Các Nhân Tố Thể Chế Bên Ngoài Quy Trình Lập Kế Hoạch

động: hai chỉ tiêu này hỗ trợ để nói lên hiệu quả của đầu tư công một cách cũng rất quan trọng. Nếu tỷ lệ đóng góp của đầu tư công vào việc thu ngân sách, tạo việc làm mới càng cao thì hiệu quả đầu tư công càng lớn, đem lại lợi ích càng tốt cho nền kinh tế và ngược lại.

(5) Tỷ lệ “vốn đầu tư công trở thành tài sản”: Đây là một trong những chỉ tiêu quan trọng phản ánh hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản (xây dựng nhà máy, xí nghiệp và kết cấu hạ tầng kỹ thuật). Tỷ lệ này càng cao chứng tỏ việc đầu tư công có hiệu quả tốt và ngược lại tỷ lệ này thấp thì chứng tỏ việc đầu tư công có hiệu quả kém. Ở đất nước mà quản lý đầu tư chặt chẽ, sử dụng vốn đầu tư công có hiệu suất cao, giải ngân vốn thuận lợi… thì tỷ lệ vốn đầu tư công biến thành tài sản luôn ở mức cao và ngược lại.

(6) Chỉ số tác dụng lan truyền của đầu tư công: Là chỉ số vốn tư nhân được lôi cuốn do thực hiện một đồng vốn đầu tư công hoặc số vốn tư nhân đã được thực hiện trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh (hay trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng) được lôi cuốn do một đồng vốn đầu tư công.

(7) Chỉ tiêu phản ánh số người được nuôi sống nhờ đầu tư công: Chỉ tiêu này khó tính. Trong một số trường hợp người ta tính được bằng cách cộng tất cả số lao động có việc làm do đầu tư công và số người ăn theo số lao động có thu nhập từ việc làm do đầu tư công mang lại. Rồi tiếp tục chia cho tổng số người nghèo thì sẽ được mức đóng góp vào giảm nghèo cho nền kinh tế.

Các chỉ số nêu trên cần so sánh qua các năm và so sánh quốc tế hoặc ở nước ta là so sánh giữa các tỉnh.

Nhóm chỉ tiêu bổ trợ:

(1) Tỷ lệ thất thoát vốn của đầu tư công: Chỉ tiêu này được tính bàng số vốn thất thoát chia cho tổng vốn đầu tư công đã thực hiện; đơn vị %. Quản lý đầu tư, kiểm tra giám sát đầu tư… ảnh hưởng lướn đến thất thoát vốn đầu tư công.

(2) Thời gian thi công kéo dài của đầu tư công: Thực tế thời gian kéo dài của các dự án đầu tư công so với thời gian dự kiến đã được xác định, thường tính bằng tháng và %. Thời gian thi công của đầu tư công phụ thuộc vào khả năng giải ngân,

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 108 trang tài liệu này.

năng lực thi công của nhà thầu, khả năng vật liệu xây dựng và chất lượng nhân lực…

1.1.2. Lựa chọn đầu tư công

Lựa chọn đầu tư công là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đưa ra quyết định của nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm cung cấp hàng hóa công tốt nhất cho xã hội.

Hình 1.1: Lựa chọn công

Nguồn: Mô hình hóa của tác giả.

Lựa chọn công có thể được hiểu là quá trình lập kế hoạch đầu tư công dưới tác động của các nhóm nhân tố: cơ chế điều phối nền kinh tế, cơ chế ra quyết định, các nhóm lợi ích.

Lựa chọn công không chỉ đơn thuần là một quá trình nghiệp vụ mà là một tương tác giữa các chủ thể trong nền kinh tế để đưa ra được một sản phẩm là kế hoạch đầu tư công.

Khi nghiên cứu đặc điểm lựa chọn đầu tư công, cần phải quan tâm đến các nhân tố sau:

(1) Các nhân tố thuộc quá trình lập kế hoạch đầu tư công:

- Chính sách quản lý lựa chọn đầu tư công thể hiện qua các văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản hướng dẫn thực hiện quá trình lập kế hoạch đầu tư công.

- Cơ chế lập kế hoạch đầu tư công bao gồm: cơ chế phân cấp đối với việc lập kế hoạch đầu tư công (bottom up hoặc top down); cơ chế phân bổ ngân sách cho đầu tư công (bình quân hoặc ưu tiên); tiêu chí lựa chọn danh mục dự án đầu tư công.

- Các đơn vị thực hiện nhiệm vụ lựa chọn đầu tư công bao gồm: các thể chế, cơ quan, tổ chức, đơn vị xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư công, lập dự án, chương trình đầu tư công, các cơ quan đánh giá kết quả đầu tư công.

