Các Công Cụ Chính Sử Dụng Trong Quản Lý Nhà Nước Đối Với Phát Triển Du

địa phương đều hướng đến một mục tiêu chung là thực hiện quyền hành pháp, đảm bảo hiệu lực QLNN về du lịch ở địa phương [63].

Trên góc độ khoa học hành chính, các nguyên tắc chung trong tổ chức bộ máy QLNN là:”Có sự phù hợp giữa cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý với tính phức tạp của chức năng, nhiệm vụ quản lý, tính đa dạng của các mục tiêu quản lý, quy mô và độ phức tạp của đối tượng quản lý với các điều kiện quản lý; phạm vi quản lý hiệu quả, khả năng quản lý được; sự tương xứng nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm; sự linh hoạt và thích nghi, đáp ứng yêu cầu của quản lý sự thay đổi” [12]. Trên cơ sở các nguyên tắc chung đó, để thực hiện mục tiêu của PTDL, PTDLCĐ, bộ máy QLNN về du lịch của địa phương cần phải được tổ chức với nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu phù hợp. Việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy quản lý về du lịch ở địa phương phải tương thích với chiến lược/quy hoạch/kế hoạch PTDL của địa phương, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả QLNN [51]. Du lịch là một ngành kinh tế, có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hóa cao; bên cạnh đó, PTDLCĐ liên quan đến trao quyền tự chủ cho cộng đồng, vì thế, việc tổ chức các cơ quan QLNN về du lịch ở địa phương cần phải xem xét tính đặc thù của nó, cần lồng ghép thực hiện phát triển KTXH gắn với bảo đảm an sinh xã hội ở vùng nông thôn, nơi phát triển những hoạt động DLCĐ [8, 144]. Ngoài ra, tổ chức bộ máy QLNN về du lịch ở địa phương phải gắn với tăng cường vai trò của cấp chính quyền địa phương trong quản lý PTDL và PTDLCĐ [54].

Bộ máy QLNN về du lịch ở địa phương phụ thuộc mô hình, cách thức tổ chức bộ máy QLNN ở địa phương và không giống nhau giữa các quốc gia [120, 127, 138, 144]. Bộ máy QLNN ở địa phương có thể bao gồm các cơ quan chuyên môn ở các cấp, là cơ quan tham mưu, giúp địa phương thực hiện chức năng quản lý nhà nước về du lịch ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên [51]. Cơ quan chuyên môn về du lịch chịu sự chỉ đạo, quản lý của chính quyền địa phương, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch cấp trên. Việc tổ chức cơ quan chuyên môn về du lịch phải bảo đảm phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và điều kiện, tình hình phát triển KTXH của từng địa

phương; bảo đảm tinh gọn, hợp lý, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước về du lịch; không trùng lặp với nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước cấp trên đặt tại địa bàn [30, 63]. Các cơ quan chuyên môn du lịch được cung cấp nguồn lực (nhân lực, tài chính) để đảm bảo cho hoạt động. Do đặc thù của ngành Du lịch, nhân lực trong các cơ quan chuyên môn về du lịch cũng phải luôn cập nhật kiến thức và bổ sung kinh nghiệm để đảm đương tốt nhiệm vụ được giao trong bối cảnh vai trò của ngành Du lịch ngày càng được nâng cao [54]. Đặc biệt, đối với các địa phương có điều kiện phát triển loại hình du lịch đặc thù như DLCĐ cần có các bộ phận hoặc nhóm chuyên viên có hiểu biết sâu về lĩnh vực này để tham mưu cho các cơ quan chức năng thực hiện quản lý về du lịch trên địa bàn.

d) Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát phát triển du lịch cộng đồng

Thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm “là một chức năng quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước, nhằm phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật, các thiếu sót trong hoạt động của những cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân; từ đó sử dụng các biện pháp khắc phục, xử lý các thiếu sót nhằm nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nước” [12]. Tuy có nhiều cách hiểu không giống nhau, song cuối cùng, mục đích của hoạt động thanh tra, kiểm tra là “để phát hiện hay phòng ngừa các vi phạm, góp phần thúc đẩy và hoàn thành nhiệm vụ trong hoạt động quản lý nhà nước” [12].

Trong PTDLCĐ, có sự tham gia của CĐDC và nhiều thành phần kinh tế. Nhiều hành vi như khai thác TNDL quá mức, đổ chất thải bừa bãi, tổ chức kinh doanh các hoạt động không lành mạnh... đều có thể xảy ra [66, 96]. Do đó, việc kiểm tra, giám sát thường xuyên hoạt động tại các điểm DLCĐ là nội dung cần thiết của QLNN để phát hiện và xử lý kịp thời.

