Thực Trạng Đầu Tư Công Giai Đoạn Đổi Mới (Từ 1986 Đến Nay)

Hình 2.1: Quy trình lập kế hoạch top-down

Nguồn: Mô hình hóa của tác giả.

Cùng với sự phát triển kinh tế của đất nước, phương thức quản lý theo kế hoạch hóa như trên đã bộc lộ những khiếm khuyết sẵn có, không phù hợp với hoàn cảnh kinh tế - xã hội của nước ta.

Kế hoạch tập trung quan liêu, là kế hoạch được xây dựng không sát, không phù hợp với yêu cầu thực tiễn, đề ra mục tiêu không tương ứng với khả năng bảo đảm. Kế hoạch rập khuôn, vừa gò bó, cứng nhắc, thiếu căn cứ khoa học, nhiều chỉ tiêu pháp lệnh áp đặt cho dưới: Thông thường, việc điều hành kế hoạch bằng mệnh lệnh thì cấp trên không chịu trách nhiệm đối với các thất bại, mọi thất bại đều do cơ sở gánh chịu! Đó là cách làm kế hoạch thoát ly hiện thực, lấy nhu cầu chủ quan làm điểm xuất phát. Chính từ điểm xuất phát duy ý chí ấy, công tác kế hoạch hóa đề ra một loạt chỉ thị, quy định, tất cả đều là “pháp lệnh” và thường không gắn với các chính sách đòn bẩy kinh tế.

Bao cấp trong kế hoạch là loại bao cấp gây nhiều tác hại, kế hoạch không tính đến chất lượng và hiệu quả kinh tế, nhất là trong đầu tư phát triển, cung ứng vật tư… Nhà nước giao kế hoạch thực chất là “ban phát” hiện vật cho các ngành, địa phương, cơ sở, theo tính toán từ “bàn giấy”. Chỉ tiêu sản xuất, xây dựng đề ra không

thực hiện (cao hoặc thấp) nhưng vẫn theo mức tính toán để cấp phát vốn, vật tư, quỹ lương… cho ngành, địa phương và cơ sở, còn lỗ lãi, được thua thì đã có Nhà nước chịu. Giữa cấp trên và cấp dưới khi giao – nhận kế hoạch thường “mặc cả”, có tình trạng “dưới đòi, trên cắt”. Tình trạng này gây cho cấp dưới ỷ lại, trông chờ sự cấp phát của Nhà nước, thiếu sự công bằng và cũng dễ sinh lãng phí, cửa quyền và những tiêu cực trong quan hệ giao – nhận kế hoạch.

Do không mang tính hiện thực, kế hoạch thường mất cân đối ngay từ khi xây dựng, cho nên chỉ tiêu sản xuất giao xuống cho các ngành, địa phương hay cơ sở gặp nhiều trở ngại trong thực hiện kế hoạch. Sản xuất theo lệnh kế hoạch, không cần biết đến những biến động của thị trường trong nước, ngoài nước. Việc mua - bán hàng hóa theo nhiều chế độ ưu đãi khác nhau, với hệ thống giá cả tách rời giá trị; hạch toán thiếu minh bạch; tệ nạn “lãi giả, lỗ thật” chế độ hạch toán kinh tế mang nặng tính hình thức.

Tình trạng duy trì quá lâu cơ chế tập trung quan liêu – bao cấp đã gây nhiều tổn thất cho đất nước, hạn chế sự phát triển kinh tế - xã hội và làm chậm bước cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân. Với cơ chế quản lý lỗi thời đó, không chỉ làm thiệt hại về của cải vật chất mà điều đáng quan tâm là cơ chế ấy tạo điều kiện nảy sinh những kiểu tư duy và đạo lý trái ngược với chủ nghĩa xã hội, lây lan hàng loạt tật bệnh đáng chê trách, từ nói dối, danh vị, cửa quyền, cơ hội, tư lợi…

Tồn tại cơ chế quản lý tập trung quan liêu và bao cấp do nhiều nguyên nhân, cả nguyên nhân khách quan và chủ quan.

