Các Vấn Đề Điều Chỉnh Cơ Bản Của Pháp Luật Bảo Vệ Người Tố Cáo

luật quốc gia ở nhiều nước trên thế giới.

Nội dung khái quát của các nguyên tắc kỹ thuật chủ yếu trong việc bảo vệ người tố cáo:

- Bảo mật thông tin: Danh tính của người tố cáo không được tiết lộ, ngoại trừ theo theo nguyện vọng của người tố cáo.

- Bảo vệ khỏi sự trả thù: Các cá nhân phải được bảo vệ khỏi sự trả thù hay bị đối xử bất công, phân biệt tại nơi làm việc do thực hiện việc tố cáo. Việc này bao gồm mọi hoạt động gây thiệt hại như sa thải hay bắt buộc thôi việc; quấy rối, giảm giờ làm; xâm phạm đến địa vị và lợi ích hay đe dọa tiến hành các hoạt động trên.

- Nghĩa vụ chứng minh của người sử dụng lao động, người thuê nhân công: Để phòng tránh việc bị phạt hay buộc thôi việc, người người sử dụng lao động phải mô tả rõ ràng, thuyết phục rằng mọi biện pháp chống lại một nhân viên hoàn toàn không phải do sự tiết lộ của người tố cáo.

- Cố tình tố cáo sai không được bảo vệ: Cá nhân nào có sự tiết lộ được chứng minh là sai thì các tiết lộ, tố cáo này phải bồi thường theo luật định.

- Miễn trừ trách nhiệm: Mọi sự tiết lộ trong phạm vi của luật tố tụng sẽ được miễn trừ trách nhiệm theo luật hình sự, dân sự hay hành chính, bao gồm những điều liên quan đến xúc phạm danh dự, vu khống, bảo vệ dữ liệu. Nghĩa vụ thuộc về chủ thể khi mà việc tiết lộ chứng minh ý định người tố cáo vi phạm pháp luật.

- Quyền từ chối tham gia làm những việc sai trái: Nhân viên, người lao động có quyền từ chối tham gia vào các hoạt động phá hoại, bất hợp pháp hay gian lận. Họ được pháp luật bảo vệ khỏi mọi sự trả đũa hay phân biệt đối xử nếu họ sử dụng quyền này.

- Bảo đảm quyền: Mọi quy định, thoả thuận bí mật đều không hợp lệ nếu nó xâm hại quyền và sự bảo vệ của người tố cáo. Hơn nữa, quyền của người tố cáo phải vượt trên lời tuyên thệ về sự trung thành của nhân viên và các nội quy, thoả thuận bí mật.

- Sự ẩn danh: Bảo vệ phải được thừa nhận đầy đủ đối với người tố cáo ẩn danh và người bị lộ danh tính do việc tố cáo.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 189 trang tài liệu này.

- Bảo vệ toàn diện (cá nhân người tố cáo và cả gia đình người tố cáo): Người tiết lộ, người tố cáo và gia đình nếu bị đe dọa về tính mạng và an toàn phải được nhận những biện pháp bảo vệ. Phải tập trung nguồn lực cho sự bảo vệ.

- Khắc phục đầy đủ: Phải có biện pháp cho mọi hậu quả trực tiếp hay gián tiếp hay cả trong tương lai của việc trả thù, với mục tiêu là bảo đảm sự an toàn của người tố cáo. Điều này bao gồm cả các biện pháp tạm thời ngăn chặn, phí luật sư và hoà giải, bồi thường thu nhập trong quá khứ, hiện tại và tương lai; bồi thường cho những khó khăn của người tố cáo. Cần cân nhắc thành lập quỹ để cung cấp hỗ trợ thủ tục pháp lý cho người tố cáo gặp khó khăn về tài chính.

- Tham gia tố cáo: Người tố cáo có cơ hội đưa ra bằng chứng để điều tra và thăm dò. Người tố cáo có thể (không bắt buộc) làm rõ thu nhập của mình và cung cấp thêm thông tin và bằng chứng. Họ cũng có quyền được biết kết quả điều tra, đánh giá và bình luận với mọi kết quả.

2.2.2. Các vấn đề điều chỉnh cơ bản của pháp luật bảo vệ người tố cáo

Thứ nhất, chủ thể được bảo vệ, phạm vi, giới hạn, điều kiện được bảo vệ.

