Khái Niệm, Đặc Điểm Của Tố Cáo Theo Pháp Luật Hành Chính

của các cán bộ, công chức, viên chức, góp phần làm cho bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh [130]. Vì vậy, tố cáo thể hiện rất rõ nét tính tích cực chính trị, ý thức trách nhiệm của công dân trong đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật, xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh. Tính tích cực này thể hiện qua số lượng, chất lượng tố cáo và cùng với khiếu nại, tố cáo phản ánh hiệu lực, hiệu quả của pháp luật, của hoạt động quản lý nhà nước, sự vững chắc của pháp chế và trình độ văn minh pháp luật của chế độ chính trị - xã hội [84, tr.4].

2.1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của tố cáo theo pháp luật hành chính

Ở các nước trên thế giới, tố cáo được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau, vì thế quan niệm của pháp luật về tố cáo cũng rất đa dạng. Nhiều nước quy định tố cáo trong cả khu vực công và khu vực tư, trong mọi loại hình tổ chức, từ các cơ quan nhà nước tới các doanh nghiệp, tổ chức khác. Pháp luật một số nước lại chỉ điều chỉnh tố cáo trong lĩnh vực công, tố cáo gắn với hoạt động chống tham nhũng ở các cơ quan công quyền. Ở nhiều nước, tố cáo thường được hiểu theo nghĩa rộng, bao hàm cả tố giác về tội phạm, với thủ tục tố cáo tương đối đơn giản [63], [74], [82]. Thậm chí, có quan niệm rộng hơn khi cho rằng đây là việc tiết lộ hay công bố một cách công khai hoặc bí mật thông tin về việc làm bất hợp pháp, trái quy tắc, nguy hiểm hoặc vô đạo đức của một chủ thể nào đó tới người có khả năng, xử lý, giải quyết hiệu quả [166]. Cách hiểu này cho thấy, tố cáo có thể là việc đưa ra những thông tin về một hành vi, vụ việc sai phạm nào đó một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, công khai hoặc bí mật; hoặc những thông tin về hiện tượng có dấu hiệu vi phạm theo cảm nhận chủ quan của người biết về vụ việc [74, tr.21]. Tuy nhiên, dường như có một điểm chung đó là, tố cáo được xem như là một hành động thể hiện sự tự do ngôn luận cá nhân, một công cụ chống tham nhũng, chống các hành vi vi phạm pháp luật.

Ở Việt Nam, theo quy định của Luật Tố cáo năm 2018: “Tố cáo là việc cá nhân theo thủ tục quy định của Luật này báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”[118].

Tố cáo theo quy định của Luật Tố cáo năm 2018 có một số đặc điểm chủ yếu sau:

Thứ nhất, về chủ thể tố cáo. Chủ thể có quyền tố cáo là cá nhân, bao gồm: công dân Việt Nam, người Việt Nam ở nước ngoài, người nước ngoài, người không quốc tịch, là mọi người. Tuy nhiên, khi thực hiện việc tố cáo thì phải là cá nhân có danh tính, có địa chỉ rõ ràng (người tố cáo có nghĩa vụ nêu rõ họ, tên, địa chỉ). So với Luật Tố cáo năm 2011, Luật KN, TC năm 1998 và các quy định pháp luật về tố cáo trước đây, thì chủ thể tố cáo có phạm vi rộng hơn. Chủ thể tố cáo là cá nhân, là mọi người, không phân biệt là công dân, người nước ngoài hay người không quốc tịch…, tất cả đều có quyền tố cáo. Đây là sự thể chế hóa quy định của Hiến pháp, tiếp cận tố cáo là quyền con người theo tinh thần và giá trị chung của nhân loại. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng chủ thể tố cáo không nên chỉ là cá nhân mà còn có thể là tổ chức. Vì trên thực tế có những trường hợp tổ chức vẫn đứng ra tố cáo. Mặt khác, khi tổ chức đứng ra tố cáo sẽ phát huy được sức mạnh của tập thể, tố cáo có trọng lượng hơn để yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền phải giải quyết [60, tr.82].

Thứ hai, về đối tượng của tố cáo. Đối tượng của tố cáo là hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Những hành vi vi phạm pháp pháp luật bị tố cáo bao gồm hai loại: hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ và hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực. Theo tiêu chí này, tố cáo cũng được phân thành hai loại: (1) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; (2) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực [118]. Trong đó, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ bao gồm tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, trong Tòa án nhân dân, trong Viện kiểm sát nhân dân, trong Kiểm toán nhà nước, trong cơ quan khác của Nhà nước. Ngoài ra còn có tố cáo hành vi vi

phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong đơn vị sự nghiệp công lập, trong doanh nghiệp nhà nước, trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị

- xã hội. Người bị tố cáo, không chỉ là cá nhân cán bộ, công chức, viên chức, người được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ mà còn cả cơ quan, tổ chức; không chỉ là người đang công tác mà cả người đã nghỉ hưu hoặc đã chuyển công tác sang một cơ quan, đơn vị, lĩnh vực khác, tức là những người không còn là cán bộ, công chức, viên chức.

