Các Yếu Tố Ảnh Hưởng Đến Quản Lý Nhà Nước Đối Với Phát Triển Du Lịch

PTDLCĐ với đặc điểm tự nhiên, KTXH của địa phương. Tính phù hợp cũng bao gồm mức độ phù hợp của những chính sách DLCĐ ở địa phương với những chính sách của quốc gia; mức độ phù hợp của những tiêu chuẩn DLCĐ được ban hành bởi cơ quan QLNN với thực tế địa phương…

Tiêu chí bền vững: tính bền vững của QLNN đối với PTDLCĐ thể hiện các kết quả của QLNN có đóng góp vào nỗ lực xoá đói giảm nghèo, thúc đẩy sự phát triển KTXH, đóng góp vào nỗ lực BVMT… Tính bền vững cũng được thể hiện qua việc các chiến lược, chính sách, quy định PTDLCĐ ít phải điều chỉnh, bổ sung và gắn kết “bền vững” với các chính sách KTXH khác để đảm bảo các chính sách PTDLCD sẽ được lồng ghép thực hiện ở nhiều lĩnh vực [48, 137].

Kết quả tham vấn ý kiến được trình bày trong mục 1.2.3.2 về thu thập dữ liệu sơ cấp. Bộ tiêu chí với 4 tiêu chí và 14 chỉ tiêu được trình bày trên bảng 1.2 (xem bảng 1.2, chương 1).

2.2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng

2.2.5.1. Các yếu tố khách quan

a) Các yếu tố về tự nhiên, kinh tế, xã hội và văn hoá

- Các yếu tố tự nhiên: các điều kiện tự nhiên của lãnh thổ quản lý có ảnh hưởng đến QLNN đối với PTDLCĐ. Nếu địa hình thuận lợi, việc tiếp cận đến các điểm DLCĐ cũng dễ dàng hơn, thì chính quyền có thể không cần đầu tư nhiều về giao thông mà tập trung hỗ trợ các nội dung khác cho PTDLCĐ [82]. Tuy nhiên, nếu điều kiện địa hình khó khăn, khi ban hành các chính sách/quy hoạch về PTDLCĐ, cơ quan QLNN cần quan tâm nhiều hơn về hạ tầng, xem xét những yếu tố về an toàn cho du khách khi đi lại ở các vùng có địa hình phức tạp, tính toán đến yếu tố quốc phòng an ninh, đặc biệt đối với khu vực gần biên giới [83, 99].

- Các yếu tố kinh tế, xã hội và văn hoá: từng vùng miền, địa phương có những đặc thù riêng về CĐDC cũng như điều kiện KTXH khác nhau. Do vậy, QLNN đối với PTDLCĐ phải dựa trên thực tiễn đó để có các quyết định thích hợp nhất. Những khu vực mà CĐDC có trình độ dân trí hạn chế thì việc hướng dẫn, tuyên truyền cho CĐDC cần được chú trọng hơn những khu vực khác [96]. Những khu vực có điều kiện KTXH cũng như mức sống của CĐDC tốt hơn thì QLNN sẽ tập

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 169 trang tài liệu này.

trung nhiều vào hỗ trợ năng lực quản lý và điều hành hoạt động DLCĐ, phát triển SPDL, XTQB... [67, 138].

Những yếu tố văn hóa cũng có tác động đến hoạt động QLNN đối với PTDLCĐ. Đây là các tài nguyên cốt lõi trong PTDLCD, vì thế QLNN phải có các chính sách phù hợp để phát huy giá trị của các tài nguyên này cho PTDLCĐ. Bên cạnh đó, QLNN phải có các chính sách để kiểm soát được những tác động của PTDL để bảo tồn các giá trị văn hóa và ổn định xã hội [31, 62].

b) Các yếu tố về hội nhập quốc tế và sự phát triển của khoa học công nghệ

Hội nhập quốc tế là xu hướng phát triển tất yếu trong bối cảnh toàn cầu hóa, khu vực hóa diễn ra nhanh chóng. Hội nhập quốc tế giúp cho các địa phương có thể tranh thủ được nguồn vốn, KHCN, quy trình quản lý hiện đại của quốc tế; tạo cơ hội để các địa phương có cơ hội học tập kinh nghiệm quản lý và triển khai các hoạt động liên kết, hợp tác về QLNN nói chung và QLNN đối với PTDL, PTDLCĐ nói riêng, giúp cho việc hoạch định chủ trương, xây dựng chính sách, chiến lược được tốt hơn [30, 48].

