So Sánh Đặc Điểm Của Hệ Thống Lựa Chọn Đầu Tư Công Trong Hai Mô Hình Kinh

mà Kornai gọi là “đói đầu tư”. Hội chứng ràng buộc ngân sách mềm nuôi dưỡng sự vô trách nhiệm và coi khinh rủi ro, mở đường cho sự quá khát đầu tư và khát vọng bành trướng của các giám đốc. Điều này, đến lượt nó, làm cho các rắc rối tài chính trở nên thường xuyên hơn và cầu giải cứu gay gắt hơn. Hội chứng ràng buộc ngân sách mềm trở thành một quá trình tự gây ra, tự tăng cường. Hậu quả là các doanh nghiệp hoạt động ngày càng kém hiệu quả và gây ra những bất ổn cho nền kinh tế.

Các nhà kinh tế sau này đã mở rộng ý tưởng của Kornai và chứng minh rằng hội chứng ràng buộc ngân sách mềm, không chỉ tồn tại trong cơ cấu của một nền kinh tế xã hội chủ nghĩa cổ điển theo kiểu kế hoạch hóa, mà cũng có thể xuất hiện trong bất kỳ một nền kinh tế thị trường nào [38]. Theo quan điểm của tác giả, thì ràng buộc ngân sách mềm sẽ xuất hiện trong điều kiện nền kinh tế nghiêng về chỉ huy, vai trò của Nhà nước thể hiện lấn át vai trò của thị trường.

Việc lựa chọn đầu tư công nói riêng và quản lý mọi hoạt động của nền kinh tế nói chung đều được thực hiện bởi các cơ quan Nhà nước. Sau khi kế hoạch được lập ra dựa trên nghiên cứu tổng thể nhu cầu của nền kinh tế, các kế hoạch được chỉ đạo tới các thành phần kinh tế nhằm thực hiện các mục tiêu đề ra. Hệ thống ra quyết định đầu tư, hay hệ thống lập kế hoạch là hệ thống từ trên xuống (top down).

Ngược lại, trong nền kinh tế thị trường, khi các hoạt động kinh tế được điều tiết bởi thị trường, vai trò của Nhà nước không lớn, chỉ mang tính chất thiết lập các thể chế cho các thành phần kinh tế hoạt động. Đầu tư công không chỉ ít về số lượng mà lựa chọn đầu tư công cũng tuân theo nguyên tắc thị trường, chỉ bổ khuyết vào những thất bại thị trường. Vì vậy ràng buộc ngân sách ở trong nền kinh tế thị trường là ràng buộc ngân sách cứng, tức là không có những khoản phát sinh, các khoản chi hỗ trợ cho doanh nghiệp, trợ giá, bù lỗ hay ấn định giá đầu vào đầu ra, ....

Việc lựa chọn đầu tư công trong nền kinh tế thị trường dựa trên nhu cầu của thị trường, do đó được nghiên cứu và đề xuất từ dưới lên (bottom up).

Có thể tóm tắt đặc điểm lựa chọn đầu tư công trong hai mô hình kinh tế như sau:

Bảng 1.1: So sánh đặc điểm của hệ thống lựa chọn đầu tư công trong hai mô hình kinh tế

Đặc điểm của lựa

chọn đầu tư

công

Trong nền kinh tế thị trường thuần túy

Trong nền kinh tế kế hoạch

chỉ huy

Nguyên tắc

Tuân theo nguyên tắc thị trường

Tuân theo kế hoạch của nhà nước dựa trên nghiên cứu của

nhà nước về nhu cầu xã hội.

Tác động

Chỉ mang tính điều chỉnh các

thất bại thị trường

Tác động đến mọi lĩnh vực

trong nền kinh tế

Ngân sách

Ràng buộc ngân sách cứng

Ràng buộc ngân sách mềm

Phương thức thực hiện

Việc lập kế hoạch do các cơ quan nhà nước, hoặc các tổ chức xã hội cùng tiến hành lập kế hoạch dựa trên nhu cầu của thị

trường

Do các cơ quan nhà nước tiến hành lập kế hoạch, các thành phần khác (chủ yếu là kinh tế nhà nước) trong nền kinh tế thực

hiện.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 108 trang tài liệu này.

