Quản Lý Dựa Trên Kết Quả Có Sự Lồng Ghép Của Malaysia [2]

Đánh giá chương trình (Phụ lục 2)

Đánh giá tính liên quan, tính hiệu lực và hiệu quả của một chương trình theo các công cụ phân tích

Áp dụng cho khoảng 10 chương trình hàng năm, cần những phân tích chuyên sâu theo mức độ quan trọng của chương trình hay dự đoán rằng

kết quả/hiệu quả là yếu kém

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 108 trang tài liệu này.

Nguồn: Nguyễn Lan Hương, Nguyễn Hương Giang, Vũ Thu Trang (2012), Kinh nghiệm đổi mới tài khóa và kế hoạch tài khóa trung hạn ở Hàn Quốc, Kỷ yếu hội thảo Đổi mới công tác kế hoạch và đầu tư công

1.2.1.2 Quản lý dựa trên kết quả có sự lồng ghép của Malaysia [2]

Hiện nay, Malaysia đang áp dụng mô hình quản lý dựa trên kết quả có sự lồng ghép để tiến hành lập và quản lý

Phương pháp này được Chính phủ Malaysia cụ thể là Ủy ban kinh tế kế hoạch (EPU) áp dụng cho các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội bao gồm các chương trình đầu tư công trong các lĩnh vực ưu tiên tất cả các thời hạn: Dài hạn, Trung hạn và Ngắn hạn.

Lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là bước đầu tiên. Ngoài ra, cần có sự lồng ghép giữa lập kế hoạch, các nguồn lực, triển khai thực hiện và các kết quả đạt được. Các hợp phần lồng ghép chính: Lập kế hoạch phát triển, Lập kế hoạch ngân sách, Kế hoạch nhân sự, Theo dòi, đánh giá, và ra quyết định dựa trên các căn cứ về kết quả đạt được.

Hình 1.4: Các yếu tố của hệ thống Quản lý dựa trên kết quả có sự lồng ghép

Nguồn: Arunaselam, R. (2012), Quản lý thực hiện và hệ thống theo dòi & đánh giá có sự lồng ghép phục vụ kế hoạch phát triển quốc gia, Hội thảo “Những kinh nghiệm quốc tế về công tác chuẩn bị, cách thức và quản lý lập kế hoạch đầu tư trung hạn và phân cấp đầu tư công”, Hạ Long, 2012

Dựa trên 5 yếu tố trên, quy trình quản lý dựa trên kết quả có sự lồng ghép được tiến hành theo bảng 1.3.

Bảng 1.3: Quy trình thực hiện trong hệ thống quản lý dựa trên kết quả có sự lồng ghép

STT

Tên bước

Mô tả

Mục tiêu

Lập kế hoạch phát triển có sự lồng ghép

Phương pháp được cấu trúc và hệ thống đối với lập kế hoạch phát triển với sự kết hợp đầy đủ ngang-

dọc tập trung vào kết quả

- Xác định rò các ưu tiên và kết quả cấp quốc gia.

- Được phân cấp cho các cơ quan thực hiện và chịu trách nhiệm về kết

quả.

của chương trình và ảnh hưởng của nó

- Tập trung vào phương pháp tiếp cận chương trình và các kết quả đa cấp.

- Lồng ghép qua chương trình và

trong các cơ quan thực hiện.

Lập kế hoạch ngân sách dựa trên kết quả

Cung cấp một hệ thống lập kế hoạch ngân sách dựa trên kết quả kết hợp đối với việc lập kế hoạch và quản lí các nguồn tài chính nhằm hướng các chính sách gần hơn với thực tế

- Ngân sách thực hiện và phát triển lồng ghép.

- Ngân sách cuốn chiếu để bảo đảm cho những bất ổn về ngân sách.

- Trách nhiệm giải trình và thực thi giá trị tiền tệ.

- Ngân sách được sử dụng để đảm

bảo việc thực thi ở các cấp.

Kết quả hoạt động của bộ máy nhân sự

Đảm bảo kết quả hoạt động của cán bộ ở từng cấp liên kết có hệ thống với hoạt động bền vững của dự án

- Do chi phí nhân sự chiếm 40 -50% ngân sách của quốc gia nên thành công của Kế hoạch phát triểm kinh tế xã hội phụ thuộc vào công tác nhân sự.

- Kết quả phân bổ dịch vụ phụ thuộc vào công tác nhân sự.

- Công tác nhân sự lồng ghép trong

công tác lập kế hoạch và ngân sách.

