Khái Niệm, Đặc Điểm Của Bảo Vệ Người Tố Cáo Theo Pháp Luật Hành Chính

chức; chủ thể tố cáo là cá nhân có danh tính, địa chỉ rõ ràng, còn chủ thể báo tin về tội phạm có thể xác định hoặc không xác định.

Tuy có sự phân biệt như vậy, song phải thấy rằng, giữa tố cáo với khiếu nại, phản ánh, tố giác, tin báo về tội phạm đều có cùng một số điểm chung là: đều nhằm mục đích bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; đều có đối tượng là hành vi vi phạm pháp luật; nội dung đều là những thông tin phản ánh hành vi phạm pháp luật; việc xử lý, giải quyết đều là giải quyết, xử lý hành vi vi phạm pháp luật...

Tóm lại, trên cơ sở nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận về tố cáo nói trên và tiếp cận từ góc độ bảo vệ người tố cáo, Luận án đưa ra định nghĩa như sau về tố cáo theo pháp luật hành chính (tố cáo hành chính):

Tố cáo là việc người tố cáo phát hiện và báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà họ cho là trái pháp luật, xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác.

Trong định nghĩa này về tố cáo có một số điểm cần chú ý sau:

- Về chủ thể tố cáo: Theo quy định của pháp luật hiện hành, chủ thể tố cáo là cá nhân, song về lâu dài cần xem xét, thừa nhận tổ chức cũng có thể là chủ thể thực hiện việc tố cáo. Theo đó, bất kỳ ai, cá nhân hay tổ chức đều có thể thực hiện việc tố cáo theo quy định khi biết được những hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào, miễn là phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc tố cáo của mình. Qua đó, góp phần phát huy hơn nữa vai trò của xã hội trong phát hiện, đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, vi phạm pháp luật. Điều này cũng giúp phân biệt rõ hơn tố cáo với phản ánh hay tố giác dựa trên những dấu hiệu nội dung mang tính bản chất của từng loại hình này. Từ đó, cũng khắc phục tình trạng các tổ chức tuy phát hiện được việc làm, hành vi vi phạm pháp luật, song do không đáp ứng được yêu cầu về chủ thể nên phải thực hiện việc phản ánh hay báo cáo đến các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Mặc dù, nội dung và hình thức phản ánh trong những tình huống này

cũng không khác gì việc tố cáo nếu xét từ bản chất của vấn đề.

- Về mục đích của việc tố cáo: Phải thấy rõ hành vi bị tố cáo là hành vi trái pháp luật, xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước hoặc xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của những cơ quan, tổ chức, cá nhân khác - những “người” khác, không phải là người tố cáo. Những hành vi này không tác động, xâm phạm trực tiếp đến người tố cáo, không có mối liên quan trực tiếp với quyền, lợi ích của người tố cáo. Nhưng người tố cáo cho rằng, những hành vi trái pháp luật đó xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của những chủ thế khác nên thực hiện việc tố cáo. Do đó, mục đích của việc tố cáo không phải là nhằm trực tiếp bảo vệ quyền, lợi ích của người tố cáo mà là bảo vệ lợi ích của Nhà nước, bảo vệ trật tự pháp luật, bảo vệ lợi ích chung. Xác định rõ vấn đề này có ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc đổi mới thủ tục tố cáo và cơ chế, trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo theo yêu cầu bảo vệ người tố cáo, đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Đồng thời, cũng giúp phân biệt rõ tố cáo và khiếu nại trên thực tế, loại trừ được hiện tượng chuyển hóa khiếu nại thành tố cáo khiến cho việc giải quyết gặp nhiều khó khăn, vụ việc kéo dài, không có điểm dừng.