Nguồn: Trích Janos Kornai, (2001), Con đường dẫn đến nền kinh tế thị trường, Hội tin học Việt Nam

Hiện nay, các mô hình kinh tế là mô hình kinh tế hỗn hợp, không thuần túy thị trường, hay thuần túy chỉ huy, vì vậy, lựa chọn đầu tư công cũng mang tính chất hỗn hợp.

Cơ chế ra quyết định của Nhà nước

Trong một chế độ phi dân chủ, có thể thấy rò ràng các quyết định đầu tư công đều do giai cấp nắm giữ quyền lực trong nền kinh tế đưa ra. Ví dụ, trong chế độ quân chủ thời phong kiến, việc tu sửa đê điều, cứu trợ thiên tai bão lũ đều được quyết định bởi nhà vua, và được thực hiện bởi hệ thống quan viên trong triều đình.

Trong một chế độ dân chủ, việc xác định các danh mục dự án đầu tư công trong kế hoạch đầu tư công nằm trong tay của Nhà nước, chứ không phải toàn bộ dân

chúng. Điều đó có nghĩa là dân chủ cung cấp cho người dân một cơ chế để tác động đến các quyết định của Nhà nước. Trong một chế độ dân chủ, tuy đầu tư công dựa trên quyền quyết định của Nhà nước song dân chúng cũng có thể có những tác động thông qua Nhà nước để xác định danh mục đầu tư công. Một xã hội càng mang tính chất dân chủ thực sự, thì dân chúng càng có ảnh hưởng lớn đối với các quyết định của Nhà nước. Khi đó, đầu tư công càng có mục tiêu gần với nhu cầu thực sự của cộng đồng, và cầu của nền kinh tế về hàng hóa công cộng. Ngược lại, nếu xã hội có tính dân chủ ít, thì danh mục đầu tư công sẽ do nhóm người có khả năng thâu tóm quyền lực Nhà nước quyết định.

Như vậy nghĩa là tuỳ theo bản chất của Nhà nước, dân chủ với mức độ như thế nào thì sự tác động đến lựa chọn danh mục đầu tư công cũng thay đổi. Xã hội càng dân chủ nhu cầu của dân chúng càng thể hiện là nhân tố quyết định đầu tư công.

Tuy nhiên, chưa thể khẳng định, dân chủ là yếu tố đủ cho việc đầu tư công đúng mục tiêu và mang tính hiệu quả. Đa phần các thể chế chính trị hiện nay đều vấp phải những vấn đề trong lựa chọn công như: vấn đề cử tri trung gian, nguyên tắc đa số, nghịch lý quay vòng trong biểu quyết… [32, ch IX-X] dẫn đến không thể có được những lựa chọn hiệu quả về kinh tế và xã hội mà chỉ có lợi cho một nhóm người mà thôi. Do vậy, các nhóm lợi ích chi phối Nhà nước chứ không phải là toàn bộ dân chúng.

Các nhóm lợi ích trong nền kinh tế

Các nhóm lợi ích luôn tồn tại trong bất kỳ một chế độ xã hội nào. Mặc dù không xung đột nhau về mặt lợi ích, nhưng các nhóm lợi ích không hoàn toàn đồng nhất. Chính vì vậy, mỗi quyết định của Nhà nước luôn có ảnh hưởng tích cực đến nhóm này, không ảnh hưởng đến nhóm kia, hoặc tiêu cực đến nhóm khác. Tuy xét về mặt tổng thể lợi ích kinh tế xã hội, quyết định đầu tư công có thể mang lại lợi ích kinh tế xã hội ròng dương, nhưng không đảm bảo mọi nhóm lợi ích đều có lợi ích dương. Vì vậy, để đảm bảo cho quyền lợi riêng của bản thân nhóm mình, hoặc đấu tranh nhằm đạt được quyền lợi lớn hơn từ xã hội, các nhóm lợi ích luôn có phương thức tác động nhất định lên Nhà nước, ảnh hưởng đến việc ra quyết định của Nhà nước.