Nhìn ở góc độ đối tượng, có quan điểm cho rằng, việc gắn yếu tố “gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại…” với hành vi vi phạm pháp luật là có phần hạn chế quyền tố cáo. Theo quan điểm này, phù hợp với cách tiếp cận về quyền con người và phù hợp với Hiến pháp thì người dân phải có quyền tố cáo đối với bất cứ hành vi, hoạt động nào trái pháp luật hoặc vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức và cá nhân nào, dù có thẩm quyền cao hay thấp hay không có thẩm quyền, dù đã gây ra hậu quả tác hại hay chưa gây ra hậu quả, yếu tố bắt buộc trong nội dung tố cáo chỉ có thể là hành vi hoặc hoạt động trái pháp luật, hành vi vi phạm pháp luật [39, tr.31].

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 189 trang tài liệu này.

Thứ ba, về nội dung tố cáo, là thông tin về hành vi vi phạm pháp luật trong đơn được gửi, chuyển đến hoặc trình bày trực tiếp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, tuy nhiên, đây không phải là việc cung cấp thông tin, phản ánh hay báo cáo một cách thuần túy mà phải tuân theo thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định. Những thông tin này có thể có tài liệu, chứng cứ kèm theo hoặc không, song phải có nội dung rõ ràng, cụ thể về hành vi vi phạm pháp luật, người vi phạm, có cơ sở để xác định người vi phạm, hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, do việc nhận định có hay không có hành vi phạm pháp luật là dựa trên nhận thức chủ quan của người tố cáo, nên không phải lúc nào thông tin tố cáo cũng đúng đắn, chính xác. Thực tế công tác giải quyết tố cáo ở nước ta cũng cho thấy, chỉ có một phần là tố cáo đúng, phần lớn là tố cáo sai, và một phần khác là tố cáo có đúng, có sai. Song nếu một người cố tình đưa ra những thông tin sai sự thật, với dụng ý xấu nhằm hạ thấp uy tín, danh dự của cá nhân, tổ chức

nào đó thì không thể coi hành vi đó là tố cáo mà là hành vi lợi dụng quyền tố cáo. Hành vi này sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật, thậm chí bị truy cứu trách nhiệm hình sự.

Ngoài ra, không phải thông tin nào về hành vi vi phạm pháp luật cũng là tố cáo. Những thông tin có nội dung tố cáo nhưng không rõ họ tên, địa chỉ của người tố cáo hoặc qua kiểm tra, xác minh không xác định được người tố cáo hoặc người tố cáo sử dụng họ tên của người khác để tố cáo. Hoặc thông tin có nội dung tố cáo được phản ánh không theo hình thức bằng đơn hoặc trình bày trực tiếp tại cơ quan, tổ chức có thẩm quyền mà dưới những hình thức khác như: qua điện thoại, tin nhắn điện thoại, thư điện tử (email)... Những thông tin có nội dung tố cáo đó theo quy định của pháp luật hiện hành về tố cáo ở Việt Nam đều không được coi là tố cáo và không được xử lý, giải quyết theo quy định của Luật Tố cáo.

Theo quan điểm của tác giả Luận án, trong bối cảnh xã hội hiện nay khi mà nhiều người còn e ngại tố cáo, sợ bị trù dập, đe dọa, trả thù khi tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật thì việc luật không thừa nhận tố cáo giấu tên (tố cáo nặc danh) có thể bỏ sót một nguồn tin đáng kể phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật. Việc tố cáo chỉ được thực hiện thông qua một trong hai hình thức bằng đơn hoặc trình bày trực tiếp cũng chưa phù hợp với xu thế cách mạng 4.0, công nghệ số thâm nhập vào mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và vì thế chưa thực sự tạo điều kiện thuận lợi cho mọi người trong thực hiện quyền tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật, trong nhiều trường hợp có thể sẽ không kịp thời xử lý các hành vi vi phạm.