- Tính “phát hiện” là một trong những dấu hiệu cần có của tố cáo. Nhấn mạnh điều này là để khẳng định rõ vai trò tích cực chủ động, ý thức tự giác của người tố cáo trong công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, vi phạm pháp luật. Mặt khác, khái niệm này cho thấy, người tố cáo chỉ thực hiện việc tố cáo khi nắm bắt được thông tin, biết được hay nói chung lại là phát hiện những hành vi có dấu hiệu, biểu hiện vi phạm pháp luật. Việc chỉ rõ tính phát hiện của tố cáo, vì thế cũng có ý nghĩa thực tiễn, phục vụ tốt cho công tác phân loại, xử lý đơn tố cáo, giúp xử lý chính xác những trường hợp đơn có tiêu đề là đơn tố cáo nhưng nội dung đơn là sự phản ánh lại những nội dung tố cáo đã được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền, trách nhiệm kết luận.

2.1.1.3. Khái niệm, đặc điểm của người tố cáo

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 189 trang tài liệu này.

Người tố cáo là người thông qua việc tố cáo đã báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi, việc làm sai trái, vi phạm pháp luật của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào để kịp thời xem xét, ngăn chặn, xử lý nhằm bảo vệ lợi ích công, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.

Trong tiếng Anh có từ gần với khái niệm người tố cáo là từ whistleblower với nghĩa là người thổi còi, người tố cáo. Theo một số tài liệu thì thuật ngữ này đã được sử dụng từ thế kỉ 19, với hình ảnh chiếc còi (whistle) là một vật phát âm thanh để cảnh báo. Một cách hình dung khác về nghĩa nguyên của thuật ngữ này là các trọng tài trong các hoạt động thể thao, thổi còi khi phát hiện ra những hành vi thi đấu sai luật. Ngày nay, trong các nước nói tiếng Anh, thuật ngữ này dùng để chỉ người tiết lộ ra công cộng các thông tin chung quan trọng được giữ bí mật cho công chúng.

Người tố cáo có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, về pháp lý, theo pháp luật quốc tế và pháp luật của một số nước trên thế giới hiện nay, người tố cáo có thể là công chức, công dân hay người lao động hoặc bất cứ người nào báo cáo một sự nghi ngờ về hành vi tham nhũng, hành vi phạm tội, hành vi vi phạm pháp luật. Mặc dù vậy, người tố cáo phải là người trung thực, thiện ý và có căn cứ hợp lý, không vì lợi ích cá nhân [63], [74].

Theo quy định của pháp luật Việt Nam, người tố cáo là cá nhân thực hiện việc tố cáo (theo khoản 4, Điều 2, Luật Tố cáo 2018) [118]. Cá nhân này phải là cá nhân có danh tính, có địa chỉ rõ ràng. Vì thế, khái niệm người tố cáo hoàn toàn không đồng nhất với khái niệm chủ thể có quyền tố cáo. Nói đến người tố cáo là nói đến cá nhân cụ thể thực hiện việc tố cáo phải đáp ứng những điều kiện nhất định theo quy định của pháp luật. Còn nói đến chủ thể có quyền tố cáo thì cá nhân ở đây là cá nhân nói chung ở dạng tiềm năng tố cáo, cá nhân có thể, có khả năng tố cáo. Khi thực hiện việc tố cáo, người tố cáo có các quyền và các nghĩa vụ theo quy định của pháp luật.

Người tố cáo là người biết việc, biết hành vi của một cá nhân, tổ chức nào đó và cho rằng việc đó, hành vi đó là sai trái, vi phạm pháp luật nên đã báo cho cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền để có biện pháp ngăn chặn, xử lý. Trong nhiều trường hợp, đây là người chứng kiến vụ việc, hành vi có biểu hiện, có dấu hiệu sai phạm, vi phạm xảy ra. Nhưng cũng có khi người tố cáo biết được sự việc là do được người khác cung cấp thông tin. Bất luận trong trường hợp nào, nhìn ở khía cạnh tích cực, người tố cáo là người có ý thức trách nhiệm với tổ chức, với cộng đồng, xã hội, với Nhà nước, thể hiện rõ tính tích cực chính trị trong công cuộc đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật. Vì lợi ích công, lợi ích chung, người tố cáo góp phần giúp các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền kịp thời phát hiện, ngăn chặn, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, chấn chỉnh, hoàn thiện cơ chế quản lý.