Trên thế giới, sự phát triển của KHCN, đặc biệt là các thành tựu của CMCN

4.0 sẽ tác động đến tất cả các lĩnh vực. Số doanh nghiệp áp dụng hình thức kinh doanh trên môi trường kỹ thuật số ngày càng tăng trong khi mức độ sử dụng giao dịch điện tử của du khách cũng nhiều hơn. Tác động cộng hưởng của các yếu tố này mang đến không chỉ cơ hội mà cả thách thức cho QLNN đối với PTDL, PTDLCĐ. Chính quyền địa phương có cơ hội để áp dụng rộng rãi thành quả công nghệ, đưa kỹ thuật số vào quản lý, do vậy QLNN đối với PTDL, PTDLCĐ cũng sẽ được đổi mới từ tư duy, nhận thức đến mô hình, phương thức, cách thức, phương pháp, công nghệ... Ngược lại, nếu chính quyền địa phương không tận dụng được những lợi ích của KHCN, sự tụt hậu trong công tác quản lý là khó tránh khỏi [8, 30].

2.2.5.2. Các yếu tố chủ quan

- Hệ thống pháp luật về du lịch của quốc gia

Các văn bản pháp luật và chính sách quản lý chính là khung thể chế cho QLNN về du lịch, QLNN đối với PTDLCĐ. Do đó, nó có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động QLNN đối với PTDL, PTDLCĐ của địa phương [70, 162].

Các văn bản pháp luật của quốc gia là căn cứ pháp lý quy định các hoạt động QLNN về du lịch, QLNN đối với PTDLCĐ ở cấp tỉnh. Nó tạo điều kiện cho các chủ thể quản lý cấp tỉnh cũng như đối tượng quản lý chủ động thực hiện quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của mình trong quá trình quản lý và thực hiện PTDL, PTDLCĐ. Với hệ thống văn bản pháp luật đồng bộ, đầy đủ, hoàn chỉnh và không chồng chéo sẽ tạo điều kiện cho công tác QLNN về du lịch, QLNN đối với PTDLCĐ được thuận lợi. Ngược lại, nếu hệ thống văn bản pháp luật của quốc gia đối với hoạt động du lịch chưa đầy đủ, đồng bộ, các địa phương sẽ gặp nhiều khó khăn khi thực hiện các quyết định quản lý [30, 51].

- Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của địa phương

Phát triển du lịch, phát triển DLCĐ luôn phục vụ cho mục tiêu phát triển KTXH cho mỗi địa phương nói chung, cho sự phát triển của ngành Du lịch nói riêng. Chính vì vậy, hoạt động QLNN về du lịch, QLNN đối với PTDLCĐ phải đáp ứng, theo sát các mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của địa phương cả về phạm vi, nội dung nhằm đạt được các mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của địa phương. Các chiến lược/quy hoạch PTDLCĐ, bên cạnh việc phải đảm bảo tính khoa học, tính kế thừa, tính khả thi, phải phù hợp với các chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của địa phương, chiến lược phát triển ngành Du lịch quốc gia [57, 129].

- Mô hình tổ chức bộ máy quản lý của chính quyền địa phương các cấp

Mỗi cơ chế quản lý, vận hành của một hệ thống chỉ có thể tồn tại gắn kết với cơ cấu nhất định của hệ thống đó. Vì vậy, mô hình tổ chức bộ máy quản lý của chính quyền địa phương hay cách thức tổ chức bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương có ảnh hưởng đến vai trò của chính quyền đến PTDL, PTDLCĐ [79, 144]. Đối với bộ máy quản lý của chính quyền địa phương được tổ chức theo mô hình tập trung, bộ phận quản lý du lịch của quốc gia có thể được đặt tại địa phương để thực hiện một số nội dung QLNN về du lịch của địa phương [120, 144]. Đối với một số mô hình phân cấp, chính quyền địa phương có thể có quyền quyết định hầu hết các vấn đề trên lãnh thổ của mình, do vậy có thể có quyền ban hành các chính sách về PTDL, PTDLCĐ độc lập với chính sách PTDL, PTDLCĐ của quốc gia [89, 115].