Theo dòi và đánh giá

Ủy nhiệm việc theo dòi và đánh giá được cấu trúc nhằm hỗ trợ việc quản lí kết quả chương trình hệ

thống

- Đo lường công tác thực hiện theo cơ cấu và hệ thống

- Báo cáo thực hiện thường xuyên và hệ thống

- Hệ thống Theo dòi và Đánh giá cung cấp thông tin chính xác, kịp

thời và đáng tin cậy

Hệ thống

thông tin

Cung cấp thông tin được

xem xét nhằm hỗ trợ việc

quản lý	ra quyết định nhằm cải	- Ra quyết định dựa trên bằng
	thiện chương trình và điểu	chứng thực tế ở các cấp
	chỉnh chiến lược và chính
	sách

Theo kinh nghiệm của Malaysia, nếu thực hiện theo mô hình trên, việc lập kế hoạch đầu tư tổng thể sẽ chính xác và đáng tin cậy hơn. Các dự báo và số liệu chính xác sẽ giúp cho quá trình ra quyết định đúng mục tiêu hơn. Mô hình này cũng giúp tăng cường mối liên hệ giữa chính sách đầu tư và ngân sách thực hiện đầu tư, giảm ngân sách bổ sung, có quyết định phân bổ và sử dụng ngân sách hợp lý hơn. Công tác nhân sự cũng được cải thiện, không chỉ nguồn nhân lực được nâng cao trình độ, mà sự tập trung của các cán bộ công chức cũng tăng lên. Tất cả các yếu tố trên dẫn đến việc chính sách đầu tư hiệu quả hơn.

1.2.2. Bài học rút ra cho Việt Nam

Kế hoạch tài khóa trung hạn đã được áp dụng rất thành công ở Hàn Quốc và được sử dụng rộng rãi ở các nước tiên tiến. Trong bối cảnh Việt Nam đang có rất nhiều yếu kém trong quản lý chi tiêu ngân sách và hiệu quả chi tiêu ngân sách thấp, những ý tưởng về việc áp dụng kế hoạch tài khóa trung hạn, kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được đề xuất. Tuy nhiên, để ứng dụng Kế hoạch tài khóa trung hạn thành công, đạt được mục tiêu đề ra là nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, và gắn bó chặt chẽ giữa kế hoạch với ngân sách thì thì cần phải xem xét thiết lập được các điều kiện tiền đề để ứng dụng Kế hoạch tài khóa trung hạn. Từ bài học kinh nghiệm lập kế hoạch dựa trên đánh giá các kết quả đầu ra của Malaysia, Việt Nam cũng có thể áp dụng và đem lại lợi ích thiết thực. Tuy nhiên do bối cảnh từng nước khác nhau, việc áp dụng cũng hạn chế trong một số điểm nhất định.

Thứ nhất, cần đảm bảo có được cơ sở dữ liệu mang tính hệ thống, chính xác phục

vụ phân tích dự báo trung hạn. Để dự báo tương lai, cần có nhiều tài liệu tham khảo, đặc biệt là một số mô hình kinh tế phức tạp.

Thứ hai, cần có sự tham gia rộng rãi. Thông thường, xây dựng Kế hoạch tài khóa trung hạn cũng đồng nghĩa với việc có các cuộc thương lượng giữa các bên liên quan vì tương lai. Do đó, việc có được sự tham gia hiệu quả của các tổ chức dân sự có ý nghĩa quan trọng.

Thứ ba, kỷ luật tài khóa cần phải được tôn trọng để đảm bảo việc tuân thủ các trần chi tiêu cũng như kế hoạch ngân sách đã được Quốc hội phê duyệt. Tuyệt đối không thể cho phép xảy ra tình trạng “tiền trảm hậu tấu” hay không tuân thủ hạn mức đã được phê duyệt. Cần có chính sách yêu cầu và đảm bảo việc các bộ ngành phải hoàn toàn minh bạch và có trách nhiệm cao trong phân bổ ngân sách.