Thông thường, các nhóm lợi ích nắm giữ quyền lực về kinh tế (giàu có) sẽ có tác

động dễ dàng, mạnh hơn so với các nhóm lợi ích yếu thế. Chính vì vậy, trong một xã hội dân chủ, hoặc có chế độ thông tin đa chiều tốt, sẽ đảm bảo công bằng giữa các nhóm lợi ích hơn.

1.1.3. Ảnh hưởng của lựa chọn đầu tư công đến hiệu quả của đầu tư công

Có rất nhiều nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu quả của đầu tư công, trong đó, các nguyên nhân xuất phát từ lựa chọn đầu tư công là các nguyên nhân chủ quan, còn các nhân tố khác nằm ngoài lựa chọn đầu tư công là các nguyên nhân khách quan. Để tác động đến hiệu quả đầu tư công, trong giới hạn nghiên cứu, luận văn này chỉ đi sâu phân tích các yếu tố thuộc lĩnh vực lựa chọn đầu tư công – nguyên nhân chủ quan.

- Ảnh hưởng của quá trình lập kế hoạch đầu tư công đến hiệu quả đầu tư công:

Thứ nhất, các chính sách lựa chọn đầu tư công quy định tất cả các quy trình thực hiện, cơ chế thực hiện, nếu các chính sách này không phù hợp với thực tiễn hoặc phân tán, chồng chéo, trùng lắp sẽ ảnh hưởng lớn đến việc lựa chọn đầu tư công cũng như thực hiện đầu tư công.

Thứ hai, việc phân cấp, phân công nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan thực hiện không rò ràng, chồng chéo, hoặc có tình trạng không có cơ quan quản lý, phụ trách cũng dẫn đến tình trạng đầu tư thiếu quy hoạch, hoặc quy hoạch kém. Khi đó, có thể dẫn đến đầu tư sai mục tiêu, không đúng đối tượng, hiệu quả đầu tư công không cao. Các tiêu chí không cụ thể, rò ràng và minh bạch cũng ảnh hưởng đến chất lượng của danh mục dự án đầu tư công.

Thứ ba, trình độ nhân lực của các đơn vị quản lý nhà nước và các đơn vị thực hiện yếu kém cũng dẫn đến việc các quy trình thực hiện đầu tư công kém chất lượng. Các sai sót, thiếu hụt trong quyết định đầu tư, tổ chức thực hiện đầu tư, công tác kiểm tra giám sát, kiểm toán thực hiện kém hay thậm chí là tham nhũng sẽ dẫn đến đầu tư công kém hiệu quả.

Từng nhân tố trong quy trình lập kế hoạch đầu tư công đều có ảnh hưởng ít hoặc nhiều đến thực trạng đầu tư công, cụ thể là hiệu quả của đầu tư công.

- Ảnh hưởng của các nhân tố khác trong lựa chọn đầu tư công đến hiệu quả đầu tư công:

Ngoài các yếu tố kể trên, đầu tư công còn chịu ảnh hưởng gián tiếp từ các nhân tố tác động đến quy trình lập kế hoạch đầu tư công. Có thể kể đến tác động từ cơ chế điều phối nền kinh tế, cơ chế biểu quyết để ra quyết định đầu tư, nhóm lợi ích… Tuy nhiên ảnh hưởng từ các nhân tố này mang tính gián tiếp thông qua lựa chọn đầu tư công. Vì vậy, việc trong ngắn hạn, tác động đến quy trình lập kế hoạch đầu tư công cũng góp phần hạn chế bớt các ảnh hưởng gián tiếp này.‌