Trước hết trải qua 30 năm nền kinh tế vận hành theo một kế hoạch tập trung, trong hầu hết thời gian đó, chúng ta phải tập trung sức người, sức của cho cuộc kháng chiến chống kẻ thù xâm lược. Trong hoàn cảnh đó, cơ chế quản lý chung cũng như công tác kế hoạch đã tiến hành theo kinh nghiệm và cách làm của các nước xã hội chủ nghĩa anh em, mặc dù đặc điểm kinh tế - xã hội nước ta khác biệt so với các nước đó. Thiếu sót của ta là đã áp dụng một cách rập khuôn, máy móc, làm theo kinh nghiệm. Cơ chế tập trung quan liêu – bao cấp đã ăn sâu vào mọi hoạt động kinh tế - xã hội, từ tư duy đến cung cách làm ăn.

Hiệu quả không cao, mà vốn đầu tư vào lại lớn, khu vực Nhà nước trong giai đoạn này đã thất bại (dù không có khu vực tư nhân để so sánh). Minh chứng rò ràng là những biểu hiện của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn trước đổi mới: kinh tế tăng trưởng chậm, lạm phát phi mã, thâm hụt ngân sách nặng nề, mức sống của nhân dân giảm sút…‌

Vì những lý do trên, đại hội Đảng năm 1986 đã đưa ra những phương thức đổi mới không chỉ cách thức vận hành của nền kinh tế mà cả cách thức quản lý điều hành nền kinh tế, trong đó có lựa chọn đầu tư công.

2.2. Thực trạng đầu tư công giai đoạn Đổi mới (từ 1986 đến nay)

2.2.1. Tổng quan tình hình

Trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội, đầu tư của khu vực công có một vị trí quan trọng. Tuy xu hướng đầu tư công hiện nay đang giảm dần, song cơ cấu vốn đầu tư công vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội. Bình quân giai đoạn 2000 - 2011, chiếm 46,6% tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội (Hình 2.2).

Hình 2.2: Tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước trong nền kinh tế (%)

Nguồn: Tự tính toán từ nguồn số liệu Tổng cục Thống kê, 2012

Trong 10 năm gần đây, Chính phủ Việt Nam thực hiện chính sách tài khóa liên tục tăng thu để bù đắp cho chi tiêu công không ngừng tăng lên. Theo số liệu về thu chi ngân sách ở Biểu 1, thì Chính phủ Việt Nam đã chi tiêu 29,4% GDP năm 2008, cao hơn hẳn và gần gấp rưỡi so với các nước trong khu vực (chưa tính tới số tiền trái phiếu chính phủ và vốn vay ODA, mà theo hệ thống thống kê tài chính hiện hành của Việt Nam đã không được đưa vào ngân sách). Có thể nói, xét về tỷ lệ vốn đầu tư so với GDP thì chính phủViệt Nam là nhà đầu tư lớn nhất so với chính phủ các nước trong khu vựcĐông Á và Đông Nam Á. Xét trên cả hai phương diện thu và chi tài chính, Nhà nước Việt Nam quản lý một tỷ lệ lớn của cải của xã hội, đóng vai trò chi phối của cải của xã hội lớn hơn so với chính phủ các nước trong khu vực Đông Á và Đông Nam Á (Phụ lục 3).

Hình 2.3: Đầu tư tại Việt Nam phân theo thành phần kinh tế từ 1995 -2011

(nghìn tỷ đồng, theo giá thực tế năm 1994)

Nguồn: Tự tính toán từ nguồn số liệu Tổng cục Thống kê, 2012

Tổng vốn đầu tư trong xã hội đã liên tục tăng lên trong thời gian qua, tính theo giá so sánh 1994 tăng từ 115 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 371 nghìn tỷ đồng năm 2009, gấp 3,2 lần, bình quân mỗi năm tăng 13,9%. Tăng nhanh nhất là khu vực có vốn đầu tư nước ngoài, gấp 5,1 lần; sau đó là khu vực kinh tế ngoài quốc doanh với

