Sự Cần Thiết Của Quản Lý Nhà Nước Đối Với Phát Triển Du Lịch Cộng

nhiều biện pháp, tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện những chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội, nhằm mục đích ổn định và phát triển đất nước” [12]. Như vậy, QLNN chính là một hoạt động chức năng của Nhà nước về quản lý xã hội. QLNN có thể được hiểu là mọi hoạt động của bộ máy nhà nước, từ hoạt động lập pháp, hành pháp, đến tư pháp hoặc cũng được hiểu chỉ bao gồm hoạt động hành pháp [12].

Dưới góc độ kinh tế, theo Đỗ Hoàng Toàn (2005) trong giáo trình Quản lý nhà nước về kinh tế: “Quản lý nhà nước về kinh tế là tổng thể những phương thức quản lý có chủ đích của Nhà nước lên nền kinh tế quốc dân và các bộ phận hợp thành của nó để thực hiện các mục tiêu nhất định” [53].

Trên cơ sở những khái niệm nêu trên cùng với đặc điểm của hoạt động du lịch, một số khái niệm QLNN về du lịch đã được đề xuất. Theo Ngô Nguyễn Hiệp Phước (2018), “Quản lý nhà nước về du lịch cấp thành phố trực thuộc Trung ương đó là sự tác động của chính quyền thành phố tới hoạt động du lịch theo phân cấp chức năng, nhiệm vụ quản lý tới hoạt động du lịch để đạt mục tiêu kinh tế-xã hội của địa phương và quốc gia đề ra trong từng giai đoạn” [30] , còn theo Nguyễn Thị Huyền Hương (2019) thì “Quản lý nhà nước về du lịch là sự tác động bằng quyền lực của Nhà nước đối với các hoạt động du lịch nhằm tạo ra sự thống nhất trong tổ chức và hoạt động du lịch, đảm bảo phát triển du lịch mà vẫn bảo tồn được tài nguyên, duy trì và phát triển văn hoá, bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của khách du lịch, tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch, khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia phát triển du lịch” [17].

PTDLCĐ chính là phát triển một loại hình du lịch, vì thế đây cũng là đối tượng QLNN về du lịch. Như đã chỉ ra ở trên, DLCĐ có những điểm khác biệt là được quản lý, tổ chức khai thác bởi CĐDC và hưởng lợi từ loại hình du lịch này. DLCĐ không phải là một lĩnh vực riêng biệt, đây là hình thức du lịch có sự tham gia quản lý của CĐDC. Như vậy, QLNN đối với PTDLCĐ có thể được hiểu là QLNN đối với phát triển một loại hình du lịch có những đặc điểm riêng biệt như đã nói ở trên.

Theo quan điểm này, QLNN đối với PTDLCĐ được hiểu là quá trình nhà nước sử dụng những công cụ quản lý của mình để tác động, điều tiết lên quá trình PTDLCĐ, nhằm đạt được những mục tiêu PTDLCĐ đã đặt ra. Theo đó, QLNN

đối với PTDLCĐ của địa phương cấp tỉnh là QLNN đối với PTDLCĐ được thực hiện trên lãnh thổ của địa phương mà chính quyền địa phương cấp tỉnh là chủ thể quản lý. Hay nói cách khác, QLNN đối với PTDLCĐ ở địa phương cấp tỉnh là sự tác động của chính quyền cấp tỉnh tới hoạt động PTDLCĐ theo phân cấp chức năng, nhiệm vụ quản lý để đạt mục tiêu kinh tế-xã hội của địa phương đề ra trong từng giai đoạn.

Mối quan hệ giữa các chủ thể trong QLNN đối với PTDLCĐ ở địa phương cấp tỉnh được thể hiện như sau:

Trong QLNN đối với PTDLCĐ ở địa phương cấp tỉnh, chủ thể quản lý là chính quyền địa phương cấp tỉnh, đối tượng chịu tác động quản lý là doanh nghiệp du lịch, khách du lịch, CĐDC và các tổ chức khác tham gia PTDLCĐ [96, 136].

