Lựa Chọn Đầu Tư Công Giai Đoạn Đổi Mới (Từ 1986 Đến Nay)

những mục tiêu cuả đầu tư công là thu hút các nguồn vốn ngoài Nhà nước tham gia vào đầu tư phát triển kinh tế - xã hội. Nhưng trên thực tế tổng vốn đầu tư xã hội tăng nhanh chủ yếu do nguồn đầu tư thuộc khu vực Nhà nước tăng, và việc tăng hay giảm đầu tư khu vực Nhà nước không ảnh hưởng đến đầu tư từ các thành phần kinh tế khác chứng tỏ tính kém hiệu quả của đầu tư công.‌

Bên cạnh đó, đầu tư phát triển con người, đầu tư cho một số lĩnh vực như y tế, giáo dục - đào tạo trong 10 năm qua tuy đã được quan tâm hơn so với trước song chưa tạo được sự chuyển biến tương xứng về chất lượng cung cấp dịch vụ. Chi đầu tư cho nghiên cứu khoa học có tăng nhưng hiệu quả ứng dụng các kết quả nghiên cứu chưa tương xứng.

2.3. Lựa chọn đầu tư công giai đoạn Đổi mới (từ 1986 đến nay)

2.3.1. Bối cảnh mới

Việt Nam không thể duy trì cơ chế kế hoạch hoá và phải chuyển sang xây dựng nền kinh tế thị trường. Việc này đồng nghĩa với việc chấm dứt sự can thiệp quá sâu của Nhà nước vào nền kinh tế mà quay trở lại với ba chức năng của một Nhà nước trong nền kinh tế thị trường: đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động kinh tế, đảm bảo công bằng xã hội và giữ ổn định kinh tế vĩ mô. Về mặt lý thuyết là như vậy song quá trình chuyển sang kinh tế thị trường không phải là một việc thực hiện trong một sớm một chiều. Trên thực tế đây là một quá trình chuyển đổi vô cùng lâu dài và phức tạp. Hiện tại tuy công nhận các chức năng mới của Nhà nước nhưng chương trình đầu tư công vẫn đẩy mạnh đầu tư cho các hoạt động không có bộ phận hàng hoá công cộng, không thực hiện đúng các chức năng của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường mà ở trên đã nêu (Mục 1.1).

Song có những nhân tố ảnh hưởng đến quá trình thực hiện ba chức năng trên, và từ đó ảnh hưởng đến phạm vi và mức độ can thiệp của Nhà nước.

Thứ nhất, Việt Nam là một nước đang phát triển, một nước có nền kinh tế lạc hậu, một nước đi sau phải tham khảo kinh nghiệm của các nước đi trước trong hoạt động của Nhà nước. Đồng thời chúng ta thấy Việt Nam là một nước lạc hậu nếu chỉ hành động như các nước phát triển đã làm hoặc đang làm thì chúng ta sẽ luôn luôn

chỉ là người đi sau và không thể đuổi kịp các nước phát triển. Vì vậy chắc chắn rằng vai trò của Nhà nước Việt Nam sẽ phải khác so với các nước phát triển. Một hoạt động kinh tế như sản xuất hay kinh doanh một nặt hàng nào đó, cung cấp một thông tin nào đó… từ đó dẫn đến sự hiệu quả trong nền kinh tế có thể được thực hiện tốt bởi thị trường nhưng trong một số trường hợp thì Nhà nước vẫn can thiệp vào vì có thể nó là một phần cuả chiến lược công nghiệp hoá - hiện đại hoá rút ngắn.

Thứ hai, nền kinh tế Việt Nam phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Vì vậy sự can thiệp của Nhà nước nhằm đảm bảo công bằng xã hội là cần thiết và phải được chú trọng hơn các nước khác. Vì vậy các khoản chi tiêu công dành cho xoá đói giảm nghèo và công bằng xã hội luôn chiếm một phần khá lớn trong chi tiêu công ở nước ta. Điều này gây khó khăn không nhỏ cho Việt Nam vì nguồn vốn huy động ít ỏi mà lại không thể có tỉ lệ dùng vào mục đích tăng trưởng nhiều như các nước khác.