1.2. Kinh nghiệm về lựa chọn đầu tư công của một số nước và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

1.2.1. Kinh nghiệm của một số nước về lựa chọn đầu tư công

1.2.1.1. Khung khổ Quản lý tài khóa và Kế hoạch tài khóa trung hạn của Hàn Quốc [17]

Kế hoạch tài khóa trung hạn của Hàn Quốc được đưa ra như là một phần trong kế hoạch cải cách tài khóa toàn diện đầu những năm 2000. Việc cải cách này bắt nguồn từ những đòi hỏi phải: (1) Thay đổi các ưu tiên chiến lược của chính phủ; (2) Mức độ phức tạp ngày càng tăng của các chương trình của các Bộ; (3) Văn phòng ngân sách trung ương ngày càng khó khăn trong quản lý ngân sách một cách quá tập trung; và (4) Thực tế kém ổn định tài khóa sau khủng hoảng.

Đầu tiên, Kế hoạch tài khóa trung hạn được đưa ra nhằm mở rộng phạm vi của chính sách tài khóa từ năm tài khóa đơn lẻ tiếp theo cho đến vài năm tới trong tương lai. Kế hoạch tài khóa trung hạn tạo điều kiện thuận lợi phân bổ nguồn lực chiến lược, tăng cường mối liên kết giữa lập ngân sách và hoạch định chính sách, và cho phép chính phủ lên kế hoạch cho sự ổn định tài khóa dài hạn.

Thứ hai, hệ thống lập ngân sách từ dưới lên đang tồn tại được thay thế bằng lập ngân sách từ trên xuống. Các Bộ liên quan có nhiều quyền hơn trong việc chuẩn bị ngân sách của mình miễn là các đề xuất lập Quỹ của họ không vượt quá mức trần chi tiêu theo quy định của Bộ Chiến lược và Tài chính. Các mức trần này phản ánh những ưu tiên về chi được chỉ rò trong Kế hoạch tài khóa trung hạn.

Thứ ba, quản lý (hiệu quả) hoạt động được tăng cường bằng việc giám sát hoạt động, kiểm tra/rà soát chương trình và đánh giá chương trình. Cùng với hệ thống lập ngân sách từ trên xuống, quản lý (hiệu quả) hoạt động xác định một sự chuyển đổi từ kiểm soát tập trung vào đầu vào sang kiểm soát tập trung vào đầu ra.

Kế hoạch tài khóa trung hạn

Kế hoạch tài khóa trung hạn là một kế hoạch trung hạn đề ra tầm nhìn, chiến lược và các định hướng chính sách của chính phủ có gắn với kế hoạch về tổng tài khóa như cân đối ngân sách và các khoản nợ của chính phủ và những giải trình về các kế hoạch chi tiêu chi tiết. Kế hoạch tài khóa trung hạn bao gồm 5 năm (năm hiện tại, năm ngân sách và 3 năm tiếp theo) và được rà soát lại hàng năm theo một nền tảng cuốn chiếu để thích ứng với những thay đổi về kinh tế - xã hội. Bản Kế hoạch tài khóa trung hạn đầu tiên thực hiện năm 2004.

Hộp 1.1: Nội dung Kế hoạch tài khóa trung hạn quốc gia

* Đánh giá kế hoạch của năm trước

* Khái quát về tình hình phát triển kinh tế trong và ngoài nước cũng như các điều kiện chính sách tài khóa.

* Chiến lược tài khóa cho những năm tiếp theo và các kế hoạch chi tiêu tổng thể - thu, chi, cân đối và các khoản nợ.

* Các định hướng chính sách và phân bổ nguồn lực trên 12 khu vực như đầu tư kết cấu hạ tầng, R&D, phúc lợi và chăm sóc sức khỏe…

* Cải thiện hệ thống quản lý tài khóa.

Nguồn: Nguyễn Lan Hương, Nguyễn Hương Giang, Vũ Thu Trang (2012), Kinh nghiệm đổi mới tài khóa và kế hoạch tài khóa trung hạn ở Hàn Quốc, Kỷ yếu hội thảo Đổi mới công tác kế hoạch và đầu tư công

Quy trình Lập ngân sách từ trên xuống

Theo quy trình lập kế hoạch từ trên xuống, Văn phòng Ngân sách Trung ương quyết định các mức trần của lập kế hoạch chi theo các ngành và sau đó các bộ liên quan chuẩn bị các đề xuất ngân sách của mình theo các mức trần này.