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 169 trang tài liệu này.

Mối quan hệ giữa chính quyền địa phương cấp tỉnh với các đối tượng chịu tác động trong QLNN đối với PTDLCĐ là sự liên hệ, tác động qua lại, ảnh hưởng lẫn nhau giữa tổ chức quyền lực chính trị với những đối tượng cụ thể chịu sự tác động của quyền lực ấy, được thể hiện thông qua các hoạt động bảo vệ pháp luật về du lịch và liên quan, bắt buộc các đối tượng quản lý tuân thủ các quy định pháp luật về du lịch và áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với các tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật [79, 96]. Ở chiều ngược lại, các doanh nghiệp, CĐDC, khách du lịch, với tư cách là đối tượng chịu tác động có nghĩa vụ tôn trọng và thực hiện pháp luật, đồng thời, có tác động trở lại tới quyền lực của chính quyền địa phương một cách tích cực hoặc tiêu cực, tuỳ theo mức độ phù hợp của chính sách, pháp luật của nhà nước về du lịch với các đối tượng quản lý. Tuy nhiên, trong mối quan hệ này, CĐDC là đối tượng có đặc điểm riêng biệt, vừa là đối tượng tạo ra và phân phối sản phẩm, vừa là đối tượng trực tiếp quản lý hoạt động du lịch. Khác với đối tượng doanh nghiệp trong QLNN về du lịch nói chung (là đối tượng tạo ra sản phẩm, phân phối sản phẩm và quản lý hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp) thường có năng lực, kiến thức, tài chính; CĐDC nhìn chung ít có kiến thức làm du lịch kể cả quản lý và nghiệp vụ cũng như có khả năng hạn chế về tài chính khi tham gia hoạt động du lịch [66, 138]. Vì thế, chính quyền địa phương, trong quá trình quản lý, không chỉ yêu cầu CĐDC tuân thủ các quy định pháp luật du lịch mà còn phải có trách nhiệm hỗ trợ CĐDC trong việc đào tạo kiến thức, tăng cường

hiểu biết về pháp luật, hỗ trợ các điều kiện để CĐDC có thể tham gia vào hoạt động du lịch. Mức độ hỗ trợ của chính quyền địa phương đối với CĐDC phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó chủ yếu là nguồn lực của địa phương và khả năng tiếp nhận của CĐDC [79, 144].

Một số đặc trưng cơ bản trong QLNN đối với PTDLCĐ của địa phương cấp tỉnh:

- Quản lý các hoạt động du lịch diễn ra chủ yếu ở các điểm DLCĐ, do CĐDC quản lý và có sự tham gia của nhiều chủ thể khác.

- Chịu sự tác động của các yếu tố chủ quan và khách quan trong quá trình quản lý ở địa phương [96]

- Cần có sự liên kết, phối hợp giữa các ngành khác nhau trong quản lý. Điều này xuất phát từ bản chất của ngành Du lịch là ngành kinh tế mang tính liên ngành, liên vùng và xã hội hoá cao. Bên cạnh đó, du lịch là một hoạt động gắn với sự hiện diện của du khách đến từ các nơi khác, nước khác. Bởi vậy, hoạt động quản lý trong trường hợp này phải có tính liên ngành để có thể điều phối và mang lại sự phát triển một cách hài hòa [61, 82, 84].