Thứ hai, về mặt xã hội, xét trong mối quan hệ với người bị tố cáo, người tố cáo thường ở vị trí yếu thế hơn người bị tố cáo. Cho nên, khi thực hiện quyền tố cáo, người tố cáo hầu như phải đối diện với những rủi ro nhất định, đứng trước nguy cơ bị trù dập, phân biệt đối xử, bị đe dọa, trả thù từ phía người bị tố cáo. Đặc biệt là với tố cáo hành vi tham nhũng, người bị tố cáo luôn là người có chức vụ, quyền hạn nên các hình thức đe dọa, trả thù cũng rất tinh vi, khó lường. Thực tiễn trong nước và trên thế giới cũng đã cho thấy có những vụ việc người tố cáo sau khi tố cáo đã bị kỳ thị, phân biệt đối xử, bị trù dập, thuyên chuyển công tác đến những vị trí bất lợi, trái với sở trường, không phù hợp với chuyên môn, năng lực của người tố cáo; bị sa thải, buộc thôi việc, bị xâm hại lợi ích kinh tế. Có không ít trường hợp bị đe dọa, khủng bố tinh thần, hành hung, gây thương tích, thậm chí có trường hợp bị giết hại. Không chỉ đối diện với nguy cơ xâm hại từ người bị tố cáo, người tố cáo đôi khi còn lâm vào tình trạng lạc lõng, bị cô lập trong tập thể nơi mình làm việc hay cư trú do áp lực, ảnh hưởng của người bị tố cáo. Vì thế, người tố cáo thường phải chịu những áp lực rất lớn, nhất là về tinh thần, phải đối diện với sự cô đơn, sợ hãi trong thời gian đi tố cáo. Do gặp phải không ít những nguy cơ, thách thức đó nên có một tâm lý chung trong nhiều

người là ngần ngại, dè dặt thậm chí là tránh né việc đi tố cáo dù nhiều khi đây là việc làm cần thiết để phát hiện, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật ngay từ khi phát sinh, tránh để diễn biến phức tạp, gây hậu quả nghiêm trọng, khó khắc phục. Trong bối cảnh đó, việc người tố cáo dám đương đầu với những rủi ro, thách thức để vạch trần những sai phạm, hành vi vi phạm pháp luật được coi như là tấm gương dũng cảm trong sự nghiệp đấu tranh bảo vệ trật tự pháp luật, bảo vệ công lý, công bằng xã hội. Nhiều nước trên thế giới còn ca ngợi người tố cáo như những anh hùng [190].

Thứ ba, về trạng thái tâm lý và cấu trúc tâm lý. Qua khái quát thực tiễn tiếp xúc, làm việc với người tố cáo thì trạng thái tâm lý của người tố cáo thường có trạng thái bức xúc, phản ứng rõ ràng khi tố cáo, phản ánh những hành vi mà họ coi là sai trái, tiêu cực. Những biểu hiện tâm lý có thể quan sát của người tố cáo thường là nhóm người không chấp nhận trạng thái tâm lý “dĩ hòa vi quý”, “mũ ni che tai”. Thực tiễn đấu tranh phòng, chống tham nhũng cũng như công tác giải quyết tố cáo ở nước ta trong thời gian qua cũng cho thấy, những đảng viên, cựu chiến binh nêu cao tính tiền phong, gương mẫu, tính chiến đấu, tinh thần tự phê bình và phê bình cũng là những người dũng cảm đi đầu trong phản ánh, tố cáo, phát hiện tiêu cực, tham nhũng, là những cá nhân điển hình được biểu dương trên mặt trận đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực.

Tuy nhiên, khác với trạng thái tâm lý có thể quan sát được của người tố cáo, thì cấu trúc tâm lý, đặc biết là yếu tố ý thức và động cơ của người tố cáo lại khá phức tạp và không đồng nhất. Phần lớn người tố cáo thực hiện việc tố cáo với ý thức tôn trọng pháp luật, động cơ trong sáng, trên tinh thần xây dựng và có trách nhiệm với tổ chức, cộng đồng, với Nhà nước. Song thực tiễn công tác giải quyết tố cáo ở nước ta cho thấy cũng còn có một bộ phận người tố cáo do ý thức, hiểu biết pháp luật hạn chế, đặt quyền lợi cá nhân lên trên lợi chung, bảo thủ, cố chấp hoặc do bị phần tử xấu kích động, xúi giục nên tố cáo dai dẳng, đông người, kéo dài, thậm chí có trường hợp phản ứng tiêu cực, gây rối trật tự hoặc bị kẻ xấu lợi dụng mặc dù vụ việc đã được nhiều cấp có thẩm quyền xem xét, giải

