ sử dụng nguồn lực và định mức các học phí, lệ phí và trợ giúp sinh viên phản ảnh thực tế này. Sự khác biệt có ý nghĩa thống kê giữa ý kiến của các nhà quản lý bên trong và ngoài trường đại học với Mục 4: M là 3,49 và 3,13, và Mục 5: M là 3,3 và 2,75 cho thấy sự do dự của các nhà quản lý từ cơ quan QLNN trong việc trao quyền.

2.3.2. Bảo đảm của Nhà nước đối với tự chịu trách nhiệm

a) Thiết lập khuôn khổ pháp lý và ngăn ngừa hành vi tiêu cực, phi đạo đức, không trung thực và tham nhũng trong GDĐH

Bước vào thời kỳ đổi mới, vấn đề bảo đảm của Nhà nước đối với tự chịu trách nhiệm được đặt ra trực tiếp và cụ thể hơn. Nhà nước đã thực hiện nhiều biện pháp hành chính và chính trị để duy trì chuẩn mực trong cung cấp GDĐH. Nhà nước vừa đầu tư cho các yếu tố đầu vào và quá trình, vừa tăng cường quản lý và điều hành GDĐH bằng hệ thống văn bản pháp luật chi tiết, bằng kế hoạch và bằng công tác kiểm tra, thanh tra, thi đua khen thưởng nhằm duy trì các chuẩn mực trong GDĐH [12, tr. 3]. Tập trung nhất là quy định “cấm lợi dụng các hoạt động giáo dục vì mục đích vụ lợi”, theo Điều 20, Luật Giáo dục 2005, nhằm hạn chế sự thương mại hóa giáo dục quá mức. Trong hầu hết các quy chế về tuyển sinh và đào tạo đều có quy định giúp ngăn ngừa và chế tài đối với hành vi không trung thực và gian lận.

Đơn cử như trong Quy chế đào tạo trình độ thạc sĩ (ban hành theo Quyết định 45/2008/QĐ-BGDĐT ngày 5/8/2008), tại Điều 45, quy định việc xử lý cán bộ, học viên vi phạm quy định về tuyển sinh, thi, kiểm tra học phần và làm luận văn. Mặc dù vậy, không ít sai phạm và tiêu cực vẫn xảy ra. Kiểm tra thực hiện Quy chế tuyển sinh năm 2007 tại 19 trường, Bộ GD&ĐT phát hiện có tới 18 trường tuyển vượt trên 20% chỉ tiêu, có trường vượt tới 97,84%. Ở kỳ thi tuyển năm 2009 cũng có một số trường tự ý hạ điểm chuẩn. Kết quả khảo sát không chính thức của McCornac (2007) đăng trên tạp chí International HE số 50/2007 đưa ra con số hơn 95% sinh viên được hỏi thừa nhận ít nhất một lần gian lận trong lớp và tất cả có thấy hiện tượng này ở các sinh viên khác; và cũng chỉ hiện tượng cho điểm cao hơn vì vụ lợi cá nhân. Các quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục (Nghị định 49/2005/NĐ-CP ngày 11/4/2005) cũng tăng tính chế tài đối với hoạt động giáo dục trái phép hoặc gây tác hại đến các bên có liên quan khác.

Các hoạt động kiểm soát nhà nước cũng được duy trì nhằm đảm bảo kỷ cương, tăng cường hiệu lực quản lý, góp phần bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học. Thanh tra các bộ ngành cũng thực hiện quyền thanh tra nhà nước nhằm tăng cường hiệu lực quản lý, góp phần bảo đảm trách nhiệm xã hội là đơn cử. Thực tế công tác thanh tra tập trung nhiều vào tuyển sinh, tài chính hay các biểu hiện tiêu cực, khiếu nại, tố cáo mà ít quan tâm tới việc các trường có chấp hành hay không các quy định về công khai, minh bạch hay quy chế dân chủ cho nên chưa thể tác động mạnh tới trách nhiệm xã hội của trường đại học. Hoạt động thanh tra cũng chưa thực sự đóng vai trò quan trọng khác của mình là nhà tư vấn về đảm bảo trách nhiệm xã hội. Tuy nhiên, vai trò và công tác này còn chưa được phát huy đúng mức. Các hoạt động có tính kiểm soát này hầu như chỉ đáp ứng yêu cầu nội bộ (giải quyết tiêu cực, hay sự tắt trách) hơn là hướng tới mục tiêu phục vụ bên ngoài. Do thẩm quyền và cơ chế hoạt động còn bất cập, sự đảm bảo tính độc độc lập tương đối của các quyết định thanh tra còn hạn chế, cho nên vai trò của tổ chức thanh tra còn lu mờ. Các hoạt động kiểm toán nhà nước gần đây cho thấy vai trò tích cực của cơ

quan này trong việc góp phần tăng cường trách nhiệm sử dụng NSNN của các trường đại học.

b) Quản lý chất lượng

Quản lý bằng chất lượng là phương thức QLNN về GDĐH được lựa chọn. Đây được xem là giải pháp quan trọng để nâng cao chất lượng và bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học. Để bảo đảm tự chịu trách nhiệm, Nhà nước thực hiện một loạt biện pháp: i) cấp phép thành lập trường và quy định về cơ sở vật chất,

ii) quản lý mở ngành đào tạo và chương trình, iii) quản lý tuyển sinh, iv) quy định

về giảng viên, v) kiểm định chất lượng.

Nhà nước cấp phép thành lập trường, quy định điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập, nhằm bảo đảm một trường được thành lập đủ điều kiện tài chính, cơ sở vật chất và nhân lực tối thiểu để đảm đương nhiệm vụ. Về nguyên tắc, các trường sẽ được Thủ tướng ra quyết định thành lập khi hội đủ điều kiện về nhân lực và tài chính cũng như phù hợp quy hoạch mạng lưới. Thực tế cho thấy các quy định lại phân tán, thiếu thống nhất, ít định lượng và không được cập nhật, làm bảo đảm chất lượng đối với trường mới hạn chế. Một trường có thể được thành lập theo Luật Doanh nghiệp hay Luật Đầu tư nước ngoài vì vậy việc quản lý bị phân tán, nhất là dẫn đến sự xung đột pháp lý. Chưa có văn bản quy định về chất lượng đội ngũ cán bộ giảng dạy, phục vụ giảng dạy và hành chính như tỷ lệ tiến sĩ, thạc sĩ, chuyên môn bắt buộc v.v.., theo Bộ GD&ĐT (2008a) [12].

Quy định về cơ sở vật chất cũng được ban hành nhưng cũng dừng lại ở diện tích đất đai, chỗ học tập cho 1 sinh viên (4m2) hay chỗ làm việc cho giáo sư (15- 18m2) như tiêu chuẩn chung để phấn đấu hơn là được lượng hoá mang tính ràng buộc nên ảnh hưởng phần nào tới hiệu lực quản lý chất lượng.

Ngoài ra, mặc dù đã có quy định điều kiện tối thiểu nhưng do áp lực từ nhu cầu đào tạo nên dẫn đến việc quyết định thành lập trường có phần dễ dãi. Trong 5 năm (2003-2007) có tới 49 trường mới thành lập, gần gấp ba lần số trường mới giai đoạn (1998-2002), như thể hiện ở Hình 2.2. Có trường hợp, cam kết xây dựng và phát triển nhà trường của các nhà sáng lập không được thực hiện nghiêm túc nhưng