Quá Trình Hình Thành Và Phát Triển Của Pháp Luật Và Quản Lý Nhà Nước Bằng

- Về cơ hội: Sự phát triển của du lịch thế giới và khu vực đang ở trong tình trạng nhanh chóng, mang tính hội nhập theo thời đại mới, đặc biệt trong năm 2020, Du lịch thế giới dự kiến cho rằng Trung Quốc và Thái Lan sẽ là đất nước có du lịch phát triển nhất, chắc chắn 2 nước này sẽ là thị trường du lịch quan trọng nhất của CHDCND Lào. Nói chung, chính sách hội nhập kinh tế của Lào với đất nước trong khu vực ASEAN, các nước trong khu vực sông Mê Kông có du lịch phát triển là một yếu tố rất quan trọng để thu hút du lịch của Lào có bước phát triển và công tác quản lý du lịch có khả năng thực hiện tốt và có hiệu quả cao.

- Ảnh hưởng đối với quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ở CHDCND Lào: như chúng ta đã biết Lào là một đất nước kém phát triển, có đất rộng, nhiều núi, dân số ít, người dân chỉ tập trung ở thành phố, cơ sở hạ tầng du lịch từng bước được đầu tư nhưng sự thiếu đồng bộ, còn chắp vá trong phát triển hạ tầng làm cho du lịch chưa thực sự được phát huy, chưa thuận tiện tiếp cận các điểm đến, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển, đặc biệt là các khu du lịch vùng sâu, vùng xa, núi cao, chưa có đường đi đến và người dân ở vùng nông thôn ít người biết đọc, viết chữ cho nên gây nhiều khó khăn cho cán bộ Nhà nước về công tác tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật cho người dân.

+ Yếu tố pháp luật: Nhìn từ góc độ chung nhất, sự ảnh hưởng của yếu tố pháp luật đến quản lý nhà nước trong hoạt động du lịch trước hết thể hiện ở chất lượng xây dựng và ban hành pháp luật. Việc xây dựng, ban hành pháp luật được thực hiện một cách khoa học, hợp lý thì nhà nước sẽ có được một công cụ tốt, công cụ có hiệu lực thực thi. Ngược lại, nếu chất lượng xây dựng không tốt thì không thể có một hệ thống pháp luật hoàn hảo làm công cụ quản lý.

+ Yếu tố chính trị: Chính trị là một yếu tố ảnh hưởng không nhỏ đến quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch. Một nền chính trị tiến bộ, ổn định, nhất quán rõ ràng sẽ có ảnh hưởng tốt tới xây dựng, ban hành pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật. Quản lý nhà nước cũng là một dạng hoạt động chính trị. Tính chính trị thể hiện ngay trong công cụ, phương tiện quản lý của nhà nước. Pháp luật (pháp luật thể hiện ý chí của giai cấp lãnh đạo). Một nền chính trị thiếu ổn định không thể sản sinh

ra công cụ quản lý hữu hiệu, không thể có cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát một cách khoa học, không thể đảm bảo tính công bằng trong xử lý vi phạm pháp luật.

- Thực trạng của thị trường du lịch ở nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào: Năm 2014 vừa qua, là một năm có sự quan trọng đối với du lịch của Lào, mặc dù sự tăng cường tỷ số khách du lịch đã giảm xuống, tỷ số khách du lịch vào tham quan du lịch tại Lào đã tăng lên 10% so với năm 2013 (tăng lên 13% của năm 2012- 2013). Tuy nhiên, tỷ số khách du lịch có mức độ tăng lên, tỷ lệ thành phần của thị trường khách du lịch từ đất nước láng giềng đã tăng lên rất nhẹ như: Châu Âu: 5,03% (5,6% năm 2013), Mỹ: 2,07% (2,27% năm 2013), Châu phi và Trung Đông:

0,21% (0,21% năm 2013).

Khách du lịch phần nhiều từ khu vực ASEAN năm 2014 có: 3,224, 080 người hoặc 75% của tất cả tỷ số khách du lịch và có tỷ lệ tăng lên 6% so với năm 2013. Khách du lịch quốc tế là thị trường lớn nhất và có sự quan trọng so với nước CHDCND Lào tăng lên từ 550,732 người năm 2013 đến 568,844 trong năm 2014 hoặc tăng lên 3% [14, tr.10]

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 186 trang tài liệu này.