2.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng của một số địa phương cấp tỉnh và bài học kinh nghiệm rút ra cho một số tỉnh vùng Tây Bắc

2.3.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng của một số địa phương cấp tỉnh

2.3.1.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng của một số địa phương ở nước ngoài

a) Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng của tỉnh Himachal Pradesh, Ấn Độ - Bài học về sự thành công của chính sách phát triển nhà ở có phòng cho khách du lịch thuê (homestay) và cách thức quảng bá về du lịch cộng đồng [86, 89, 90, 115, 150]

Himachal Pradesh là một bang ở về phía Bắc của Ấn Độ, phía Tây của dãy Hymalaya. Himachal Pradesh có TNDL tự nhiên và văn hóa khá đặc sắc. Do địa hình hiểm trở, một số nơi không thể tiếp cận vào mùa đông, trong khi hạ tầng chưa được hỗ trợ đầy đủ nên việc PTDL ở Himachal Pradesh còn nhiều hạn chế.

Năm 2018, tổng lượt khách du lịch đến Himachal Pradesh là khoảng 16,5 triệu lượt, trong đó, du khách quốc tế khoảng 357 nghìn lượt, tăng trưởng 5,24%/năm. Du lịch đóng góp vào nền kinh tế của bang khoảng 12% GSDP. Himachal Pradesh có 3.382 cơ sở lưu trú du lịch với 44.552 buồng. Số lượng homestay hiện có là 1.604 (chiếm khoảng 47% tổng số cơ sở lưu trú). Himachal Pradesh chủ yếu phát triển du lịch nghỉ dưỡng, du lịch tâm linh, du lịch nông thôn, du lịch mạo hiểm và du lịch sức khoẻ.

Về chính sách, năm 2005, chính quyền Himachal Pradesh đã ban hành chính sách PTDL, chiến lược PTDL và kế hoạch để thực hiện. Một trong các định hướng liên quan đến PTDLCĐ được trình bày trong Chiến lược PTDL giai đoạn này của Himachal Pradesh là: phát triển các điểm du lịch nông thôn; củng cố về CSVCKTDL; thúc đẩy người dân nông thôn địa phương tham gia PTDL. Theo đó, lượng du khách đến Himachal Pradesh tăng mạnh, đã gây ra hiện tượng quá tải. Bên cạnh đó, PTDL đã dẫn đến một số hệ quả không mong muốn, tác động đến môi trường và người dân bản địa, do người dân bản địa ít được hưởng lợi từ việc PTDL.

Nhận thấy những bất cập trong việc PTDL, năm 2008, Himachal Pradesh đã xây dựng và thực hiện Đề án phát triển các homestay đến năm 2015 nhằm xử lý vấn đề quá tải lượng khách, nâng cao sự tham gia của CĐDC vào hoạt động du lịch và BVMT, TNDL, đồng thời hưởng ứng Chương trình của Bộ Du lịch Ấn Độ: “Giường ngủ và bữa sáng /nhà ở có phòng cho khách du lịch thuê tuyệt vời ở Ấn Độ” (Incredible Bed and Breakfast/Homestay in India). Đề án, ngoài việc mang đến dịch vụ lưu trú giá thấp cho du khách, còn tạo cơ hội cho khách nước ngoài ở lại với những gia đình để trải nghiệm phong tục, truyền thống của người Himachali và thưởng thức món ăn địa phương đích thực.

Việc phát triển homestay được thực hiện trên tất cả 12 huyện của Himachal Pradesh, tuy nhiên, để đảm bảo có hiệu quả, mỗi huyện chỉ chọn 1 làng để thí điểm. Theo đó, bất cứ ngôi nhà nào trong làng được chọn thí điểm mà đạt được các tiêu chí như nằm ở khu vực nông thôn, có thể dễ dàng tiếp cận, tình trạng nhà còn tốt… sẽ được đưa vào danh sách thí điểm. Các hộ gia đình đăng ký tham gia đề án sẽ được nhận các chính sách ưu tiên như:

- Sử dụng đất: được tính như đất ở, không tính đất kinh doanh.

- Được miễn một số loại thuế như thuế hàng xa xỉ, thuế tiêu thụ đặc biệt (tối đa 3 phòng cho thuê).

- Điện, nước sạch được tính như điện, nước sinh hoạt bình thường.

- Được đưa vào trang web của Sở Du lịch và Hàng không để quảng bá miễn phí.

- Được tham gia miễn phí vào hệ thống đặt chỗ trực tuyến và được thanh toán hoa hồng.

Song song với việc đưa các homestay vào khai thác, chính quyền yêu cầu tất cả các làng, các hộ gia đình được chọn sưu tầm các câu chuyện về làng, về ngôi nhà của họ để thu hút du khách. Theo đó, đến hiện tại, hầu hết các làng, các homestay đều có các câu chuyện liên quan, mặc dù có thể chỉ là truyền thuyết.