(2) Các nhân tố bên ngoài quy trình lập kế hoạch và có tác động đến quy trình lập kế hoạch:

- Cơ chế điều phối nền kinh tế: cơ chế thị trường hay cơ chế kế hoạch hóa tập trung.

- Cơ chế ra quyết định: tùy theo mức độ dân chủ, tùy theo sự tổ chức về mặt thể chế của Nhà nước.

- Sự ảnh hưởng của các nhóm lợi ích.

1.1.2.1. Quy trình lập kế hoạch đầu tư công

Một quy trình lập kế hoạch đầu tư công có thể chia thành 3 bước như sau:

Bước 1 – Lập kế hoạch cho dự án đầu tư công

Căn cứ vào mục tiêu đề ra, thực hiện chức năng của Nhà nước (khắc phục thất bại thị trường nào, hướng tới mục tiêu kinh tế hay xã hội, phát triển ngành hay vùng…), kế hoạch cho một dự án đầu tư công được xây dựng. Trong bước này, nhiệm vụ chủ yếu là xây dựng một bản kế hoạch của chương trình đầu tư công một cách cụ thể rò ràng. Trong đó, phải nêu lên được các điểm chính sau: mục tiêu của chương trình, từng bước thực hiện chương trình như thế nào, xét về mặt kỹ thuật thì dự án có tính khả thi như thế nào và phải có một bản phân tích tài chính của dự án và phân tích hiệu quả kinh tế (lợi ích – chi phí).

Bước này do các cơ quan hành chính chuyên môn của từng ngành, từng vùng thực hiện, hoặc do các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế nhà nước, hay các đơn vị thực hiện đầu tư công dự thảo, Chính phủ chưa can thiệp vào.

Bước 2 – Phân tích, thẩm định dự án

Đầu vào của bước này chính là các bản kế hoạch của các dự đầu tư công mà các bộ ban ngành, các địa phương, các đơn vị đưa lên. Chính phủ sẽ tìm một tổ chuyên gia thẩm định. Đầu ra của nó lại là một loạt các dự án được coi là có tính khả thi về mặt kỹ thuật và lợi ích lớn hơn chi phí (bao gồm cả chi phí chìm và lợi ích xã hội). Tức là trong bước này, các dự án sẽ được xem xét lại một lần nữa trên ba khía cạnh: mục tiêu, tính khả thi và phân tích hiệu quả kinh tế.

Trong bước này, các chuyên gia sẽ thẩm định các vấn đề sau:

Thứ nhất là xác định lại mục tiêu có phù hợp không, tức là xác định xem có thất bại thị trường không và liệu rằng người dân có nhu cầu cấp thiết về vấn đề này không? Theo nguyên tắc của đầu tư công nói riêng thì chỉ những dự án đầu tư công có mục tiêu thực sự phù hợp với vai trò của Nhà nước thì mới được xem xét đến. Một dự án tốt sẽ đóng góp vào sản lượng kinh tế và phúc lợi của đất nước. Tuy nhiên, thường không phải đối tượng nào cũng được hưởng lợi từ dự án. Nhận diện được ai sẽ được hưởng, ai phải chi trả sẽ giúp hiểu rò những động cơ thực hiện dự án (có phù hợp với mục tiêu chung của Nhà nước hay không), để có thể tiếp tục hay phản đối dự án.

Thứ hai là nghiên cứu tính khả thi của dự án xét về mặt kỹ thuật và thể chế để tránh đầu tư sai. Nếu dự án không khả thi thì sẽ bị loại bỏ. Ví dụ như nếu đây là một dự án trồng cây gây rừng trong lĩnh vực nông nghiệp, thì trong bước này các cơ quan chuyên môn sẽ phải thẩm định xem liệu các cây trồng có phù hợp với khí hậu không, nguồn nước có đủ không, trồng vào thời điểm như vậy có thích hợp không? Hay một dự án xây dựng cầu đường thì phải xem xét các bản thiết kế có đúng quy chuẩn không, máy móc và vật liệu xây dựng có phù hợp không?

Ngoài ra, trong bước này phải xem xét những vấn đề liên quan đến nguồn nhân lực xem nguồn nhân lực hiện tại của đất nước, ở tỉnh thành phố, ở địa phương có đáp ứng được những yêu cầu về lao động của dự án hay không? Và những nguồn lực tự nhiên như đất đai, biển, nhiên liệu… có đáp ứng được yêu cầu không? Trong bước này tất cả các điều kiện để thực hiện dự án phải được xem xét kỹ càng từ

nguồn nhân lực, điều kiện tự nhiên đến trình độ công nghệ thực hiện dự án. Đặc biệt, bước này phải xem xét đến thể chế có thể có hiệu lực không cũng như từng bước trong quy trình dự án có thể thực hiện được không? Nếu một trong các điều kiện trên không đáp ứng được yêu cầu cơ bản của dự án thì có ba phương án giải quyết.