Có thể nói, tố cáo theo quy định của Luật Tố cáo hiện hành về bản chất chính là tố cáo hành chính (theo nghĩa rộng), là một quan hệ pháp luật hành chính. Điều này được lí giải như sau:

Một là, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật có thể xảy ra ở nhiều cơ quan, tổ chức, lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nhưng tố cáo phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và do cơ quan hành chính nhà nước xem xét, giải quyết vẫn là phần lớn và chủ yếu. Một phần còn lại là những tố cáo trong

các cơ quan, tổ chức khác song cũng đều là những tố cáo phát sinh trong quá trình thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cán bộ, công chức, viên chức, người quản lý trong hoạt động mang tính chất quản lý, điều hành ở các cơ quan, tổ chức này.

Hai là, tố cáo được xem xét, giải quyết theo quy định của Luật Tố cáo không bao hàm tố cáo trong hoạt động tư pháp, đó là những tố cáo trong các lĩnh vực tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án hình sự, thi hành án dân sự, thi hành án hành chính, thi hành tạm giữ, tạm giam và trong trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân. Cụ thể, đây là những tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của người có thẩm quyền tiến hành tố tụng, của người có thẩm quyền trong tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, trong thi hành án hình sự, quản lý, thi hành tạm giữ, tạm giam, thi hành án dân sự, thi hành án hành chính và trong thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân [149]. Những tố cáo này được xem xét, giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng.

Ba là, tố cáo được xem xét, giải quyết theo quy định của Luật Tố cáo cũng không bao gồm các tố cáo đối với hành vi vi phạm điều lệ, quy chế của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế. Các tố cáo loại này được thực hiện và giải quyết theo quy định của điều lệ, quy chế của tổ chức đó. Như: Tố cáo trong Đảng là việc công dân Việt Nam, đảng viên báo cho tổ chức đảng, đảng viên có trách nhiệm biết về hành vi của tổ chức đảng hoặc đảng viên mà người tố cáo cho là có dấu hiệu vi phạm Cương lĩnh chính trị, Điều lệ Đảng, chủ trương, nghị quyết, chỉ thị, quy định, quy chế, kết luận của Đảng và pháp luật của Nhà nước, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức hoặc cá nhân (Theo Điểm 5.1, Khoản 5, Điều 32 của Quy định số 30-QĐ/TW ngày 26/7/2016 của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về thi hành Chương VII và Chương VIII Điều lệ Đảng về công tác kiểm tra, giám sát, kỷ luật của Đảng) [5].

Bốn là, đối tượng của tố cáo là hành vi vi vi phạm pháp luật song là những hành vi vi phạm pháp luật chưa phải là tội phạm. Những hành vi vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm là đối tượng của tố giác và tin báo về tội phạm, được xem xét, giải quyết theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự (phân tích ở phần sau của mục này).

Tuy nhiên, có công trình nghiên cứu tiếp cận khái niệm tố cáo hành chính ở một phạm vi hẹp hơn, chỉ bao gồm những tố cáo thuộc phạm vi thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nước. Theo đó, “Tố cáo hành chính là việc công dân báo cho cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước biết hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đó khi cho rằng hành vi đó vi phạm pháp luật cần phải ngăn chặn, xử lý kịp thời để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của xã hội và của công dân” [60, tr.82].

Xem xét đặc điểm của tố cáo, chúng ta cũng thường liên hệ, phân biệt tố cáo với một số dạng thức gần với nó, như: khiếu nại, phản ánh, tố giác, tin báo về tội phạm…

Trước hết là với khiếu nại, một quyền, một hành vi, việc làm gắn bó mật thiết, chặt chẽ với tố cáo. Giữa tố cáo và khiếu nại có những điểm phân biệt chính sau:

- Chủ thể của khiếu nại có phạm vi rộng hơn, là cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân hoặc cán bộ, công chức, còn chủ thể của tố cáo chỉ là cá nhân.

- Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng là trái pháp luật. Còn tố cáo có đối tượng rộng hơn nhiều, đó là hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại tới lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

- Mục đích trực tiếp của khiếu nại là nhằm bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại, còn với tố cáo là hướng tới bảo

vệ lợi ích của Nhà nước, của xã hội, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân khác. Bởi vì, quyết định, hành vi trái pháp luật bị khiếu nại xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Trong khi đó, hành vi bị tố cáo không ảnh hưởng hay liên quan trực tiếp tới người tố cáo mà xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác, nhưng người tố cáo với mong muốn bảo vệ lợi ích công, bảo vệ trật tự pháp luật, bảo vệ công lý, công bằng xã hội nên đã thực hiện việc tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật.

- Thủ tục thực hiện và trình tự, thủ tục giải quyết vụ việc cũng khác nhau, được quy định trong những đạo luật riêng. Việc tố cáo và giải quyết tố cáo được thực hiện theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật Tố cáo, còn khiếu nại và giải quyết khiếu nại được thực hiện theo trình tự, thủ tục do Luật Khiếu nại quy định.