Các hộ tham gia đề án homestay, khi đã được Sở Du lịch và Hàng không thẩm định và phê duyệt, sẽ được đưa vào danh mục các cơ sở homestay của Himachal Pradesh và được phép đón du khách trong nước cũng như ngoài nước. Bên cạnh đó, Sở Du lịch và Hàng không tổ chức đào tạo ngắn hạn cho các chủ

homestay và người làm việc trong đó. Trong quá trình vận hành, Sở Du lịch và Hàng không sẽ kiểm tra, nếu các hộ không còn đủ điều kiện sẽ bị đưa ra khỏi đề án.

Năm 2013, Himachal Pradesh đã ban hành chính sách PTDL mới, trong đó nhấn mạnh bảo đảm lợi ích của CĐDC và bảo vệ tài nguyên là chính. Theo đó, những chính sách về thuế và các hỗ trợ khác đối với homestay vẫn được tiếp tục kéo dài.

Tại thời điểm bắt đầu thực hiện đề án, chỉ có khoảng 30 hộ gia đình tham gia và đón du khách. Sau 10 năm thực hiện (thời điểm 2018), có tổng cộng 1.604 homestay đăng ký thực hiện theo Đề án và đã đón khách du lịch. Đến nay, Đề án này đã nhận được 25 giải thưởng cấp quốc gia về PTDLCĐ ở nông thôn.

b) Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng của tỉnh Mae Hong Son, Thái Lan – Bài học thành công trong việc triển khai định hướng phát triển du lịch cộng đồng với sự tham gia của các bên liên quan [120, 127, 138, 151, 152]

Mae Hong Son ở phía Bắc của Thái Lan, cách Bangkok khoảng 924 km, là tỉnh lớn thứ ba của miền Bắc Thái Lan và là tỉnh lớn thứ tám của Thái Lan. Mae Hong Son nổi tiếng về đa dạng văn hóa. Mặc dù đã có nhiều cải thiện, song về cơ bản, cơ sở hạ tầng và giao thông tại Mae Hong Son còn kém hơn nhiều so với các tỉnh khác của Thái Lan.

Du lịch là lĩnh vực được ưu tiên trong định hướng phát triển của tỉnh Mae Hong Son, thể hiện qua tầm nhìn trong Kế hoạch phát triển KTXH của tỉnh: Mae Hong Son là một thành phố du lịch, phát triển dựa trên khái niệm nền kinh tế tự cung tự cấp. Mae Hong Son lập các kế hoạch PTDL 3 năm hoặc 5 năm, nhưng một số nội dung là xuyên suốt trong 10 năm trở lại đây, bao gồm:

- Ưu tiên PTDLCĐ để bảo vệ TNDL, bảo vệ văn hoá truyền thống của địa phương.

- Nâng cấp những điểm DLCĐ hiện có và khai thác thêm những điểm DLCĐ mới.

Mặc dù mang tên Kế hoạch phát triển du lịch của tỉnh, song về nội dung, các kế hoạch này chủ yếu dành cho PTDLCĐ. Điều này là phù hợp bởi người dân ở Mae Hong Son chủ yếu sống ở nông thôn.

DLCĐ ở Mae Hong Son hình thành tự phát vào cuối năm 1970 khi một số công ty tư nhân tổ chức các tour du lịch dọc theo sông Pai (cưỡi voi, đi bè trên sông, leo núi) và ở lại qua đêm tại các làng của người Shan, Lisu, Karen hoặc làng H’mong. Dân làng cũng cung cấp một số dịch vụ khác cho khách du lịch, mặc dù trên một quy mô nhỏ, ví dụ như hướng dẫn địa phương, mang vác hành lý. Mae Hong Son chính thức được đưa vào chương trình quảng bá và phát triển du lịch của Thái Lan vào năm 1987 với việc thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội quốc gia lần thứ 6 (1987-1991). Giai đoạn này, Mae Hong Son đã được quảng bá rầm rộ như một điểm đến du lịch mới, nhiều tiềm năng. Chính vì vậy, số lượng du khách Thái Lan và nước ngoài đến Mae Hong Son ngày một tăng.