Liệu còn có những phương án nào hợp lý hơn so với dự án đưa ra hay không? Ví dụ, phương án thay thế có thể bao hàm những tiêu chuẩn kỹ thuật, nguồn nhân lực, những cải cách chính sách hay thể chế, địa điểm, đối tượng thụ hưởng, cách bố trí về tài chính khác, hay khác nhau về qui mô và thời điểm của dự án.

Đưa ra các phương án thay thế phù hợp cho dự án nếu có thể, nếu không yêu cầu ban lập dự án thay thế các phương án không khả thi. Quá trình tác động qua lại giữa ban lập dự án và ban thẩm định sẽ khiến cho dự án trở nên hoàn thiện hơn, đầy đủ các phương án dự phòng nếu có sự thay đổi trong môi trường kinh tế – xã hội. Sau quá trình thảo luận, nếu không thể đưa ra phương án tốt hơn khiến dự án khả thi hơn nhưng nhu cầu cần có dự án quá bức xúc thì tiếp tục xem xét dự án để đưa vào thực hiện.

Thứ ba, phân tích hiệu quả kinh tế của dự án là thẩm định lợi ích – chi phí của dự án (trong đó có tính đến các chi phí chìm và lợi ích xã hội). Vì thế, nó chỉ là một phần của sự phân tích toàn diện dự án, nhưng là phần rất quan trọng, vì mục tiêu chính của nó là để xác nhận rằng, giá trị của những khoản lợi ích dự án sẽ lớn hơn chi phí của dự án. Nếu dự án không có hiệu quả sẽ bị loại bỏ. Tình hình sẽ ra sao nếu có dự án? Tác động của dự án đến các nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội sẽ như thế nào? Những khác biệt giữa tình trạng có và không có dự án là cơ sở để đánh giá chi phí và lợi ích gia tăng của dự án. Phân tích hiệu quả kinh tế của dự án đều được khẳng định dựa trên thành quả ròng tăng thêm của dự án, chứ không phải là những thành quả trước và sau khi có dự án.

Có được một phương thức tài trợ thoả đáng cho dự án hay không? Kế hoạch tài trợ có ảnh hưởng gì đến sự phân phối lợi ích và chi phí của dự án? Chi phí và lợi ích của các phương án thay thế so với của dự án như thế nào? So sánh các phương án,

cho phép các nhà lập kế hoạch chọn ra được cách tốt nhất để thực hiện mục tiêu của mình.

Bước 3 – Thiết lập danh mục dự án đầu tư công theo kế hoạch từ trung hạn đến ngắn hạn

Đầu vào của bước này chính là danh mục các bản kế hoạch của các dự án công đã được thẩm định.

Trong khâu này, nhiệm vụ đầu tiên là xác định mục tiêu và chiến lược phát triển của Nhà nước trong một thời kỳ nhất định nào đó. Từng quốc gia, từng khu vực, ngành nghề kinh doanh trong từng thời kỳ sẽ có các mục tiêu chiến lược khác nhau thậm chí mâu thuẫn nhau, loại trừ nhau. Để thực hiện mục tiêu này thì Nhà nước buộc phải hi sinh mục tiêu khác. Yếu tố gây hiệu ứng tích cực cho ngành hay lĩnh vực này sẽ đưa tới cho ngành và lĩnh vực khác hậu quả tiêu cực, yếu tố này sẽ có lợi trong hoàn cảnh hiện tại và bất lợi trong tương lai… Sau khi xác định được mục tiêu chiến lược thì một số dự án không phù hợp hoặc có mục tiêu đi ngược lại với chiến lược tổng thể sẽ bị gác lại. Đây chính là bước loại bỏ những dự án công cộng có mục tiêu loại trừ lẫn nhau.

Nhiệm vụ thứ hai là dựa trên tiềm năng và những nguồn lực đất nước để thực hiện chương trình xem xét những dự án có tính cấp thiết nhất và phù hợp nhất đưa vào kế hoạch. Trong khâu này, vốn, nguồn nhân lực, trình độ khoa học kỹ thuật đều được xem xét, tuy nhiên vấn đề chủ yếu là nguồn vốn.