Pháp luật của hầu hết các quốc gia đều quy định chủ thể được bảo vệ không chỉ là người tố cáo mà còn cả những người thân thích của người tố cáo, như: vợ, chồng, cha, mẹ, con của người tố cáo… Luật Tố cáo năm 2011 và Luật Tố cáo năm 2018 của Việt Nam cũng có quy định như vậy [118].

Tuy nhiên, pháp luật của các nước cũng có những điểm khác nhau trong quy định về phạm vi, giới hạn, điều kiện được bảo vệ. Ở một số nước, pháp luật chủ yếu chỉ hướng tới bảo vệ người tố cáo trong khu vực công, không mở rộng đến bảo vệ người tố cáo trong khu vực tư như: Australia, Canada, Nga, Thụy Sỹ, Hàn Quốc... Ví dụ: Luật Bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công của Hàn Quốc áp dụng cho “bất kỳ người nào” tố cáo hành vi vi phạm lợi ích công cộng. Một số nước như: Anh, Nhật Bản, Nam Phi... lại có luật về bảo vệ người tố cáo cho cả khu vực công và khu vực tư. Trong khi đó, Luật Bảo vệ người tố cáo của Mỹ

được ban hành vào năm 1989, và sau đó được bổ sung bởi các quy định bảo vệ người tố cáo trong Luật Sarbanes-Oxley (Luật SOX) và Luật Bảo vệ người tiêu dùng và cải cách phố Wall Dodd-Frank (Luật Dodd-Frank) lại chủ yếu hướng tới khu vực tư nhân. Đối với điều kiện được bảo vệ, pháp luật một số nước quy định rõ về phạm vi tiết lộ nhận được sự bảo vệ, như: Luật Tiết lộ lợi ích công 1998 của Anh quy định một số tố cáo đủ điều kiện bảo vệ gồm: một hành vi phạm tội hình sự, một nghĩa vụ pháp lý không được thực hiện, một vụ án oan, sự an toàn cá nhân bị đe dọa, môi trường đã, đang hoặc có khả năng bị hủy hoại… Hay Luật Bảo vệ người tố cáo của Nhật Bản liệt kê rõ các hành vi vi phạm pháp luật về thực phẩm, sức khỏe, an toàn và môi trường. Việc liệt kê cụ thể các hành vi tiết lộ được bảo vệ còn được quy định trong các đạo luật của Nam Phi, Romani. Nhìn chung, pháp luật các nước khuyến khích và bảo vệ việc tiết lộ các hành vi vi phạm pháp luật hình sự, tham nhũng, hành vi trái đạo đức hay các hành vi nguy hiểm có thể dẫn đến các mối nguy hại cho sức khỏe và an toàn cộng đồng, sử dụng công quỹ trái phép hay lạm dụng quyền lực, bỏ bê trách nhiệm công việc [63], [74], [82]. Tuy nhiên, pháp luật của các quốc gia cũng đặt ra giới hạn về phạm vi nội dung tiết lộ được bảo vệ đó là không bảo vệ đối với những tiết lộ mà nội dung của nó ảnh hưởng trực tiếp đến an ninh quốc gia, đến chính sách ngoại giao và mối quan hệ quốc tế hoặc những tố cáo mà nội dung thông tin có được do vi phạm các quyền cơ bản hoặc vi phạm các nghĩa vụ về bảo mật [200]. Hoặc như theo pháp luật của Mỹ, việc tiết lộ hành vi vi phạm “không đáng kể” (trivial) không được bảo vệ. Luật Bảo vệ người tố cáo của Mỹ cũng quy định nếu người tố cáo đưa ra tiết lộ mà được yêu cầu giữ bí mật vì lợi ích quốc phòng hay đối ngoại thì việc tiết lộ sẽ không được bảo vệ trừ khi điều đó được thực hiện đối với cơ quan Tổng Thanh tra hay Văn phòng Tư vấn đặc biệt (OSC) [180]. Quy tắc về dịch vụ công của Australia quy định không có nghĩa vụ phải điều tra những tố cáo mà nội dung “phù phiếm hoặc không đủ chứng cứ”. Ở một số nước, người lao động có thể bị cấm tố cáo theo các yêu cầu bảo mật thông tin; một số luật không cho phép tiết lộ mà ảnh hưởng đến an ninh quốc gia như: Anh,

Australia... Bộ luật Dịch vụ công cộng Australia yêu cầu công chức không tiết lộ bất kỳ thông tin mật nào vì nó có thể gây hại đến hiệu quả làm việc của Chính phủ. Nếu sai phạm, họ sẽ bị bãi nhiệm và chấm dứt việc làm tại tổ chức đó [63], [74], [82].