Thứ tư, thực hiện Kế hoạch tài khóa trung hạn với quy trình phân bổ trần ngân sách đồng nghĩa với tăng cường phân cấp cho các Bộ, ngành, địa phương. Việc tăng cường phân cấp chỉ có hiệu quả khi kèm theo đó là giám sát chặt chẽ, hiệu quả. Trung tâm của quản lý Kế hoạch tài khóa trung hạn sẽ cần phải chuyển sang giám sát, đánh giá hiệu quả thay vì tập trung vào phân bổ nguồn lực như trước đây. Vì thế, cần tập trung nguồn lực (tài chính, nhân lực, thời gian) cho công tác giám sát, đánh giá. Thông thường, các cơ quan quản lý Nhà nước sẽ thích công việc “phân bổ tiền” hơn là “giám sát, đánh giá” và trong thực tiễn đó thường là công việc thứ yếu. Do vậy, áp dụng Kế hoạch tài khóa trung hạn đòi hỏi phải có sự thay đổi tư duy rất lớn và tổ chức thể chế tương ứng thì mới có thể kỳ vọng sự cải thiện hiệu quả quản lý ngân sách và lập kế hoạch. Thậm chí, việc thiếu tính minh bạch và thiếu trách nhiệm giải trình ở các bộ ngành, thiếu tính trách nhiệm giữa cơ quan ngân sách trung ương và các bộ ngành, thiếu đánh giá kết quả thực hiện chính xác thì Kế hoạch tài khóa trung hạn với trần ngân sách vẫn có thể dẫn đến sai lầm trong phân bổ và sử dụng ngân sách.

Thứ năm, việc phối hợp giữa hai Bộ chủ chốt là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính cần được nghiên cứu kỹ, đặt ra cơ chế phối hợp phù hợp nhằm đạt hiệu quả công việc cao nhất.

CHƯƠNG 2‌‌

THỰC TRẠNG LỰA CHỌN ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM

2.1. Lựa chọn đầu tư công thời kỳ trước Đổi mới (trước năm 1986)

2.1.1. Bối cảnh lịch sử

Năm 1954, miền Bắc hoàn toàn giải phóng và bước vào công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội. Đặc điểm cơ bản của miền Bắc thời kỳ bấy giờ là nền kinh tế công nông nghiệp lạc hậu trong đó công nghiệp mới chỉ phôi thai hình thành. Về cơ bản đến năm 1960 cơ chế kế hoạch hoá tập trung bắt đầu được vận hành ở miền Bắc. Cơ chế này có thể nói là phù hợp với tình hình Việt Nam lúc bấy giờ. Và thực tế cho thấy miền Bắc vừa thực hiện công cuộc xây dựng đất nước vừa chi viện cho miền Nam. Đến năm 1975, khi miền Nam hoàn toàn giải phóng thì cơ chế kế hoạch hoá được áo dụng trên toàn bộ đất nước. Và sau đó vài năm, cơ chế này đã hoàn toàn kiểm soát mọi hoạt động kinh tế của đất nước ta: kinh tế tập thể và kinh tế quốc doanh chiếm phần lớn, kinh tế tư bản tư nhân bị xoá bỏ, kinh tế cá thể còn tồn tại nhưng không đáng kể; cơ chế phân phối chủ yếu là phân phối theo kế hoạch của Nhà nước (bằng tem phiếu)… Mọi hoạt động kinh tế thời kỳ này đều do Nhà nước tiến hành, thị trường hoàn toàn bị xoá sổ. Và tất nhiên, chi tiêu công của Nhà nước là phần chi tiêu chủ yếu trong xã hội.

Khi đất nước giải phóng thì Nhà nước không còn là một Nhà nước thời chiến nữa và vai trò của nó cũng phải thay đổi. Vì vậy rò ràng việc thâu tóm toàn bộ hoạt động sản xuất kinh doanh như thời chiến là một việc không phù hợp, và cần phải cho thị trường thực hiện vai trò của nó. Sai lầm này xảy ra đã được bàn đến nhiều – do sự chủ quan nóng vội muốn xây dựng chủ nghĩa xã hội theo một phương pháp không phù hợp với thực tế khách quan. Thêm vào đó, thời kỳ này việc phân chia hai hệ thống tư bản chủ nghĩa và xã hội chủ nghĩa khiến cho quan hệ kinh tế đối ngoại của Việt Nam không phát triển và Việt Nam buộc phải tự lực trong sản xuất nhiều loại hàng hoá và đẩy Chính phủ phải phát triển khu vực kinh tế công.

Chính những bối cảnh lịch sử trên mà chi tiêu công trong thời kỳ trước đổi mới có

mục tiêu và chiến lược rất khác so với những cơ sở lý luận đã phân tích ở trên.

2.1.2. Đặc điểm của lựa chọn công thời kỳ trước đổi mới

Mục tiêu chính của lựa chọn công là phát triển khu vực kinh tế quốc doanh nhằm mục đích làm cho khu vực kinh tế này có khả năng sản xuất và cung cấp mọi hàng hoá, dịch vụ phục vụ cho đời sống người dân. Khi Việt Nam còn là một nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung thì vai trò của các chương trình đầu tư công cộng là phân bổ nguồn vốn mới cho tất cả các ngành. Do vậy ngoài các dự án cung ứng hàng hoá công cộng đích thực như cơ sở hạ tầng hay dịch vụ công cộng thì còn tồn tại các dự án nhằm mục đích thương mại như chế tạo máy, sản suất hàng tiêu dùng, sản xuất lương thực, thực phẩm… Hơn nữa trong số bộ phận dự án không sản xuất hàng hoá công cộng thì lại thiên về các lĩnh vực sử dụng nhiều vốn, đây là những lĩnh vực mà Việt Nam không hề có lợi thế so sánh.