Trên cơ sở nội dung của kiểm tra, giám sát hoạt động du lịch [30, 51], hoạt động kiểm tra, giám sát trong QLNN đối với PTLCĐ được thực hiện nhằm các mục đích:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 169 trang tài liệu này.

Thứ nhất, để đánh giá về hiệu lực của QLNN đối với PTDLCĐ. Thông qua kiểm tra, cơ quan QLNN phát hiện ra những điểm hợp lý, không hợp lý khi thực thi pháp luật, làm cơ sở để hoàn thiện các quy định đối với PTDLCĐ.

Thứ hai, để phát hiện và xử lý kịp thời những vi phạm pháp luật trong PTDL nói chung và DLCĐ nói riêng như: các hoạt động kinh doanh du lịch; việc thực hiện những chính sách hỗ trợ phát triển du lịch... Việc kiểm tra, giám sát tạo ra áp lực đối với các cơ quan QLNN, CĐDC và các chủ thể khác phải nghiêm túc tuân thủ các quy định của pháp luật, tạo tiền đề đảm bảo hiệu quả của DLCĐ [17].

Nội dung hoạt động kiểm tra, giám sát trong QLNN đối với PTDLCĐ có thể bao gồm [17, 30, 51, 57]:

- Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật đối với các doanh nghiệp kinh doanh du lịch.

- Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các nội dung hỗ trợ cho PTDLCĐ.

- Thanh tra, kiểm tra, công tác bảo vệ môi trường du lịch trong PTDLCĐ.

- Xử lý những vi phạm pháp luật liên quan đến PTDLCĐ.

e) Xúc tiến quảng bá, phát triển nguồn nhân lực và hợp tác trong quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng

Xúc tiến, quảng bá du lịch được coi là một hoạt động quan trọng của QLNN đối với PTDL, PTDLCĐ; là phương thức giới thiệu sản phẩm và dịch vụ du lịch đến với khách hàng [40, 62]. Trong bối cảnh kinh doanh du lịch đang diễn ra những cuộc cạnh tranh quyết liệt về nguồn khách trên thị trường trong nước, khu vực và thế giới; để thu hút được nguồn khách này, một trong những biện pháp quan trọng mà chính quyền địa phương cần thực hiện đó là tiến hành tuyên truyền, quảng cáo và xúc tiến du lịch với mục tiêu tạo ra hình ảnh của vùng đất, của con người với những nét độc đáo, đặc sắc và hấp dẫn, tạo ra sức thu hút khách du lịch, mở rộng và chiếm lĩnh thị trường [30]. Đó là một trong những nguyên nhân cơ bản đòi hỏi QLNN về du lịch nói chung và QLNN đối với PTDLCĐ nói riêng cần thiết phải tổ chức công tác xúc tiến quảng bá. Mặt khác, do đặc điểm của nhu cầu về du lịch và đặc điểm trong sự cung cấp các dịch vụ du lịch cũng đòi hỏi phải thực hiện hoạt động này [30, 57].

Về phát triển nguồn nhân lực, chất lượng nguồn nhân lực, cả ở bộ phận QLNN và trong hoạt động kinh doanh, là nhân tố có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của du lịch, đặc biệt là DLCĐ [13, 54, 61]. Do đặc thù của DLCĐ là do CĐDC quản lý và trực tiếp bán các sản phẩm du lịch nên việc đào tạo và hỗ trợ đào tạo kiến thức, kỹ năng làm du lịch cho CĐDC đặc biệt quan trọng [60, 61].

Bởi vậy, việc tổ chức đào tạo, bồi dưỡng và hỗ trợ đào tạo bồi dưỡng nguồn nhân lực cho PTDLCĐ là nội dung mà QLNN cần phải quan tâm thực hiện thường xuyên. Cần phải có chiến lược, kế hoạch phát triển, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, có như vậy mới đảm bảo được quá trình phát triển của DLCĐ, khai thác có hiệu quả tiềm năng du lịch góp phần nâng cao đời sống, phát triển KTXH của địa phương [13].