Thứ hai, thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc bảo vệ người tố cáo. Thẩm quyền, trách nhiệm này được xác định dựa trên bản chất, đặc điểm của tố cáo là hiện tượng xã hội khách quan, có thể phát sinh trong bất kỳ lĩnh vực quản lý nào của đời sống xã hội. Đồng thời, cũng dựa trên những yêu cầu của việc thực hiện quyền con người, quyền công dân, quyền tố cáo và việc tiếp nhận, xử lý đơn, nội dung tố cáo và giải quyết tố cáo. Ở Việt Nam, quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc bảo vệ người tố cáo không chỉ có trong Luật Tố cáo. Các quy định của Luật Tố cáo là những quy định chung, trực tiếp về thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo. Các quy định về thẩm quyền, trách nhiệm nêu trên còn hiện diện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác, biểu hiện trong các quy định pháp luật về thẩm quyền, trách nhiệm trong tiếp công dân, tiếp nhận, xử lý đơn, nội dung tố cáo, xác minh nội dung tố cáo, kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý hành vi vi phạm luật bị tố cáo; thẩm quyền, trách nhiệm trong xử lý kỷ luật đối với người có thẩm quyền, trách nhiệm mà không áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo; thẩm quyền, trách nhiệm trong giải quyết yêu cầu của người tố cáo liên quan đến bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính.

Ở một số nước trên thế giới, đã thiết lập một cơ quan độc lập để tiếp nhận và điều tra các khiếu nại về hành động trả đũa, phân biệt đối xử hoặc kỷ luật đối với người tố cáo. Chẳng hạn như: ở Mỹ, Luật Bảo vệ người tố cáo năm 1989 đã lập ra Văn phòng Tư vấn đặc biệt (OSC). Ở Canada, Luật Bảo vệ công chức tố cáo (PSDPA) năm 2005 đã tổ chức ra Liêm ủy khu vực, trong đó các Ủy viên được trao quyền tiếp nhận và điều tra các khiếu nại về việc làm sai trái và tố cáo bị trả thù. Nếu điều tra, kết luận có vi phạm quyền của người tố cáo sẽ đưa ra

Tòa án bảo vệ công chức để yêu cầu khắc phục và phán quyết các hình phạt [63], [74], [82]. Theo Luật Bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công ở Hàn Quốc, Ủy ban Chống tham nhũng và bảo vệ quyền con người được trao quyền để khởi động một cuộc điều tra khiếu nại về việc trả thù người tố cáo [189].

Ở Việt Nam, theo quy định của Luật Tố cáo năm 2018, cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo bao gồm nhiều cơ quan khác nhau, phù hợp với từng loại biện pháp bảo vệ, cụ thể là: cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết tố cáo; cơ quan tiếp nhận, xác minh nội dung tố cáo; cơ quan Công an; cơ quan quản lý nhà nước về cán bộ, công chức, viên chức, cơ quan quản lý nhà nước về lao động. Đây là những cơ quan chủ trì thực hiện việc bảo vệ người tố cáo. Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, Công đoàn các cấp, cơ quan, tổ chức khác là những cơ quan, tổ chức phối hợp thực hiện việc bảo vệ người tố cáo.

Thứ ba, các biện pháp bảo vệ người tố cáo và trình tự, thủ tục thực hiện các biện pháp đó. Về cơ bản, có các nhóm biện pháp bảo vệ người tố cáo chính sau:

- Bảo vệ danh tính của người tố cáo (bảo vệ bí mật thông tin của người tố cáo): Hầu hết các nước quy định bảo vệ danh tính của người tố cáo, thông tin của người tố cáo được bảo mật trừ khi người tố cáo đồng ý cho tiết lộ hoặc tự tiết lộ. Ví dụ, pháp luật Mỹ nghiêm cấm việc tiết lộ danh tính của người tố cáo mà không có sự đồng ý, trừ trường hợp Văn phòng Tư vấn đặc biệt (OSC) "xác định rằng việc tiết lộ danh tính của cá nhân là cần thiết vì một mối nguy hiểm sẽ xảy ra đối với sức khỏe hoặc an toàn công cộng hoặc sẽ vi phạm luật hình sự” [207]. Nhiều nước cũng áp dụng biện pháp trừng phạt nghiêm khắc đối với việc làm lộ danh tính của người tố cáo. Ví dụ, Luật của Ấn Độ quy định hình phạt tù và phạt tiền đối với việc để lộ danh tính của người tố cáo. Pháp luật Hàn Quốc cũng nghiêm cấm tiết lộ danh tính của người tố cáo mà không có sự đồng ý của họ, người vi phạm quy định này có thể bị xử lý kỷ luật hoặc chịu hình phạt tù đến 05 năm [63], [74], [82].

- Bảo vệ chống lại các hành động trả thù, trù dập người tố cáo: Nói chung việc bảo vệ người tố cáo thường tập trung vào việc thực hiện các biện pháp bảo

vệ chống lại hành vi phân biệt đối xử, trả thù cá nhân đối với người tố cáo. Pháp luật quốc tế rất chú trọng đến việc bảo vệ trạng thái việc làm. “Các biện pháp bảo vệ quan trọng nhất mà Luật Bảo vệ người tố cáo đưa ra là để đảm bảo rằng bất kỳ mối nguy hại nào đối với tình trạng việc làm của người lao động được khắc phục ngay lập tức” [170]. Luật Chống tham nhũng của Pháp đưa ra các biện pháp bảo vệ việc làm cho người tố cáo bao gồm cả việc kỷ luật trực tiếp hoặc gián tiếp, sa thải hoặc phân biệt đối xử, đặc biệt liên quan đến thù lao, đào tạo, phân loại và phân loại lại, phân công, trình độ chuyên môn, thăng tiến nghề nghiệp, thuyên chuyển hoặc gia hạn hợp đồng, cũng như loại trừ tuyển dụng hoặc tiếp nhận vào thực tập. Luật Tiết lộ được bảo vệ của Nam Phi đã đưa ra định nghĩa “Gây thiệt hại cho nghề nghiệp” bằng cách liệt kê một số hành vi cụ thể biểu hiện của hành động trả thù. Luật Bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công của Hàn Quốc cũng quy định bảo vệ chống lại bất lợi về tài chính, hành chính, hoặc bị phân biệt đối xử cá nhân như sa thải, việc hủy bỏ các giấy phép hoặc sự cho phép, hoặc việc thu hồi một hợp đồng [63], [74]. Ở Mỹ, Hàn Quốc và Nam Phi, những người tố cáo có thể được thuyên chuyển sang các công việc khác có thể so sánh được nếu có thể chỉ ra rằng các vấn đề, ví dụ như sự quấy rầy, phiền hà sẽ xảy ra nhiều hơn và sâu sắc hơn nếu người lao động tiếp tục ở vị trí hiện tại của họ “người tố cáo có quyền yêu cầu thay đổi nghề nghiệp, vị trí công tác, thuyên chuyển hoặc tạm thời biệt phái và cơ quan có thẩm quyền sẽ xem xét ưu đãi cho người có yêu cầu khi thấy hợp lý” [189]. Pháp luật của một số nước còn quy định người sử dụng lao động phải chứng minh rằng hành vi thực hiện đối với người lao động là không liên quan đến việc tố cáo. Ở Nam Phi, bất kỳ sự sa thải nào được tiến hành sau khi tiết lộ được coi như là một “sự sa thải không công bằng một cách tự động” [63], [74]. Pháp luật của Anh quy định nếu người lao động đã làm việc hơn một năm, thì người sử dụng lao động phải chứng minh sự sa thải không có vấn đề gì liên quan đến việc tiết lộ [180].