Dựa trên cơ sở dân chúng sẽ sẵn sàng trả bao nhiêu cho hàng hoá và dịch vụ công mà ràng buộc ngân sách của mỗi dự án đầu tư công hay có thể gọi là ngân sách huy động được cho mỗi dự án sẽ được xác định. Khi đó, mức chi ngân sách cho một dự án đầu tư công được coi là đạt hiệu quả xã hội.

Tổng mức vốn dành cho đầu tư công sẽ được xác định tại bước này. Nếu thiếu vốn thì huy động thêm hoặc nếu việc huy động vốn thêm khiến chi phí phải bỏ ra quá lớn thì phải loại bỏ một số dự án không phù hợp và giữ lại những dự án tốt nhất.Và từ đó, Chính phủ đưa ra một kế hoạch đầu tư công cụ thể (trung hạn và ngắn hạn).

Hình 1.2: Quy trình lập kế hoạch đầu tư công

Nguồn: Mô hình hóa của tác giả.

Quá trình lập kế hoạch đầu tư công có vai trò quan trọng đối với đầu tư công, nó xác định các dự án được thực hiện, thời gian cụ thể của từng dự án, các bộ phận có liên quan đến việc thực hiện và quy trình thực hiện một cách cụ thể của từng dự án.

1.1.2.2. Các nhân tố thể chế bên ngoài quy trình lập kế hoạch

Để chọn ra một danh mục các dự án đầu tư công trong kế hoạch đầu tư công, quy trình lập kế hoạch đầu tư công chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố tác động trong đó có thể kể đến ba nhân tố sau: cơ chế điều phối nền kinh tế, cơ chế ra quyết định của

Nhà nước và các nhóm lợi ích.

Cơ chế điều phối nền kinh tế

Hiện nay, không một nền kinh tế nào trên thực tế tồn tại thuần túy hoạt động theo cơ chế thị trường, hay thuần túy theo cơ chế điều phối chỉ huy. Theo Janos Kornai phân tích trong bảng “Mô hình Kornai cho các hệ thống xã hội chủ nghĩa và tư bản chủ nghĩa” (Phụ lục 1), có thể thấy ảnh hưởng của cơ chế điều tiết kinh tế trong xã hội (thị trường hay bao cấp – Khối 3) đến động cơ, mối quan tâm, lợi ích và ứng xử mang tính đặc thù của các thành viên tham gia (Khối 4) [11]. Điều đó có thể hiểu: Cơ chế điều tiết có ảnh hưởng đến ứng xử của Nhà nước trong nền kinh tế, cụ thể là đối với quản lý các hoạt động đầu tư công, thể hiện chức năng của Nhà nước.

Trong cơ chế điều phối bao cấp, lựa chọn đầu tư công chính là lên danh mục cho tất cả các hoạt động kinh tế trong nền kinh tế. Do các hoạt động kinh tế được đặt kế hoạch, chỉ đạo từ trên xuống, do đó các hoạt động này không hoạt động theo tín hiệu giá cả, mang tính chất kế hoạch, chạy theo số lượng, thậm chí có “sự mặc cả kế hoạch”. Đi cùng với những yếu tố này, ràng buộc ngân sách trong nền kinh tế chỉ huy là ràng buộc ngân sách mềm. Ràng buộc ngân sách mềm có nghĩa là Nhà nước thông qua trợ cấp, miễn giảm thuế, ấn định giá đầu vào, ấn định giá đầu ra, tín dụng ưu đãi hoặc tín chấp... để giúp tạo ra tăng trưởng “giả tạo” cho các doanh nghiệp nhà nước (tăng trưởng của doanh nghiệp không hề liên quan đến tình hình tài chính ở hiện tại và tương lai của doanh nghiệp) và cứu vớt các doanh nghiệp này khỏi thua lỗ và phá sản với bất kỳ giá nào. Các lãnh đạo của doanh nghiệp không có động lực để thay đổi công nghệ và sáng tạo để đa dạng sản phẩm, nâng cao chất lượng và đầu tư ngược dòng vào các sản phẩm và dịch vụ đầu vào cho sản xuất đòi hỏi nhiều công sức, thời gian đầu tư lâu và thu lợi chậm. Thay vì đó, để đạt được các kế hoạch như cấp quản lý trên đề ra, các doanh nghiệp này đầu tư liên tục vào những nhà máy và công nghệ hiện có để tăng sản xuất một số ít các sản phẩm cuối cùng. Các kế hoạch lại thường viển vông để theo đuổi mục tiêu công nghiệp hóa và trực tiếp giảm tình trạng thiếu thốn trong nền kinh tế. Tình trạng thiếu thốn càng gay gắt, các doanh nghiệp càng có lý do để xin Nhà nước nhiều vốn để đầu tư, điều