Hợp tác giữa các chính quyền địa phương cấp tỉnh là nội dung quan trọng trong QLNN đối với PTDL, PTDLCĐ. Ngành Du lịch có một đặc thù cơ bản là tính liên ngành, liên vùng và tính xã hội hóa cao [54]. Do vậy sự hợp tác giữa chính quyền các địa phương tạo điều kiện quản lý và khai thác tốt hơn nguồn tài nguyên du lịch ở từng địa phương trên cơ sở tận dụng ưu thế của mỗi địa phương, tạo điều kiện chia sẻ kinh nghiệm trong QLNN đối với PTDL, PTDLCĐ… [23, 54].

2.2.3.3. Các công cụ chính sử dụng trong quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng

- Pháp luật về du lịch

Đây là công cụ được sử dụng phổ biến trong QLNN, là phương pháp trong đó “Nhà nước dùng những quy định trong hệ thống luật pháp và các thông lệ trong du lịch để hướng dẫn hoặc điều chỉnh những hành vi của những chủ thể tham gia hoạt động du lịch” [51]. Hiệu quả của công cụ này phụ thuộc vào mức độ đầy đủ, hoàn thiện của pháp luật về du lịch. Vì thế, một trong các nội dung của QLNN về du lịch là phải xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ nhằm “bảo đảm sự vận hành an toàn, tự do cho tất cả các hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế” [51]; trong đó quyền bình đẳng, tự do trong kinh doanh du lịch, giảm bớt các tiêu cực của cơ chế thị trường phải được đảm bảo bởi Nhà nước.

- Công cụ tài chính

Tài chính là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, vì cùng với quá trình phát triển của nền kinh tế hàng hóa – tiền tệ, tài chính đã tham gia vào quá trình quản lý nền kinh tế, tức là Nhà nước đã khai thác, vận dụng các công cụ của tài chính để điều hành nền kinh tế - xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, giải quyết các vấn đề xã hội [11]. Trong lĩnh vực du lịch, Nhà nước sử dụng tài chính như là một công cụ để quản lý và điều tiết vĩ mô để các quan hệ kinh tế

trong lĩnh vực du lịch vận động theo định hướng của Nhà nước; hướng dẫn hoạt động kinh doanh du lịch của các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, xã hội phù hợp với các chính sách của Nhà nước; kiểm soát và điều chỉnh các quan hệ kinh tế nhằm thích ứng với những biến động của nền kinh tế nói chung và sự phát triển của ngành du lịch nói riêng [51]. Các công cụ tài chính quan trọng trong QLNN về du lịch là ngân sách Nhà nước, thuế, chính sách tài trợ [8]. Nhà nước có thể sử dụng ngân sách để phát triển hạ tầng thiết yếu phục vụ phát triển du lịch, để hỗ trợ đào tạo và phát triển nguồn nhân lực du lịch, hỗ trợ xúc tiến quảng bá…[94].. Nhà nước có thể sử dụng công cụ thuế để khuyến khích các doanh nghiệp du lịch đầu tư phát triển du lịch tại các vùng sâu, vùng xa; hỗ trợ doanh nghiệp đưa khách du lịch đến các điểm DLCĐ, hỗ trợ CĐDC tham gia phát triển du lịch…[96, 97, 99].

- Tuyên truyền, vận động

Tuyên truyền, vận động là một công cụ QLNN. Tuyên truyền, vận động để các đối tượng tham gia vào hoạt động du lịch, DLCĐ hiểu biết hơn về pháp luật, nhận thức được vai trò của mình trong quá trình PTDLCĐ. Tuyên truyền, vận động cũng là để huy động những tổ chức, những thành phần kinh tế tham gia vào PTDLCĐ. Ngoài ra, việc tuyên truyền còn nhằm nâng cao trách nhiệm của những cơ quan QLNN và bản thân cán bộ trong QLNN đối với PTDLCĐ. Nội dung tuyên truyền cần nhấn mạnh, làm rõ vị trí, vai trò, ý nghĩa và những tác động tích cực cũng như tiêu cực của PTDLCĐ, sự cần thiết phải PTDLCĐ và vai trò của CĐDC trong PTDL [30, 51].

2.2.4. Tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng

Đánh giá kết quả quản lý là nội dung quan trọng đối với hoạt động QLNN nói chung và QLNN về du lịch nói riêng [30, 51]. Mục đích của việc đánh giá là để xác định các mục tiêu quản lý có đạt được không và đạt ở mức độ nào; xác định những thành công, hạn chế của hoạt động QLNN để trên cơ sở đó phát huy, điều chỉnh, bổ sung, hoặc thay đổi các yếu tố cấu thành (nguồn lực, công cụ, năng lực bộ máy thực hiện...) để nâng cao hiệu quả của hoạt động QLNN [8, 63].