Đặt kế hoạch về tăng trưởng, thu, chi, cân đối tài khóa, nợ, vv

Đặt ra các mục tiêu tài khóa nhằm đảm bảo tính ổn định kinh tế vĩ mô trong ngắn hạn và dài hạn

Phân bổ chi tiêu theo các lĩnh vực phản ánh các ưu tiên quốc gia

Quyết định mức vốn cho các chương trình riêng lẻ phản ánh các ưu tiên chính sách trong các lĩnh vực

Lập ngân sách

Đặt ra một mức trần chi tiêu quốc gia để đạt được các mục tiêu

Hình 1.3: Quy trình ngân sách trong hệ thống từ trên xuống

Hệ thống lập kế hoạch ngân sách từ trên xuống được đưa ra vào năm 2005. Kể từ đó, hệ thống này đã cải thiện rò rệt kỷ luật tài khóa thông qua các giới hạn cho trước về tăng trưởng chi tiêu. Khi các bộ liên quan có nhu cầu các chương trình mới, họ được yêu cầu giảm bớt mức chi tiêu trong các chương trình khác để đáp ứng các chương trình mới. Cùng thời điểm đó, các bộ liên quan được hưởng sự linh hoạt nhiều hơn trong việc chuẩn bị ngân sách của mình trong các mức trần giới hạn. Sự linh hoạt này góp phần làm tăng tính hiệu qủa của chi tiêu.

Hệ thống quản lý (hiệu quả) hoạt động

Quản lý (hiệu quả) hoạt động các chương trình chi tiêu dần được củng cố qua các năm. Giám sát hoạt động được thực hiện vào năm 2004 sau những năm thử nghiệm,

rà soát lại chương trình trong năm 2005 và đánh giá chương trình trong năm 2006.

Quản lý (hiệu quả) hoạt động đáp ứng một số mục tiêu. Trước hết, nó đảm bảo trách nhiệm giải trình của các bộ đối với kết quả và hiệu quả hoạt động chương trình của bộ mình. Công chúng và Quốc hội được biết rò hơn về việc tiền thuế được chi tiêu như thế nào và có thể buộc các bộ chịu trách nhiệm về các kết quả hoạt động.

Thứ hai, Văn phòng Ngân sách trung ương sử dụng thông tin kết quả và hiệu quả hoạt động cho các quyết định phân bổ ngân sách. Các hoạt động chỉnh sửa/điều chỉnh, bao gồm cả cắt giảm ngân sách đã được thực hiện với những chương trình hiệu quả kém. Việc thực hiện lập ngân sách từ trên xuống và quản lý (hiệu quả) hoạt động phản ánh bước chuyển từ kiểm soát tập trung vào đầu vào sang kiểm soát tập trung vào kết quả.

Thứ ba, các Bộ có thể sử dụng thông tin hiệu quả hoạt động để cải thiện hoạt động của chính mình vì định hướng hoạt động dần dần được đưa vào trong các Bộ, ngành thông qua quá trình lập kế hoạch ngân sách.

Bảng 1.2: Các thành phần của hệ thống quản lý (hiệu quả) hoạt động

Thành phần

Vai trò

Thực tế ở Hàn Quốc

Giám sát hoạt động

Đo lường kết quả và hiệu quả hoạt động của chương trình theo một bộ chỉ số định

Tất cả các bộ, ngành phải công bố các báo cáo và kế hoạch hoạt động thường niên.

Rà soát chương trình (Phụ lục 2)

Đánh giá những khía cạnh khác nhau của một chương trình về tính rò ràng của mục đích, chủ trì bởi Văn phòng Ngân sách trung ương

Áp dụng cho 1/3 các chương trình chi tiêu mỗi năm

Yêu cầu từ 15-20 câu hỏi trong từng chương trình liên quan đến lập kế hoạch, thực

hiện và kết quả hoạt động.