3,5 lần; cuối cùng là khu vực kinh tế nhà nước, với 2,5 lần (Hình 2.1). Ngay cả vào năm 2008, do lạm phát cao và kinh tế suy thoái do chịu ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính toàn cầu, mặc dù Nhà nước có chủ trương cắt giảm đầu tư công, song số vốn đầu tư công vẫn chỉ ở mức thấp hơn rất ít so với năm 2007 và đến năm 2009 lại tăng vọt, bù lại sự cắt giảm ít ỏi đó, nhằm thực hiện chủ trương "kích cầu đầu tư". Năm 2011, dù đầu tư của nhà nước giảm mạnh, nhưng đầu tư ngoài nhà nước (thành phần kinh tế tư nhân và tập thể) có xu hướng ổn định, chỉ giảm nhẹ. Điều này chứng tỏ, việc cắt giảm đầu tư công đang thực hiện không gây ảnh hưởng tiêu cực lớn đến các thành phần kinh tế khác.

2.2.2. Kết quả đạt được

Đánh giá về kết quả thực hiện đầu tư công giai đoạn 2000- 2011, có thể rút ra một số nhận định sau:

Thứ nhất, đầu tư từ khu vực nhà nước đã trở thành một động lực quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thời gian qua, tạo ra các tác động lan tỏa lớn, nhất là các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, năng lượng.... Đầu tư công đã phát huy vai trò đặc biệt quan trọng trong những giai đoạn kinh tế khó khăn, đầu tư từ các khu vực khác suy giảm (ví dụ như giai đoạn 2008 - 2011).

Thứ hai, cơ cấu đầu tư công đã có một số chuyển biến theo chiều hướng tích cực. Đã tăng cường đầu tư cho cơ sở hạ tầng, góp phần tích cực cải thiện môi trường đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xử lý bất hợp lý vùng miền; đã chú trọng đầu tư cho các ngành nghề có lợi thế cạnh tranh trong nền kinh tế. Ngân sách nhà nước cũng đã tập trung nhiều hơn cho đầu tư phát triển con người, nâng cao trình độ lực lượng lao động. Cụ thể, trong tổng mức đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng chiếm một tỷ trọng khá lớn. Bình quân giai đoạn 2001 - 2010, chi cho đầu tư xây dựng cơ bản chiếm trên 90% tổng chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước. Nguồn lực ngân sách nhà nước đã được tập trung cho việc phát triển các dự án hạ tầng thiết yếu trong nền kinh tế, các dự án không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.

Thứ ba, không chỉ đóng góp quan trọng vào tăng trưởng kinh tế, vốn đầu tư của khu vực nhà nước còn có vai trò lớn trong đổi mới cơ cấu kinh tế ngành, kinh tế vùng; xóa đói giảm nghèo, tác động đến sự phát triển vùng sâu, vùng xa; là nguồn vốn “mồi” để có thể thu hút lượng vốn của các thành phần kinh tế khác. Điều này càng đúng trong thời gian vừa qua, kể cả khi thực hiện chủ trương cắt giảm đầu tư công, song Chính phủ vẫn tập trung ưu tiên đầu tư cho các dự án phục vụ nông nghiệp, nông thôn và đảm bảo an sinh xã hội.

2.2.3. Một số vấn đề tồn tại trong đầu tư công hiện nay

Tuy đạt được các kết quả tích cực nói trên, song thực tiễn đầu tư công đã chỉ ra một số vấn đề tồn tại, vướng mắc cần được tiếp tục tháo gỡ trong thời gian tới. Những tồn tại chủ yếu là:

Thứ nhất, việc phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước còn dàn trải, số vốn bình quân phân bổ cho các dự án hàng năm thấp. Năm 2010, các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương phân bổ vốn ngân sách nhà nước cho tổng số 16.658 dự án, nhiều hơn năm 2009 khoảng 850 dự án; số vốn bình quân phân bổ cho một dự án là gần 7 tỷ đồng; vốn bình quân phân bổ cho dự án nhóm A ở Trung ương năm 2010 xấp xỉ 115 tỷ đồng, chỉ bằng 46% mức bố trí năm 2007. [6]

Việc phân bổ vốn dàn trải dẫn tới tình trạng nhiều dự án bị kéo dài tiến độ, chậm đưa vào sử dụng, làm gia tăng chi phí đầu tư.