2.2.2. Sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng của địa phương cấp tỉnh

DLCĐ là hình thức du lịch có tính đặc thù. Việc PTDLCĐ đòi hỏi một cách tiếp cận lâu dài, hướng tới chính CĐDC cũng như tài nguyên, môi trường của họ. Vì thế, để PTDLCĐ đúng hướng không chỉ đòi hỏi nỗ lực của chính quyền, mà còn cần sự tham gia của nhiều chủ thể khác (cá nhân, tổ chức, cộng đồng) với sự điều phối của chính quyền địa phương. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra vai trò quan trọng của Nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng đối với PTDLCĐ, thể hiện trên những phương diện sau [1, 2, 67, 96, 120, 138, 156]:

Thứ nhất, Nhà nước (ở cấp tỉnh, đại diện của Nhà nước là chính quyền địa phương) có đủ năng lực, nguồn lực để tổ chức PTDLCĐ trên toàn bộ lãnh thổ quản lý. Trên thực tế, DLCĐ thường được phát triển ở các vùng kém phát triển, điều kiện KTXH còn nhiều khó khăn. Bởi vậy, mặc dù có nhiều chủ thể cùng tham gia PTDLCĐ, tuy nhiên, Nhà nước phải giữ vai trò chính trong việc hỗ trợ, đầu tư và điều tiết các hoạt động phát triển KTXH nói chung cũng như PTDLCĐ nói riêng để đảm bảo các mục tiêu đã đề ra.

Thứ hai, Nhà nước là chủ thể chính trong xây dựng và thực hiện các chính sách, pháp luật về PTDLCĐ.

Chính sách, pháp luật về PTDLCĐ giúp xây dựng một môi trường an toàn và phù hợp để DLCĐ có thể phát triển. Ngoài ra, Nhà nước còn chịu trách nhiệm chính trong vấn đề về hợp tác quốc tế; giải quyết, tháo gỡ vướng mắc cho các bên liên quan trong quá trình PTDLCĐ. Những điều này chỉ Nhà nước mới có thể đảm nhận.

Thứ ba, QLNN đảm bảo PTDLCĐ theo đúng định hướng.

Đặc điểm của du lịch là ngành có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hóa cao, nếu QLNN bị buông lỏng, du lịch sẽ phát triển chệch hướng, có thể dẫn đến việc lũng đoạn thị trường, khai thác quá mức TNDL, không đảm bảo việc PTDL một cách bền vững. Sự điều tiết của QLNN giúp bảo đảm việc PTDLCĐ phù hợp định hướng phát triển KTXH, đem lại lợi ích cho CĐDC. DLCĐ được định hướng phát triển qua chiến lược/quy hoạch/kế hoạch cũng như các cơ chế chính sách trên nền tảng tôn trọng những nguyên tắc của DLCĐ.

Thứ tư, QLNN đảm bảo giảm thiểu các yếu tố không mong muốn từ PTDLCĐ.

QLNN giúp hạn chế các yếu tố không mong muốn có thể xuất hiện từ hoạt động DLCĐ ở những lĩnh vực KTXH và môi trường. QLNN đối với PTDLCĐ có trách nhiệm tổ chức khai thác hợp lý các TNDL đảm bảo PTDL bền vững. QLNN giúp kiểm tra và giám sát các chủ thể kinh doanh DLCĐ không vì lợi nhuận trước mắt mà huỷ hoại môi trường sinh thái, gây ra những tác động xấu tới xã hội. Vì những lý do trên, QLNN đối với PTDLCĐ là một yêu cầu bắt buộc để đảm bảo PTDL, PTDLCĐ bền vững.

2.2.3. Mục tiêu, nội dung và công cụ quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng của địa phương cấp tỉnh

2.2.3.1. Mục tiêu quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng

DLCĐ là một hình thức du lịch mà nếu phát triển đúng cách, sẽ góp phần làm giảm tác động không mong muốn của du lịch đến môi trường, góp phần tăng thu nhập, bảo tồn những nét văn hóa, môi trường và đem lại các cơ hội về giáo dục [128]. Ở nhiều nước, DLCĐ đã được coi là một công cụ hữu hiệu để giúp các quốc gia đó giảm bớt đói nghèo [97, 107]. Bên cạnh việc mang lại rất nhiều ảnh

hưởng tích cực, DLCĐ cũng dễ tạo ra nhiều ảnh hưởng không tốt, đặc biệt là suy giảm những giá trị văn hóa truyền thống nếu thiếu các biện pháp quản lý tốt [31]. Chính vì vậy, bên cạnh việc đảm bảo sự tham gia của CĐDC trong PTDL theo luật định, mục tiêu tổng thể của công tác QLNN đối với PTDLCĐ là đảm bảo phát triển các hoạt động DLCĐ đạt được các mục tiêu một cách bền vững. Theo đó, mục tiêu cụ thể của QLNN đối với PTDLCĐ là [62, 79, 138, 162]:

- Đảm bảo DLCĐ có đóng góp vào phát triển KTXH địa phương, nâng cao thu nhập và đời sống của chính CĐDC từ hoạt động du lịch.

- Đảm bảo có sự tham gia ngày càng tăng của CĐDC vào hoạt động du lịch, hướng tới trao quyền đầy đủ cho CĐDC trong phát triển và quản lý các hoạt động du lịch.

- Khai thác tối đa TNDL nhưng phải BVMT và giữ gìn được TNDL, nhất là không làm phá vỡ cấu trúc TNDL văn hóa quý giá của dân tộc.

- Đảm bảo an ninh quốc phòng và ổn định xã hội, hạn chế các yếu tố không mong muốn từ PTDLCĐ.

2.2.3.2. Nội dung quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng

Nội dung QLNN đối với PTDLCĐ của địa phương cấp tỉnh bao gồm các nội dung như sau:

a) Tổ chức thực hiện chiến lược/quy hoạch phát triển du lịch của quốc gia; xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch cộng đồng của địa phương

Triển khai xây dựng và thực hiện chiến lược/quy hoạch phát triển du lịch là nội dung quan trọng của hoạt động QLNN ở địa phương bởi chiến lược/quy hoạch phát triển du lịch là sự thể hiện quan điểm mang tính tổng thể chính quyền đối với PTDL trên lãnh thổ quản lý trong từng giai đoạn; trong đó, PTLCĐ được đặt trong tổng thể PTDL, chịu ảnh hưởng từ các chiến lược/quy hoạch/kế hoạch PTDL [8, 129].

- Chiến lược phát triển du lịch: hiện nay có một số cách hiểu khác nhau về chiến lược nhưng hầu hết cho rằng chiến lược là tập hợp các quan điểm, mục tiêu dài hạn và những biện pháp, cách thức, con đường để đạt được các mục tiêu đó [69, 83]. Dựa vào khái niệm này, chiến lược PTDL có thể được hiểu là định hướng PTDL của một lãnh thổ, trong một giai đoạn khá dài với các mục tiêu tổng quát,

cụ thể cùng với hệ thống các giải pháp để huy động một cách tối đa những nguồn lực, và tổ chức thực hiện trong thực tế nhằm đạt được các mục tiêu PTDL, PTDLCĐ mà chính quyền địa phương đã đặt ra [83, 129]. Các giai đoạn của chiến lược có thể là 10 năm, 20 năm hoặc xa hơn [54, 129].

- Quy hoạch phát triển du lịch: Quy hoạch phát triển du lịch có thể được hiểu là “việc lựa chọn phương án phát triển, tổ chức không gian hoạt động du lịch, bố trí kết cấu hạ tầng du lịch trên phạm vi lãnh thổ, bố trí cơ sở vật chất - kỹ thuật du lịch, trong thời gian nhất định nhằm phát triển du lịch bền vững” [8, 153]. Quy hoạch PTDL là nội dung quan trọng trong quản lý PTDL của nhà nước, được thực hiện theo các cấp lãnh thổ khác nhau (quốc gia, vùng và cấp tỉnh) và giai đoạn thực hiện thường không quá 10 năm [8, 75, 122, 153]. Nội dung chính của các quy hoạch PTDL thường bao gồm xác định tầm nhìn hoặc quan điểm phát triển; các mục tiêu, định hướng phát triển và các giải pháp hoặc chương trình hành động để thực hiện mục tiêu đã xác lập. [99, 153]. Trên cùng một cấp lãnh thổ, có thể xây dựng cả chiến lược và quy hoạch PTDL, nhưng cũng có thể chỉ xây dựng chiến lược hoặc quy hoạch PTDL, tuỳ theo đặc điểm lãnh thổ và yêu cầu quản lý [74, 153]. Trường hợp xây dựng cả chiến lược và quy hoạch PTDL thì quy hoạch PTDL thường được xem là nội dung cụ thể hoá của chiến lược trên cùng cấp lãnh thổ [8, 106, 153].