3.1.2. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật và quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với họat động du lịch ở nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, trước khi Luật Du lịch được ban hành

Thời kỳ từ năm 1965 đến năm 1975, Lào nằm trong thực trạng phức tạp khó khăn, vì đây là thực trạng chống đế quốc Mỹ, đất nước Lào trong giai đoạn này bị xâm hại, và trong thời đó vấn đề quản lý nhà nước bằng pháp luật chưa được quan tâm đến. Đảng Nhân dân Lào, (Hiện nay được gọi là Đảng nhân dân cách mạng Lào) đã được thành lập, dưới sự lãnh đạo của Đảng nhân dân Lào cuộc chiến tranh đã từng bước giành chiến thắng, và đến ngày 2 tháng 12 năm 1975 nước CHDCND Lào được thành lập giải phóng, trong thời này Lào đã từng bước vào thời kỳ mới, đó là thời kỳ xây dựng và phát triển chế độ cộng hòa dân chủ, từng bước lên xã hội chủ nghĩa. Sau khi đất nước hoàn toàn giải phóng, Đảng nhân dân cách mạng Lào đã đề ra nhiều chủ trương để phục hồi chế độ kinh tế - xã hội, chính sách đoàn kết giữa các dân tộc, dự kiến thực hiện chính sách về kinh tế - xã hội… dưới sự lãnh đạo của Đảng, trong đó chưa đề ra đường lối xây dựng pháp luật bởi vì: “Chế độ Cộng hòa dân chủ mới ra đời và còn non trẻ”. Vì vậy, các hoạt động quản lý nhà

nước về du lịch có thể nói là chưa có. Quản lý nhà nước về du lịch chưa được đề

cập như là một lĩnh vực riêng, mà nó nằm chung trong quản lý nhà nước về kinh tế.

3.1.3. Giai đoạn từ năm 1975 đến năm 1986

Nhìn chung, giai đoạn này, hệ thống tổ chức bộ máy ngành du lịch chưa thực sự định hình và thiếu tính thống nhất về mô hình tổ chức ở các địa phương. Trong kỳ họp của Hội động nhân dân cấp cao (sau đay được gọi là Quốc hội) vào tháng 12 năm 1975, Đảng và Nhà nước Lào đã đề ra những chủ trương bước đầu về phục hồi và xây dựng tổ quốc sau khi chiến tranh để thực hiện những chính sách đã đề ra. Trong đó, về lĩnh vực kinh tế Lào đã tập trung vào việc phát triển nông nghiệp để đáp ứng nhu cầu về thực phẩm cho nhân dân toàn quốc. Trong điều kiện đó, vấn đề quản lý nhà nước về du lịch chưa được Nhà nước quan tâm và ít người du lịch quốc tế biết đến nước CHDCND Lào, vì trong thời kỳ này Nhà nước chỉ tập trung vào việc cải thiện đời sống của nhân dân.

Năm 1978, Ủy ban kế hoạch Nhà nước đã đề ra kế hoạch 3 năm để phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội (1978 - 1981), kế hoạch đó đã được công nhận tại Đại hội Đảng lần thứ II, năm 1978. Trong lĩnh vực kinh tế, kế hoạch này nhằm xây dựng nền kinh tế xã hội chủ nghĩa với việc bổ sung bộ phận kinh tế khác, Nhà nước đã mở cửa ra bên ngoài, lĩnh vực du lịch dần dần có vai trò quan trọng trong nền kinh tế của Lào. Đến giai đoạn này thì việc quản lý nhà nước đối với kinh tế đáp ứng theo nhu cầu của nhà nước, Nhà nước đã đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng các hệ thống pháp luật và tổ chức quản lý nhà nước bằng pháp luật. Bộ máy quản lý nhà nước đối với kinh tế càng ngày càng phát trển. Quản lý nhà nước bằng pháp luật được giải quyết nhiều vấn đề như: chưa có hệ thống pháp luật đầy đủ, việc thực thi pháp luật còn chậm chạp và chưa nghiêm túc. Đồng thời, vấn đề quản lý nhà nước bằng pháp luật, nhất là quản lý về du lịch còn phải vận dụng quyết định của Chính phủ và các báo cáo của cơ quan không có thẩm quyền về pháp lý, các nghĩa vụ của cơ quan quản lý nhà nước còn rất hạn chế.

Đại hội Đảng lần thứ IV (tháng 11 năm 1986), Đảng và Nhà nước Lào đã xác định về báo cáo tổ chức thực hiện phát triển và khuyến khích du lịch về văn hóa, về thiên nhiên và về di tích lịch sử và đáp ứng cho ngành du lịch phát triển cùng ngành kinh tế dịch vụ khác, Nhà nước đã tập trung phát triển cơ sở hạ tầng,

xây dựng đường giao thông kết nối với cả toàn quốc từ phía Bắc đến Nam và kết nối với các nước láng giềng. Trong thời gian 5 năm, (từ 1981 - 1986), Chính phủ đã nỗ lực mở rộng biên giới thu hút được khách du lịch quốc tế. Miễn Visa cho một số nước trong ASEAN, mở rộng sân bay để đáp ứng cho sự phát triển của du lịch. Đối với các quy định pháp luật và các tổ chức bộ máy liên quan đến lĩnh vực du lịch trong thời kỳ này chưa thấy được cấu trúc rõ ràng và cơ quan du lịch chỉ là một Ủy ban du lịch thuộc Bộ văn hóa thể thao và du lịch có chức năng và vai trò trao đổi văn hóa thể thao giữa các nước láng giềng với nhau, chưa có chức năng, nhiệm vụ rõ ràng và chưa có công ty dịch vụ du lịch chính thức.