Thứ ba, Việt Nam đang ở giai đoạn đầu hình thành cơ chế thị trường vì vậy chức năng của nó không phải chỉ là khắc phục khuyết tật của thị trường mà còn là tạo dựng các quan hệ thị trường. Điều này tức là các khoản đầu tư công sẽ bao gồm thêm nhiều khoản chi cho việc khắc phục sự không đầy đủ của thị trường, đặc biệt là đối với nền kinh tế thị trường đang ở giai đoạn đầu xây dựng như Việt Nam. Trong nền kinh tế thị trường Nhà nước đóng vai trò là người sửa chữa hoặc bổ khuyết cho các khuyết tật thị trường chứ không thay thế thị trường. Một thị trường hoạt động hiệu quả hơn sẽ cần ít sự can thiệp của Nhà nước. Nhưng trong một xã hội nơi mà thị trường còn kém phát triển như Việt Nam thì không có khả năng thực hiện tốt một số nhiệm vụ quan trọng. Khi đó sẽ có cơ sở để Nhà nước tham gia can thiệp và bổ khuyết cho thị trường trong việc thực hiện một số chức năng này và mức độ can thiệp như vậy là khá lớn. Và khi thị trường có khả năng tự vận hành một mình rồi (hiệu quả hơn) thì sự can thiệp của Nhà nước khi đó lý lẽ biện minh cho các khoản chi tiêu công sẽ giảm xuống. Vấn đề là Nhà nước phải xác định được điểm dừng cho sự can thiệp này. Đây là một vấn đề nan giải.

Thứ tư, Nhà nước không phải chỉ khắc phục các thất bại của thị trường mà còn

khắc phục dấu ấn của cơ chế quản lý hành chính bao cấp. Việc duy trì cơ chế kế hoạch hoá bao cấp quá lâu đã để lại rất nhiều những hậu quả nặng nề mà nhiệm vụ của Nhà nước là phải giải quyết như: một loạt các xí nghiệp quốc doanh bị thua lỗ, các nhân viên hành chính của Nhà nước luôn làm theo lối cũ cửa quyền hách dịch… Đặc biệt là các cơ chế thực hiện chương trình đầu tư công, những văn bản pháp lý, những quy định theo lối cũ vẫn còn tồn tại. Những điểm nêu trên đã ảnh hưởng không nhỏ đến đầu tư công của nước ta.

Thứ năm, nguyên nhân cuối cùng và cũng có tầm quan trọng vô cùng lớn. Đó chính là sự hội nhập kinh tế quốc tế. Hội nhập có tác động nhiều mặt, ảnh hưởng vô cùng lớn và thậm chí là lớn nhất.Hội nhập kinh tế quốc tế là tham gia vào nền kinh tế toàn cầu - một nền kinh tế của những tri thức mới, khoa học công nghệ phát triển. Trên thị trường toàn cầu này tính chất của các thất bại thị trường đang thay đổi theo sự phát triển của các động lực phát triển kinh tế. Từ đó đặt ra những vấn đề mới cho việc giải quyết các thất bại thị trường này. Vậy có nghĩa là khi hội nhập chúng ta đối mặt với những thất bại thị trường mới, và phức tạp hơn nhiều.