- Kế hoạch phát triển du lịch: là những nhiệm vụ cụ thể để thực hiện chiến lược/quy hoạch PTDL trong thời gian nhất định.

Kế hoạch PTDL thường bao gồm kế hoạch hàng năm, kế hoạch 5 năm. Kế hoạch 5 năm là các nhiệm vụ lớn để thực hiện những mục tiêu đã được nêu trong chiến lược/quy hoạch PTDL. Kế hoạch hàng năm là các nhiệm vụ để thực hiện mục tiêu theo từng năm đã đưa ra trong kế hoạch 5 năm [51, 63].

Chiến lược/quy hoạch PTDLCĐ có thể được xây dựng riêng để PTDLCĐ ở cấp quốc gia hoặc cấp tỉnh [69, 83, 108, 122, 129] hoặc có thể được lồng ghép trong chiến lược, quy hoạch PTDL [42, 46]. Việc xây dựng chiến lược/quy hoạch PTDLCĐ nên có sự tham gia của nhiều bên, trong đó có CĐDC, nơi dự kiến PTDLCĐ [99, 141]. MacIntyre (1995) (được trích dẫn trong [142]) đã chỉ ra một vấn đề cốt lõi cho hoạt động lập quy hoạch PTDLCĐ là phải phù hợp với điều kiện KTXH, với đặc điểm và giá trị văn hoá địa phương, đồng thời phù hợp với

các xu hướng PTDL của quốc gia, quốc tế. Với các phân tích trên đây, việc xây dựng và thực hiện chiến lược/quy hoạch/kế hoạch PTDLCĐ có thể được hiểu là việc xây dựng, thực hiện các nội dung về PTDLCĐ trong chiến lược/quy hoạch/kế hoạch PTDL ở các cấp lãnh thổ.

b) Triển khai ban hành theo thẩm quyền và thực hiện các chính sách, hướng dẫn, quy định về phát triển du lịch cộng đồng

- Chính sách phát triển du lịch cộng đồng:

Chính sách phát triển du lịch cộng đồng được hiểu là một tập hợp các quyết định mà Nhà nước ban hành nhằm hỗ trợ và thúc đẩy việc thực hiện các mục tiêu đã xác định trong chiến lược/quy hoạch hoặc các chủ trương liên quan đến PTDLCĐ [70, 82]. Tương tự như các chính sách phát triển trong các lĩnh vực kinh tế-xã hội khác, chính sách PTDLCĐ có thể được phân chia thành các chính sách dài hạn, trung hạn và ngắn hạn để thực hiện các mục tiêu với thời hạn tương ứng trong chiến lược/quy hoạch PTDL, PTDLCĐ; các chính sách hỗ trợ trực tiếp và các chính sách hỗ trợ gián tiếp cho PTDLCĐ thông qua hỗ trợ các lĩnh vực khác nhưng có tác động mạnh đến PTDLCĐ…[70, 162].