Tuy nhiên, sự phát triển vào những năm 1990 của du lịch ở Mae Hong Son đã mang lại các tác động không mong muốn. Rừng phòng hộ, khu bảo tồn cũng đã bắt đầu bị xâm lấn, cây cối bị chặt để xây dựng bè chở du khách. Ngành Du lịch phát triển nhanh chóng cũng gây ra tác động nhất định đến môi trường và văn hóa địa phương. Ô nhiễm nguồn nước, rác thải, gia tăng tệ nạn, đặc biệt là các vùng có biên giới với Myanmar. Trước thực tế đó, trên cơ sở Kế hoạch phát triển KTXH quốc gia lần thứ 8 (1997-2001) của Thái Lan với việc xác định Mae Hong Son là một tỉnh được ưu tiên để PTDLCĐ, Mae Hong Son đã triển khai kế hoạch PTDL của tỉnh, trong đó ưu tiên PTDLCĐ.

Để thúc đẩy PTDLCĐ, Mae Hong Son đã đề nghị Chính phủ hỗ trợ phát triển hạ tầng đến trung tâm của tỉnh, huyện và tỉnh Mae Hong Son chủ động phát triển hạ tầng đến các làng trong phạm vi toàn tỉnh. Sở Du lịch và Thể thao đã triển khai nhiều cuộc hội thảo, đào tạo nâng cao nhận thức, phát triển thể chế, thành lập các quy tắc cho những CĐDC và du khách, những quy định về chia sẻ lợi ích. Việc triển khai PTDLCĐ của tỉnh đã được thực hiện bởi nhiều đơn vị, trong đó, vai trò điều phối là Sở Du lịch và Thể thao. Ngoài Sở Du lịch và Thể thao giữ vai trò chính và điều phối, các đơn vị cùng tham gia PTDLCĐ ở Mae Hong Son là: Văn phòng đại diện của Tổng cục Du lịch Thái Lan tại Mae Hong Son (chịu trách

nhiệm quảng bá về DLCĐ của tỉnh), Sở Phát triển Cộng đồng (hỗ trợ cho các làng phát triển những sản phẩm OCOP thích hợp với sở thích của du khách), Sở Văn hoá (hỗ trợ và hướng dẫn bảo tồn, phục hồi, chia sẻ văn hóa địa phương trong quá trình phát triển du lịch), Trường Cao đẳng Cộng đồng tỉnh Mae Hong Son (đào tạo về DLCĐ cho CĐDC). Bên cạnh đó còn có những cơ quan khác như: Văn phòng đại diện của Bộ Năng lượng Thái Lan tại Mae Hong Son (hỗ trợ các hộ dân làm homestay và các điểm DLCĐ nhằm mục đích sử dụng năng lượng bền vững), Trung tâm Phát triển Kỹ năng Mae Hong Son (phát triển các kỹ năng cho những người lao động)… Ngoài ra còn có sự tham gia của tư nhân như: Viện DLCĐ Thái Lan (CBT-I), Quỹ nghiên cứu Thái Lan, trụ sở tại Mae Hong Son, Hiệp hội Du lịch Mae Hong Son, Liên Minh hợp tác xã tín dụng Mae Hong Son và nhiều đơn vị khác.

Với sự phối hợp của cả hai khối công và tư, cùng với sự điều phối của Sở Du lịch và Thể thao, DLCĐ ở Mae Hong Son đã phát triển khá tốt, đặc biệt là ở huyện Pai, nơi minh chứng cho sự phát triển thành công của DLCĐ. Mặc dù không phải dự án nào cũng thành công, nhưng nói chung, sự phát triển của DLCĐ ở Mae Hong Son đã đóng góp rất nhiều vào sự thay đổi sinh kế cho cộng đồng, đồng thời giúp BVMT và TNDL. Đến nay, hàng năm, Mae Hong Son đón được khoảng 800 ngàn khách du lịch với tổng thu khoảng 3.500 triệu Baht (khoảng 2.540 tỷ đồng), trong đó DLCĐ đóng vai trò quan trọng.

2.3.1.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng của một số địa phương trong nước

a) Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng của tỉnh Quảng Nam – Bài học về việc ban hành chính sách khuyến khích phát triển du lịch cộng đồng một cách hợp lý và tăng cường hợp tác quốc tế trong phát triển du lịch cộng đồng [6, 28]

Quảng Nam có nhiều TNDL phù hợp để có thể PTDLCĐ, đặc biệt là tại các khu vực miền núi. Hiện nay, có khoảng 17 điểm DLCĐ đang hoạt động với tổng lượt khách đến vào khoảng trên 560 nghìn lượt, tổng thu khoảng 23,5 tỷ đồng. Tổng số hộ dân tham gia vào hoạt động DLCĐ trên địa bàn tỉnh là 178 hộ (so với năm 2013, số lượng này đã tăng gấp 2,7 lần). Việc PTDLCĐ đã và đang đem lại