- Bảo vệ rủi ro bởi trách nhiệm hình sự, dân sự, hành chính, kỷ luật (quyền miễn trừ) đối với người tố cáo: Để bảo vệ người tố cáo, một số nước đã xem xét

miễn, giảm trách nhiệm đối với người tố cáo trong một số trường hợp nhất định. Như Luật Bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công của Hàn Quốc quy định nếu việc tố cáo vì lợi ích công cộng mà dẫn đến một hành vi phạm tội thì hình phạt đối với những người này được giảm nhẹ hoặc được tha bổng; trong trường hợp người tố cáo chịu các biện pháp kỷ luật đối với hành vi bất hợp pháp của mình phát sinh từ việc tố cáo, Ủy ban Chống tham nhũng và bảo vệ quyền con người (ACRC) có thể đề nghị cơ quan có thẩm quyền quyết định kỷ luật xem xét miễn giảm đối với người tố cáo; các quy định cấm hoặc hạn chế tố cáo vì lợi ích công cộng trong các thỏa thuận tập thể, hợp đồng lao động, hợp đồng cung ứng sẽ bị coi là không hợp lệ [63], [74], [82], [189].

2.3. Các yếu tố tác động đến việc bảo vệ người tố cáo theo pháp luật hành chính ở Việt Nam

2.3.1. Các chủ trương, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về bảo vệ người tố cáo

Trong những năm qua, Đảng Cộng sản Việt Nam rất chú trọng đến công tác bảo vệ người tố cáo, Đảng đã ban hành nhiều chủ trương, nghị quyết, chỉ thị về bảo vệ người tố cáo nhằm phát huy vai trò của nhân dân trong công tác đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực trong cán bộ, đảng viên, tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng. Cụ thể là: Nghị quyết số 04/NQ-TW ngày 21/8/2006 Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí đã yêu cầu: “Có cơ chế bảo vệ và chính sách khen thưởng về vật chất và tinh thần cho người tố cáo tham nhũng, lãng phí” [1]. Quy định số 47-QĐ/TW ngày 01/11/2011 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã quy định một trong những điều đảng viên không được làm là: “Đe dọa, trù dập, trả thù người tố cáo, phê bình, góp ý” [2]. Kết luận số 21-KL/TW ngày 25/5/2012 Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí nhấn mạnh: “Có biện

pháp bảo vệ an toàn và kịp thời biểu dương, khen thưởng những cán bộ, đảng viên, người dân dũng cảm tố cáo, phát hiện hành vi tham nhũng, lãng phí và những tập thể, cá nhân có thành tích đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí” [3]. Nghị quyết số 04-NQ/TW ngày 30/10/2016 Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng; ngăn chặn, đẩy lùi sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, những biểu hiện “tự diễn biến”, „tự chuyển hóa” trong nội bộ đã đề ra một trong những giải pháp thực hiện là: “Xây dựng và thực hiện cơ chế bảo vệ, khuyến khích người dân phản ánh, tố giác và tích cực đấu tranh phòng, chống suy thoái, "tự diễn biến", "tự chuyển hoá" [4]. Ngày 26/5/2014, Bộ Chính trị đã ban hành Chỉ thị số 35-CT/TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tiếp công dân và giải quyết KN, TC, trong đó yêu cầu quy định rõ trách nhiệm, chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực tiếp công dân, giải quyết KN, TC [14]. Chỉ thị số 50- CT/TW ngày 15/12/2015 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng nêu rõ nhiệm vụ, giải pháp: “Bảo vệ, khen thưởng xứng đáng người dũng cảm tố cáo hành vi tham nhũng; đồng thời xử lý nghiêm mọi hành vi trù dập, trả thù người tố cáo tham nhũng hoặc lợi dụng việc tố cáo tham nhũng để gây mất đoàn kết nội bộ, vu khống, hãm hại người khác” [15]. Kết luận số 10-KL/TW ngày 26/12/2016 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí yêu cầu: “Có giải pháp phù hợp, thuận lợi, an toàn để khuyến khích nhân dân phát hiện, phản ánh, tố giác các hành vi tham nhũng, lãng phí” [16]. Ngày 10/01/2019, Bộ Chính trị đã ban hành Chỉ thị số 27-CT/TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác bảo vệ người phát hiện, tố giác, người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Đây là Chỉ thị quan trọng có nội dung toàn diện về công tác bảo vệ người tố cáo. Trên cơ sở đánh giá, nhận định về tình hình thực hiện công tác bảo vệ người tố cáo, để khắc phục những hạn chế, bất cập trong công tác bảo vệ người tố cáo, Chỉ thị đã đề ra các nhiệm vụ cụ