Toàn cầu hoá đang làm gia tăng mạnh mẽ sự mở cửa, đan xen phụ thuộc lẫn nhau của các quốc gia. Sự phát triển nhanh chóng của các công ty xuyên quốc gia, sự vận động liên tục của các luồng tài chính, vai trò của các tổ chức phi chính phủ, sức ép cạnh tranh cùng những quy tắc luật lệ của các tổ chức quốc tế dẫn đến sự thay đổi vị thế và vai trò của Nhà nước. Các công ty xuyên quốc gia đang đóng vai trò rất lớn trong nền kinh tế của các nước trên thế giới đặc biệt với các nền kinh tế nhỏ. Các công ty xuyên quốc gia chi phối về kinh tế từ đó có những tác động nhất định đến các lựa chọn công của Chính phủ, ngoài ra các công ty cũng có những tác động tích cực và tiêu cực đến việc sửa chữa các thất bại thị trường của Chính phủ làm cho công việc đó trở nên phức tạp hơn. Việc Việt Nam gia nhập các tổ chức quốc tế, ký các hiệp định quốc tế (AFTA, WTO…) có nghĩa là Việt nam đang tham gia vào “cuộc chơi” của thế giới và phải tuân theo “luật chơi” – các quy định quốc tế. Vì vậy một vấn đề mới đặt ra cho chi tiêu công đó chính là phải chi tiêu theo luật quốc tế. Ngoài ra phải cải cách các cơ chế thể chế liên quan đến chi tiêu công đặc biệt

trong các quy tắc tài chính - kế toán. Một xu hướng nữa liên quan đến vấn đề hội nhập kinh tế quốc tế đó chính là khi hội nhập tính cạnh tranh sẽ tăng lên và yêu cầu tất yếu đó là các hoạt động kinh tế phải hiệu quả hơn. Và đầu tư công không phải là ngoại lệ.

Việc phát triển quan hệ kinh tế đối ngoại cũng làm tăng khả năng lựa chọn các hàng hoá dịch vụ khác nhau của người dân. Trước đây có những hàng hoá, dịch vụ mà tư nhân không thể cung cấp được khiến Nhà nước buộc phải sản xuất nhưng giờ đây, sự lựa chọn tăng lên làm cho những đội tượng chi tiêu công của Nhà nước giảm xuống. Ngày nay Nhà nước không phải can thiệp vào thị trường với tư cách là nhà sản xuất hàng hoá hoặc dịch vụ nào đó (trước kia cần vì quan hệ kinh tế đối ngoại không phát triển và thị trường không đầy đủ) khi mà dân chúng có thể lựa chọn từ bên ngoài các hàng hoá dịch vụ dễ dàng hơn và rẻ hơn.

Tóm lại, lựa chọn đầu tư công một quốc gia đưa ra đều phải được xem xét cân nhắc trong sự ràng buộc, phụ thuộc chặt chẽ với các thông lệ quốc tế, đường lối chính sách của các quốc gia khác và với diễn biến của các quá trình vận động trên phạm vi toàn cầu.

2.3.2. Phương thức lựa chọn đầu tư công mới

Trong nền kinh tế thị trường, thay vì sử dụng công cụ kế hoạch hóa tập trung, Chính phủ sử dụng công cụ kế hoạch hóa định hướng phát triển để can thiệp vào thị trường. Trong giai đoạn Đổi mới hiện nay, cùng với việc chuyển dần từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, công cụ mà Nhà nước sử dụng là kế hoạch hóa tập trung được chuyển dần theo hướng định hướng phát triển để can thiệp vào thị trường.

Năm 1986, tại Đại hội Đảng VI, phương thức lựa chọn đầu tư công đã có bước đầu thay đổi. Kế hoạch cấp Trung ương quyết định phương hướng chủ yếu, cơ cấu kinh tế, cơ cấu đầu tư, các mục tiêu then chốt, các công trình trọng điểm, các sản phẩm chủ yếu trực tiếp chi phối các cân đối lớn của nền kinh tế quốc dân. Các bộ không can thiệp vào nhiệm vụ quản lý sản xuất, kinh doanh cụ thể của các đơn vị kinh tế cơ sở.