Về mặt lý luận, giữa tố cáo và khiếu nại có những điểm phân biệt rõ ràng như vậy. Tuy nhiên, trên thực tế, việc nhận diện chính xác đâu là tố cáo, đâu là khiếu nại không phải là công việc dễ dàng, nhất là trong hoạt động xử lý đơn thư của các cơ quan chức năng. Vì trong nhiều trường hợp, đơn của người dân có nội dung trình bày rất phức tạp, có nhiều đơn vừa trình bày nội dung khiếu nại, vừa trình bày nội dung tố cáo; có đơn ghi tiêu đề là đơn tố cáo và chủ yếu trình bày nội dung tố cáo trong khi bản chất vụ việc là khiếu nại; có đơn do khiếu nại không đạt được mục đích, người có đơn chuyển sang tố cáo người giải quyết; có đơn trình bày nội dung khiếu nại nhưng người viết đơn lại không có quyền, lợi ích liên quan trực tiếp đến quyết định, hành vi bị khiếu nại và không được ủy quyền... Điều này, đòi hỏi người cán bộ làm công tác xử lý đơn thư phải nắm vững quy định của pháp luật, đồng thời phải có kỹ năng nghiệp vụ tốt để phân loại chính xác đơn KN, TC làm cơ sở cho việc xử lý, giải quyết đúng, đáp ứng được yêu cầu.

Tuy cùng là cung cấp thông tin về hành vi vi phạm pháp luật, song tố cáo cũng khác với phản ánh, như: phản ánh về hành vi tham nhũng, phản ánh về quy định hành chính... Nếu như chủ thể của tố cáo chỉ là cá nhân thì chủ thể của phản ánh rộng hơn, bên cạnh cá nhân còn có tổ chức. Đối tượng của phản ánh cũng

rộng hơn tố cáo, không chỉ có hành vi vi phạm pháp luật mà còn có cả sự yếu kém, thiếu hiệu quả trong công tác quản lý, không chỉ có hành vi vi phạm mà cả những vướng mắc, sự không hợp lý, không đồng bộ, không thống nhất của các quy định, chẳng hạn như quy định hành chính. Nội dung của phản ánh trong nhiều trường hợp là những thông tin chung về một hiện tượng, không gắn với những chủ thể nhất định. Ví dụ như phản ánh về hiện tượng kẹt xe tại một đoạn đường nào đó; phản ánh về hiện tượng hư hỏng của một công trình xây dựng, công trình giao thông; phản ánh về hiện tượng ô nhiễm môi trường tại một khu vực...Khác với tố cáo, phản ánh không chỉ được thực hiện dưới hình thức đơn hay trình bày trực tiếp mà còn thông qua hình thức điện thoại, phiếu lấy ý kiến. Do có những nét đặc thù nên thủ tục tiếp nhận, xử lý phản ánh cũng tương đối đơn giản nhằm phục vụ yêu cầu, nhiệm vụ của công tác quản lý. Trong khi đó, việc tiếp nhận, giải quyết tố cáo phải theo một trình tự, thủ tục rất chặt chẽ do pháp luật về tố cáo quy định.

Tố giác, tin báo về tội phạm là những khái niệm được sử dụng nhiều trong thực tiễn, có những điểm gần giống với tố cáo song không đồng nhất với tố cáo. Theo Khoản 1, khoản 2 Điều 144 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 thì “Tố giác về tội phạm là việc cá nhân phát hiện và tố cáo hành vi có dấu hiệu tội phạm với cơ quan có thẩm quyền”, “Tin báo về tội phạm là thông tin về vụ việc có dấu hiệu tội phạm do cơ quan, tổ chức, cá nhân thông báo với cơ quan có thẩm quyền hoặc thông tin về tội phạm trên phương tiện thông tin đại chúng” [112]. Như vậy, cũng là thông tin, sự phát hiện về hành vi vi phạm luật, song khác với tố cáo, đối tượng của tố giác, tin báo về tội phạm là hành vi có dấu hiệu tội phạm, là hành vi gây nguy hiểm cao cho xã hội được quy định trong Bộ luật Hình sự. Việc tố giác, báo tin về tội phạm và việc tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm vì thế được thực hiện theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự. Về hình thức cũng có điểm khác, tố giác, tin báo về tội phạm có thể thực hiện bằng miệng qua điện thoại, còn tố cáo thì phải bằng đơn hoặc trình bày trực tiếp. Với tin báo về tội phạm, chủ thể cũng có phạm vi rộng hơn so với tố cáo, ngoài cá nhân, còn bao gồm cơ quan, tổ