Cơ chế điều phối quan liêu, bao cấp chi phối nền kinh tế vì vậy trong các khu vực thuộc sở hữu công cộng thì ràng buộc ngân sách mềm. Chính cơ chế điều phối này đã dẫn đến việc khu vực Nhà nước làm việc không đạt hiệu quả cao.

Cơ chế kế hoạch hóa được áp dụng trên toàn bộ đất nước, thành phần kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể chiếm phần lớn.Chi tiêu công là chi tiêu chủ yếu trong xã hội: ngoài các dự án cung ứng hàng hoá công cộng đích thực như cơ sở hạ tầng hay dịch vụ công cộng thì còn tồn tại các dự án nhằm mục đích thương mại như chế tạo máy, sản suất hàng tiêu dùng, sản xuất lương thực, thực phẩm… Các khoản chi tiêu công trong đó có đầu tư công đều do Nhà nước trực tiếp lập kế hoạch chi và quản lý dựa trên các nghiên cứu nhu cầu xã hội của Nhà nước. Hiệu quả không cao, mà vốn đầu tư vào lại lớn, khu vực Nhà nước trong giai đoạn này đã thất bại (dù không có khu vực tư nhân để so sánh).

Trong giai đoạn này, lựa chọn đầu tư công chính là công tác kế hoạch hóa.Kế hoạch hóa là một công cụ chủ yếu để Nhà nước xã hội chủ nghĩa quản lý nền kinh tế quốc dân. Đó là một quá trình được điều hành theo trình tự các khâu công tác có liên hệ chặt chẽ với nhau. Trước hết, tạo lập những căn cứ khoa học cần thiết, như phân tích thực tế, điều tra cơ bản, dự báo nhu cầu tương lai, phân vùng quy hoạch…

Từ đó, xây dựng kế hoạch với các phương án cân đối tổng hợp, lựa chọn mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức sản xuất, xây dựng cơ cấu hợp lý nền kinh tế, dự kiến con đường và bố trí các nguồn lực… Các loại hình kế hoạch thống nhất với các cấp độ (nền kinh tế cả nước, các ngành, địa phương hoặc các cơ sở theo thời kỳ nhất định). Dựa trên các kế hoạch đó, các ngành, các cấp tiến hành đồng bộ các biện pháp tổ chức thực hiện mục tiêu kế hoạch, đáp ứng yêu cầu quản lý nền kinh tế xã hội chủ nghĩa.

Hệ thống quản lý kinh tế trong đó bao gồm các công cụ cấu thành: Kế hoạch hóa, các chính sách đòn bẩy kinh tế, các tổ chức quản lý, luật pháp, các công cụ khoa học – kỹ thuật của quản lý. Giữa các bộ phận đó có mối quan hệ chặt chẽ, ràng buộc và tác động lẫn nhau.

Để thực hiện mục tiêu của hệ thống quản lý kinh tế xã hội chủ nghĩa, kế hoạch hóa tập trung thống nhất của Nhà nước cho phép lựa chọn được phương án kinh tế - kỹ thuật tối ưu, sử dụng hợp lý tiềm năng của đất nước, thúc đẩy tốc độ tăng trưởng nhanh, xác định được thế cân đối hiệu quả, vững chắc nhất giữa các bộ phận cấu thành của nền kinh tế quốc dân, bảo đảm một cơ cấu kinh tế tiến bộ, hợp lý phù hợp với đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước.

Trong hệ thống quản lý kinh tế, kế hoạch hóa với chức năng quy tụ mọi nhiệm vụ, mọi biện pháp chủ yếu về xây dựng và phát triển kinh tế xã hội vào một đầu mối, theo một phương hướng thống nhất, rồi từ nhiệm vụ và biện pháp chủ yếu đó quyết định mọi hướng nỗ lực của từng bộ phận cấu thành, cũng như công cụ quản lý khác, cho nên kế hoạch hóa được xác định là khâu trung tâm của hệ thống quản lý.

Hệ thống lựa chọn công thời kỳ này là một hệ thống top down. Các bước trong quy trình lập kế hoạch đều tập trung trong nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban kinh tế kế hoạch (nay là Bộ Kế hoạch và Đầu tư).