Đại hội Đảng VII khẳng định thêm công tác kế hoạch đã chuyển từ kế hoạch pháp lệnh sang kế hoạch định hướng là chủ yếu, bước đầu sử dụng các đòn bẩy kinh tế và lực lượng vật chất để bảo đảm cân đối tổng cung - tổng cầu trong nền kinh tế. Tuy nhiên cần đổi mới hơn nữa công tác kế hoạch, nâng cao chất lượng công tác xây dựng các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; tăng cường thông tin kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế, công tác kế toán, thống kê; ứng dụng rộng rãi các thành tựu khoa học và công nghệ trong dự báo, kiểm tra tình hình thực hiện ở cả cấp vĩ mô và doanh nghiệp.

Tại Đại hội lần thứ XI, vai trò của thị trường lại được nhấn mạnh và quan tâm hơn: Nhà nước quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa bằng luật pháp, cơ chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các nguồn lực kinh tế, giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, tạo lập, phát triển đầy đủ, đồng bộ các yếu tố thị trường và các loại thị trường, cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, định hướng phát triển, phát huy mặt tích cực, hạn chế, khắc phục mặt trái, tiêu cực của cơ chế thị trường; phát huy dân chủ, quyền làm chủ của nhân dân trong lĩnh vực kinh tế. Phương thức lựa chọn đầu tư công, theo đó, cũng thay đổi dần dần có tính định hướng thị trường hơn.

Khác với lựa chọn đầu tư công theo phương pháp kế hoạch hóa tập trung, lựa chọn đầu tư công theo phương pháp kế hoạch hóa định hướng phát triển không can thiệp quá sâu vào các hoạt động kinh tế, không mang tính mệnh lệnh, mà nó là một công cụ giúp Chính phủ điều hành nền kinh tế thông qua quá trình điều tiết, dẫn dắt thị trường và định hướng phát triển nền kinh tế.

Kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị trường cũng là một công cụ huy động và phân bổ nguồn lực khan hiếm nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển của nền kinh tế; giúp Chính phủ huy động các nguồn lực xã hội trong và ngoài nước để cùng hướng tới đạt các mục tiêu kế hoạch. Như vậy, việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong nền kinh tế thị trường cần phải gắn chặt với các nguồn lực xã hội nói chung, nguồn lực tài chính nói riêng, để có thể tối đa hóa hiệu quả sử dụng nguồn lực này trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương.

Chiến lược phát triển kinh tế xã hội cả nước

Kế hoạch trung và ngắn hạn

Kế hoạch trung hạn

Kế hoạch ngắn hạn

Trong mô hình lựa chọn đầu tư công theo phương pháp kế hoạch hóa định hướng phát triển, các hệ thống kế hoạch, quy hoạch, chiến lược được xây dựng có mối quan hệ mật thiết chặt chẽ với nhau. Trong đó, chiến lược phát triển kinh tế xã hội là luận chứng về định hướng phát triển trong dài hạn, thông thường ở tầm nhìn 10 năm hoặc 10 năm sau đó. Chiến lược thường có ba loại: Chiến lược phát triển kinh tế xã hội cả nước, Chiến lược phát triển ngành, Chiến lược phát triển lãnh thổ. Quy hoạch phát triển là luận chứng về định hướng phát triển và tổ chức không gian xác định nhằm khai thác, phát huy có hiệu quả các điều kiện kinh tế xã hội phù hợp với các ngành và lãnh thổ. Quy hoạch có thể được hiểu là cụ thể hóa của Chiến lược ở cấp ngành và địa phương. Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trung hạn và ngắn hạn là một trong hai công cụ điều tiết nền kinh tế trong thị trường (công cụ thứ hai là thuế). Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội thường có tính linh hoạt phù hợp với nhu cầu thị trường hơn so với quy hoạch và chiến lược, tuy nhiên mang tính chất thời vụ không mang tính chiến lược như trong chiến lược hay quy hoạch. Có thể hình dung mối quan hệ giữa ba loại sản phẩm của quy trình lựa chọn đầu tư công như sau.

Quy hoạch phát triển


	Quy		Quy
	hoạch		hoạch
	phát		phát
	triển		triển
	vùng,		ngành
	lãnh
	thổ