quyết, kết luận khách quan, đúng quy định của pháp luật. Thậm chí, còn có trường hợp người tố cáo vì động cơ cá nhân ích kỷ, không lành mạnh, không trong sáng đã cố tình tố cáo sai sự thật nhằm xúc phạm uy tín, danh dự, nhân phẩm của người khác, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Có trường hợp xuất phát từ động cơ xấu mượn dịp bầu cử, đề bạt, bổ nhiệm cán bộ để tố cáo giấu tên, mạo tên nhằm gây mất đoàn kết, gây rối nội bộ, làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Đặc biệt nghiêm trọng là những trường hợp lợi dụng quyền tố cáo, kích động, xúi giục, mua chuộc người khác tụ tập đông người để tố cáo, gây rối an ninh, trật tự công cộng hoặc tố cáo sai sự thật, mang tính bịa đặt, xuyên tạc, vu khống, tuyên truyền chống Nhà nước, bôi xấu uy tín của các cơ quan công quyền, xâm phạm lợi ích của Nhà nước. Đó là những trường hợp thể hiện mặt tiêu cực, rất đáng lên án và phải bị xử lý nghiêm minh theo đúng quy định của pháp luật.

2.1.2. Khái niệm, đặc điểm của bảo vệ người tố cáo theo pháp luật hành chính

2.1.2.1. Khái niệm bảo vệ người tố cáo

Trong khoa học pháp lý hiện nay ở nước ta, khái niệm về bảo vệ người tố cáo được hiểu tương đối đơn giản, xuất phát chủ yếu từ cách tiếp cận mang tính diễn dịch ngôn ngữ của thuật ngữ bảo vệ. Theo cách quan niệm này, bảo vệ người tố cáo được hiểu là tổng thể các biện pháp pháp lý và các hành động thực tiễn của Nhà nước nhằm hỗ trợ, giúp đỡ, bảo đảm an toàn cho người thực thi quyền tố cáo trước những sự xâm hại hay tác động bất lợi của chủ thể bị tố cáo [74, tr.32]. Mặc dù, bảo vệ người tố cáo được khái niệm như trên có tác dụng hữu ích là đưa ra mô tả dễ hình dung, dễ được chấp nhận, nhưng nó cũng có một số hạn chế trong việc nhận thức toàn diện và tư duy sâu sắc hơn về khái niệm bảo vệ người tố cáo. Lí do là:

Thứ nhất, khái niệm trên chưa làm rõ được bản chất của bảo vệ người tố cáo. Bởi khái niệm đó vẫn coi bảo vệ người tố cáo là một quan hệ có tính chất một chiều từ phía Nhà nước như một sự hỗ trợ và chỉ xuất hiện trong những

hoàn cảnh nhất định khi tồn tại trên thực tế “một sự xâm hại, hay tác động bất lợi” của người bị tố cáo.

Thứ hai, khái niệm trên còn mang tính chung chung, vì nó coi bảo vệ người tố cáo là “tổng thể các biện pháp pháp lý, hành động thực tiễn”. Xét về logic, thì suy đến cùng các quy định pháp luật, các hành động thực tế của Nhà nước đều vì sự an toàn của cá nhân; cho nên với cách định nghĩa đó, sẽ không giúp phân định được chức năng, tính chất, phạm vi của từng nhóm biện pháp pháp lý trong hoạt động thực tiễn.