Có nhiều phương pháp khác nhau được sử dụng để đánh giá QLNN. Cho đến nay, đánh giá kết quả QLNN về du lịch thường được tiếp cận theo phương pháp định tính, sử dụng các nguồn dữ liệu khác nhau (cả thứ cấp và sơ cấp) để phân tích, mô tả và kết luận theo các nội dung quản lý [30, 51, 57]. Ưu điểm của cách

tiếp cận này là dễ thực hiện, tính linh hoạt cao, tuy nhiên, do chưa có quy định thống nhất về các yêu cầu đánh giá từng nội dung QLNN nên các kết quả đánh giá có thể mang tính chủ quan, phụ thuộc vào người đánh giá và có thể chưa phản ánh toàn diện mức độ đạt được các mục tiêu của QLNN [30, 64].

Hiện nay, việc sử dụng tiêu chí để đánh giá kết quả QLNN rất được quan tâm ở nhiều lĩnh vực, mặc dù đây là một công việc phức tạp mà một trong các nguyên nhân là nhiều tiêu chí khó lượng hoá được [48, 58, 64]. Các tiêu chí có thể được xây dựng và sử dụng để đánh giá kết quả QLNN thay cho đánh giá theo phương pháp định tính hoặc để bổ sung nguồn dữ liệu hỗ trợ cho đánh giá theo phương pháp định tính [48, 58]. Tuỳ theo từng lĩnh vực cụ thể của nền kinh tế, nội dung tiêu chí đánh giá là khác nhau, song đều bao gồm các nhóm tiêu chí như [24, 48, 58, 63]: (1) Tiêu chí hiệu lực; (2) Tiêu chí hiệu quả; (3) Tiêu chí trách nhiệm giải trình, minh bạch, công khai, mức độ tham gia; (4) Tiêu chí công bằng, bình đẳng, phù hợp; và (5) Tiêu chí bền vững. Hai tiêu chí cơ bản, bao trùm đạt được sự đồng thuận cao nhất là hiệu lực và hiệu quả [58]. Các tiêu chí thuộc nhóm (3), trách nhiệm giải trình, minh bạch, công khai, mức độ tham gia là phương tiện để đạt được hiệu lực, hiệu quả cao trong QLNN [24].

Trong luận án, việc xây dựng bộ tiêu chí đánh giá QLNN đối với PTDLCĐ được thực hiện theo trình tự sau:

- Lập danh mục các tiêu chí: Trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu trước, các tiêu chí đánh giá kết quả QLNN đối với PTDLCĐ được lập trên cơ sở mô hình kết quả trung gian (Outcome Model) [119, 137], các tiêu chí chung đánh giá kết quả hoạt động QLNN của Ngân hàng phát triển Châu Á bao gồm các tiêu chí về hiệu lực, hiệu quả, bền vững và phù hợp [24]. Cách tiếp cận này đã được một số công trình nghiên cứu ở các lĩnh vực khác thực hiện [48, 58, 64].

- Gửi tham vấn ý kiến các chuyên gia về danh mục các tiêu chí: danh mục 4 tiêu chí và 20 chỉ tiêu đã được gửi xin ý kiến 120 chuyên gia (là những nhà quản lý, nghiên cứu… liên quan đến QLNN đối với PTDLCĐ) và nhận về 113 ý kiến đánh giá (mẫu bảng hỏi số 01, phụ lục 5, phần phụ lục).

- Điều chỉnh và xác định danh mục các nội dung thuộc 4 tiêu chí đánh giá kết quả QLNN đối với PTDLCĐ trên cơ sở kết quả tham vấn ý kiến chuyên gia.

Mô hình kết quả trung gian (Outcome Model) được mô tả trên hình 2.1 (xem hình 2.1) [119, 137].

Hình 2.1. Mô hình kết quả trung gian

Nguồn: [24, 119, 137].

Dưới góc độ QLNN đối với PTDLCĐ, các thành phần được hiểu như sau:

- Các yếu tố đầu vào (inputs) là những yếu tố nguồn lực (được sử dụng trong QLNN) như tài chính, những quy định của hệ thống pháp luật về du lịch và liên quan, năng lực của cán bộ và các nguồn lực vật chất khác được dùng trong quá trình quản lý.