Việc phân định chiến lược và chính sách nói chung; chiến lược PTDL và chính sách PTDL nói riêng là vấn đề phức tạp, nhưng hầu hết cho rằng chính sách được ban hành để hỗ trợ hoàn thành các mục tiêu của chiến lược đã đề ra [11, 129]. Bên cạnh việc triển khai chính sách PTDL, PTDLCĐ của quốc gia, chính quyền địa phương có thể ban hành chính sách theo thẩm quyền để hỗ trợ thực hiện các mục tiêu chiến lược đã được đề ra trong các chiến lược/quy hoạch hoặc các chủ trương có liên quan đến PTDLCĐ của địa phương [8, 144]. Tuỳ theo mô hình tổ chức chính quyền ở địa phương, các chính sách này có thể là cụ thể hoá những chính sách của quốc gia để thích hợp với đặc thù ở từng địa phương trong quản lý PTDLCĐ hoặc chính sách riêng biệt của chính quyền địa phương hoặc cả hai [89, 115].

Nội dung chính sách PTDLCĐ của địa phương có thể bao gồm các nội dung như: hỗ trợ về tài chính, đào tạo kiến thức kỹ năng làm du lịch, trang thiết bị cần thiết ban đầu cho CĐDC tham gia vào hoạt động du lịch; hỗ trợ về XTQB các sản phẩm DLCĐ, đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng (đường giao thông, nước sạch, điện, hệ thống thông tin…) [120, 127, 138]. Đây là các nội dung hỗ trợ cần thiết, bởi

thực tế CĐDC ở những khu vực PTDLCĐ thường có điều kiện kinh tế và dân trí thấp nên rất khó khăn trong việc tham gia DLCĐ [83, 99]. Ngoài các nội dung trên, việc Nhà nước hỗ trợ trong hoạt động tôn tạo những những di tích văn hóa, và cảnh quan du lịch cũng rất cần thiết để làm tăng cường sức hấp dẫn của các điểm DLCĐ [31, 97].

- Các quy định về phát triển du lịch cộng đồng:

Quy định về PTDLCĐ được hiểu là những quy tắc, những tiêu chuẩn, định mức về kinh tế, kỹ thuật về PTDLCĐ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận và buộc các tổ chức, cá nhân có liên quan phải tuân thủ [51, 114, 120]. Quy định về PTDL, PTDLCĐ là sản phẩm cụ thể của chính sách, cụ thể hoá các định hướng, giải pháp của chiến lược, quy hoạch hoặc các chủ trương về PTDL, PTDLCĐ của địa phương để thực hiện trong từng thời gian cụ thể [82, 83].

Quy định về PTDL, PTDLCĐ ở địa phương chủ yếu được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, thể hiện những điều cần làm, được làm, không được làm ở các điểm DLCĐ như những quy định về cung cấp các thông tin liên quan đến PTDL, quy định về BVMT du lịch, bảo vệ TNDL trong PTDLCĐ; các quy định về hoạt động của các dịch vụ ăn uống, vui chơi giải trí… tại các điểm DLCĐ trên toàn bộ lãnh thổ thuộc phạm vi quản lý của chính quyền địa phương [8, 45]. Bên cạnh các quy định về PTDLCĐ do chính quyền địa phương ban hành, còn có các tiêu chuẩn liên quan đến DLCĐ do các cơ quan nhà nước TW ban hành và được áp dụng ở các địa phương.

Trong thực tế, ở mỗi điểm DLCĐ, ngoài các quy định do chính quyền địa phương ban hành (áp dụng cho mọi điểm DLCĐ ở địa phương), có thể có các quy định do Ban quản lý hoặc các tổ chức có thẩm quyền ở các điểm DLCĐ ban hành trên cơ sở cụ thể hóa các quy định do chính quyền địa phương ban hành. Các quy định như vậy chỉ được áp dụng tại điểm DLCĐ cụ thể, không được áp dụng ở các điểm DLCĐ khác [43].

c) Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về du lịch của địa phương

Tổ chức bộ máy nhà nước về du lịch ở địa phương được hiểu là hoạt động thiết lập các cơ quan, quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể đối với mỗi cơ quan để thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước về du lịch ở địa phương theo quy định pháp luật [12, 30, 51]. Tất các các cơ quan cấu thành bộ máy QLNN về du lịch ở