Từ phân tích trên, tác giả Luận án đề xuất phát triển khái niệm bảo vệ người tố cáo dựa trên hai hướng tiếp cận sau: một là, bảo vệ người tố cáo là một quyền của người tố cáo - quyền tự thân, quyền con người của người tố cáo; hai là, bảo vệ người tố cáo là một chế định của Luật hành chính. Cụ thể như sau:

Bảo vệ người tố cáo là một quyền của người tố cáo - quyền tự thân, quyền con người của người tố cáo

Bảo vệ người tố cáo cần được xem xét toàn diện trong mối quan hệ giữa Nhà nước và cá nhân, công dân. Bảo vệ người tố cáo không chỉ là trách nhiệm của Nhà nước, mà còn là một quyền của người tố cáo - quyền được bảo vệ của người tố cáo. Nói đến bảo vệ người tố cáo không chỉ bàn đến trách nhiệm từ phía Nhà nước mà cần phải xem xét đến cả trạng thái tự nhiên từ chính người tố cáo. Bảo vệ người tố cáo là một biện pháp bảo đảm thực hiện quyền tố cáo theo quy định của Hiến pháp. Đồng thời, quyền được bảo vệ cũng là quyền tự thân của người tố cáo, quyền con người của người tố cáo. Bởi vì, người tố cáo là cá nhân, công dân có các quyền con người, quyền công dân được Hiến pháp và pháp luật công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện. Điều này cũng có nghĩa là, cá nhân con người, công dân là chủ thể trong nhiều quan hệ pháp luật được bảo hộ, trong đó có quan hệ pháp luật về tố cáo, thực hiện quyền tố cáo. Vì thế, được bảo vệ về tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, việc làm, bảo vệ quyền bí mật riêng tư là quyền tự nhiên của con người, của công dân. Khi tham gia vào quan hệ pháp luật về tố cáo, cá nhân con người, công dân thực hiện quyền tố cáo nhằm bảo vệ lợi ích chung, bảo vệ trật tự

pháp luật với rất nhiều những rủi ro, nguy cơ nên Nhà nước càng cần phải xem trọng quyền được bảo vệ của người tố cáo. Từ đó cũng đặt ra một trong những yêu cầu hết sức cần thiết là Nhà nước phải thiết lập được những biện pháp đủ mạnh để bảo vệ cá nhân con người, công dân khi thực hiện vai trò chủ thể tố cáo.

Ở Việt Nam, các quy định của Luật Tố cáo về quyền của người tố cáo không chỉ tiếp cận theo hướng mô tả các quyền để cá nhân thực hiện hành vi tố cáo mà còn tiếp cận theo hướng quy định thể hiện tính đặc thù của quyền con người của người tố cáo trong quan hệ tố cáo. Đó là quyền được bảo đảm bí mật họ tên, địa chỉ, bút tích và thông tin cá nhân khác; quyền đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện pháp bảo vệ người tố cáo (Điều 9, Luật Tố cáo năm 2018). Đồng thời, Luật Tố cáo cũng quy định người được bảo vệ có một số quyền, trong đó có quyền được bồi thường theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp người tố cáo đã đề nghị người giải quyết tố cáo, cơ quan khác có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ mà không áp dụng biện pháp bảo vệ hoặc áp dụng không kịp thời, không đúng quy định của pháp luật, gây thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản, tinh thần cho người được bảo vệ (Điều 48, Luật Tố cáo năm 2018) [118].

Vì thế, với tư cách là một quyền tự thân của người tố cáo, quyền con người của người tố cáo thì bảo vệ người tố cáo không chỉ là nhiệm vụ, công việc của Nhà nước mà còn là trách nhiệm của mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội. Việc bảo vệ người tố cáo rất cần những cơ chế mang tính chất nhà nước, đồng thời cũng cần cả những cơ chế xã hội bảo vệ người tố cáo. Do đó, bảo vệ người tố cáo không chỉ đơn thuần là xây dựng và thực thi những biện pháp pháp lý cụ thể mà cần xem xét trên bình diện rộng lớn hơn đó là tạo dựng những cơ chế bảo vệ đồng bộ, hiệu quả để đưa việc bảo vệ người tố cáo, quyền được bảo vệ của người tố cáo thực sự đi vào cuộc sống.

Bảo vệ người tố cáo là một chế định của Luật hành chính

Bảo vệ người tố cáo là các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của của pháp luật hành chính. Khi phân tích khái niệm bảo vệ người tố cáo thì bên