Cơ cấu đầu tư từ khu vực Nhà nước vẫn còn một số bất hợp lý. Về nguyên tắc, đầu tư công chỉ nên tập trung vào việc phân bổ các nguồn lực trong xã hội cho các lĩnh vực mà cơ chế thị trường không thể hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả. Song trên thực tế, đầu tư của nhà nước của nước ta vẫn còn tập trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng đầu tư. Trong khi đó, đầu tư vào các ngành công nghệ cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Nguồn vốn đầu tư của Nhà nước không phát huy hiệu quả, dẫn đến các ngành, lĩnh vực mà Nhà nước đầu tư không đạt được tốc độ tăng trưởng cao vì vậy không thể tạo ra cú hích cho nền kinh tế được.

Hơn nữa, cơ cấu đầu tư theo vùng miền còn chưa hợp lý. Nhiều địa phương có xu hương muốn hướng đến một cơ cấu đầu tư tương tự nhau, hơn là hình thành một cơ cấu đầu tư nhằm phát huy lợi thế so sánh của từng địa phương.

Thực tế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân quan trọng là chưa hình thành được các tiêu chí cụ thể trong việc xác định “tính ưu tiên” trong các dự án đầu tư, chất lượng quy hoạch kế hoạch còn kém hoặc do lợi ích nhóm. Nhiều dự án được thực hiện song lại chưa tuân thủ theo các mục tiêu cần thực hiện trong phát triển kinh tế xã hội chung.

Thứ hai, hiệu quả đầu tư công chưa cao, dẫn đến hiệu quả của vốn đầu tư phát triển kinh tế - xã hội của toàn bộ nền kinh tế thấp.

Hệ số sử dụng vốn ICOR thường được sử dụng để đo lường hiệu quả vốn đầu tư. Theo khuyến cáo của các định chế tài chính có uy tín như Ngân hàng Thế giới, đối với một nước đang phát triển, ICOR ở mức 3 là đầu tư có hiệu quả và nền kinh tế phát triển theo hướng bền vững. Tuy nhiên, ICOR của Việt Nam những năm qua cao hơn đáng kể so với mức khuyến cáo trên và có xu hướng tăng lên trong những năm gần đây. Nếu như hệ số ICOR của giai đoạn 1996 - 2000 tính theo giá hiện hành là 4,7 thì sang giai đoạn 2001 - 2005 hệ số này trung bình là 5,1 và giai đoạn 2006 - 2010 tăng lên 6,3.

Khi ở trình độ phát triển thấp tương đương với Việt Nam hiện nay vào những năm 1950 - 1975, hệ số ICOR của Singapore, Nhật Bản và Hàn Quốc chỉ dao động trong khoảng 1 - 2. Thậm chí trong giai đoạn tăng trưởng nhanh, ICOR ở các nước cũng thấp hơn con số 5 (Đài Loan là 2,7 trong giai đoạn 1981 - 1990, Hàn Quốc khoảng 3,2 trong giai đoạn 1981 - 1990, Nhật khoảng 3,2 trong giai đoạn 1961 - 1970, Trung Quốc chỉ là 4,1 trong giai đoạn 1991 - 2003). So sánh với các nước trong khu vực ở trong thời kỳ tăng trưởng nhanh, ICOR của Việt Nam gần gấp đôi, có nghĩa là hiệu quả đầu tư của nước ta chỉ bằng một nửa (Phụ lục 4).

Vốn đầu tư của toàn nền kinh tế kém hiệu quả là do tỷ trọng đầu tư của khu vực của nhà nước quá cao trong khi đầu tư công có hiệu quả kinh tế thấp.

Bảng 2.1: Hệ số ICOR khu vực đầu tư công thời kỳ 2002 - 2011

Năm