- Các hoạt động (activities) là những nhiệm vụ của công chức nhằm chuyển những yếu tố nguồn lực (đầu vào) trở thành những kết quả (đầu ra), chính là các nội dung QLNN đối với PTDLCĐ;

- Các yếu tố đầu ra (outputs) là số lượng điểm DLCĐ đã phát triển, các quyết định hành chính về quản lý, sản phẩm và dịch vụ mà kết quả từ sự can thiệp có liên quan đến kết quả trung gian, có tác động trong ngắn hạn hoặc trung hạn.

- Các kết quả trung gian (outcomes) là các tác động trung gian của đầu ra, đó là thực hiện quy hoạch PTDLCĐ; những hoạt động đầu tư du lịch của các cá nhân, doanh nghiệp…

Để đánh giá kết quả thực hiện QLNN đối với PTDLCĐ của địa phương cấp tỉnh có thể sử dụng 4 tiêu chí sau: tiêu chí hiệu lực, tiêu chí hiệu quả, tiêu chí bền vững và tiêu chí phù hợp của QLNN đối với PTDLCĐ. Trên thực tế, việc phân định rõ ràng giữa tính hiệu lực và tính hiệu quả là rất khó, nói cách khác, hiệu lực và hiệu quả có một ranh giới chỉ mang tính tương đối [58].

Tiêu chí hiệu lực: hiệu lực QLNN được hiểu là “công lực nhà nước thể hiện quyền lực của bộ máy nhà nước chi phối xuống các đối tượng bị quản lý trong hệ thống bằng những công cụ pháp lý, chính sách, quyết định phù hợp, đạt mục tiêu

quản lý và thỏa mãn nhu cầu thực tiễn xã hội. Trong phạm vi nhất định, hiệu lực QLNN thể hiện tập trung trong việc hoạch định chính sách, quyết định quán xuyến hoạt động thực thi một cách nghiêm ngặt theo khuôn khổ nhất định nhằm đạt mục tiêu quản lý như mong muốn” [53]. Tiêu chí hiệu lực thể hiện quan hệ giữa yếu tố đầu ra (mục tiêu) và các kết quả trung gian (kết quả dự kiến) trên mô hình kết quả trung gian (xem hình 2.1).

Đối với PTDLCĐ, xác định hiệu lực của QLNN đối với PTDLCĐ theo nghĩa rộng là trả lời hai câu hỏi liên quan đến tính đúng đắn và mức độ đạt được mục tiêu PTDLCĐ. Theo nghĩa hẹp, xác định hiệu lực của QLNN đối với PTDLCĐ là việc so sánh giữa mục tiêu và kết quả thực hiện QLNN đối với PTDLCĐ, thể hiện ở: mức độ đáp ứng hạ tầng cho PTDLCĐ; mức độ nhận thức của các chủ thể tham gia hoạt động DLCĐ; mức độ bảo tồn văn hoá, môi trường khi PTDLCĐ; mức độ cung cấp các thông tin thống kê, dự báo cho các đối tượng, mức độ phối hợp giữa các Sở, Ngành trong QLNN…

Tiêu chí hiệu quả: theo Nguyễn Hữu Hải (2012), “Hiệu quả QLNN được thể hiện trên các phương diện như đạt mục tiêu quản lý nhà nước tối đa với mức độ chi phí các nguồn lực nhất định; đạt mục tiêu nhất định với mức độ chi phí các nguồn lực tối thiểu; đạt được mục tiêu trong quan hệ với chi phí nguồn lực (tài chính, nhân lực...) và trong quan hệ với hiệu quả chính trị, hiệu quả xã hội” [12]. Như vậy, xét về bản chất, hiệu quả QLNN ”là kết quả hoạt động của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong mối tương quan với mức độ chi phí các nguồn lực (tài chính, sức lao động, thời gian…)” [53].

Hiệu quả QLNN đối với PTDLCĐ được xem xét trên cơ sở chi phí để thực hiện những mục tiêu quản lý, hay nói cách khác, là chi phí cho quản lý để tạo ra kết quả cuối cùng của QLNN đối với PTDLCĐ. Tiêu chí hiệu quả thể hiện quan hệ giữa yếu tố đầu vào và yếu tố đầu ra trên mô hình kết quả trung gian (xem hình 2.1). Kết quả cuối cùng của QLNN đối với PTDLCĐ thường là mức độ phát triển của DLCĐ so với tiềm năng của địa phương, mức độ hài lòng của cộng đồng, doanh nghiệp về QLNN…

Tiêu chí phù hợp: tính phù hợp trong QLNN đối với PTDLCĐ bao gồm sự phù hợp của các mục tiêu, định hướng trong chiến lược, quy hoạch về PTDL,