Tóm lại, hoạt động quản lý nhà nước về du lịch chưa được Nhà nước quan tâm, chính vì vậy, nội dung quan lý nhà nước về du lịch trong giai đoạn này cũng còn nghèo nàn, đơn điệu. Điều này xuất phát từ thực tế lịch sử đất nước, từ điều kiện kinh tế lúc đó, cũng như một phần do Nhà nước Lào chưa có những nghiên cứu, chưa có những văn bản quy phạm pháp luật trong chuyên ngành về du lịch nên các hoạt động về du lịch, các tổ chức đơn vị, cá nhân thực hiện hoạt động kinh doanh du lịch cũng còn ít hoặc không có.

3.1.4. Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 1991

Bước vào giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền của Đảng và Nhà nước Lào, có nhiều văn bản pháp luật trong lĩnh vực kinh tế và các lĩnh vực khác đã được ban hành. Tại Đại hội IV, Đảng nhân dân cách mạng Lào đã đề cập lĩnh vực du lịch, nhằm triển khai ngành du lịch trong nước và ngoài nước để góp phần tích cực phát triển kinh tế - văn hóa - xã hội và hợp tác với quốc tế ngày càng có hiệu quả cao.

Chức năng quản lý nhà nước về du lịch của Lào đã được tách ra khỏi Bộ văn hóa, thể thao và du lịch, thành lập Tổng cục Du lịch Lào trực thuộc Bộ thương mại và hợp tác kinh tế với nước ngoài. Hội đồng bộ trưởng đã ra quyết định số 91/CTHĐBT, ngày 4 tháng 10 năm 1989; về công tác du lịch. Đó là văn bản pháp luật đầu tiên liên quan đến lĩnh vực du lịch, Chính phủ Lào đã yêu cầu các nhà kinh doanh du lịch và công nghiệp du lịch trên phạm vi toàn quốc thu hút nhiều khách du lịch tại nước ngoài tham gia du lịch tại Lào, từ Lào ra nước ngoài và giữa các địa phương vùng miền trên toàn quốc.

+ Quyết định này còn xác định rõ ngành du lịch phải gắn bó chặc chẽ với việc bảo vệ an ninh - quốc phòng và dưới sự quản lý của trung ương, cấm cá nhân, các đơn vị kinh tế mà không được sự cho phép của Bộ thương mại và hợp tác kinh tế với nước ngoài được thực hiện công tác du lịch tại nước CHDCND Lào [15, tr.1].

+ Đối với việc thực hiện kinh doanh và công nghiệp du lịch, chủ yếu là đưa vào khách du lịch trên hợp đồng đã ký kết với nhau, hợp đồng đó phải đảm bảo trận tự an toàn, tự do, có quyền tự chủ và thuận lợi cho du khách.

Đặc biệt trong văn bản này, Điều 5, còn quy định về thành lập “quỹ quốc gia để khuyến khích du lịch”, [15, tr.2] dưới sự chỉ đạo của Bộ thương mại và hợp tác kinh tế với nước ngoài, và Bộ kế hoạch và tài chính, do Tổng cục Du lịch quản lý. Nguồn thu nhập đó bao gồm: Các đơn vị kinh doanh du lịch và khách sạn có nghiệm vụ nộp lệ phí cho “quỹ quốc gia để khuyến khích du lịch” không quá 5% nguồn thu nhập kinh doanh của mình, giao cho Bộ thương mại và hợp tác kinh tế với nước ngoài xác định cụ thể. Quỹ quốc gia đó nhằm để nộp lệ phí cho cơ quản tổ chức du lịch quốc tế, xây dựng và cải tạo khu du lịch, hoạt động theo chương trình của Tổng cục Du lịch.

+ Đối với chính quyền cấp tỉnh, thủ đô có nhiệm vụ giới thiệu các đơn vị kinh tế thực hiện tổ chức sản xuất hàng hóa bằng nhiều hình thức và nhiều màu sắc để bán và phục vụ cho du khách, ủng hộ lực lượng lao động cho ngành du lịch, tổ chức bảo vệ trật tự chính trị - xã hội và an toàn sạch sẽ của các địa phương và bảo vệ môi trường. Quản lý về mặt chính trị và kiểm tra, giám sát các đơn vị kinh doanh du lịch trên địa bàn của mình về công tác thực hiện các quy phạm pháp luật về du lịch.

Ở thời kỳ này, ngành du lịch từng bước xuất hiện, nhưng các tổ chức hoạt động còn thiếu kinh nghiệm, cho nên việc chỉ đạo trực tiếp của bộ máy quản lý nhà nước về du lịch từ Trung ương xuống các tỉnh, thành phố và doanh nghiệp mất tính liên tục, hạn chế hiệu lực, hiệu quả và ngành du lịch tụt hậu so với du lịch các nước có điều kiện tương đồng. Tổ chức bộ máy chưa ngang tầm với vị trí, vai trò, yêu cầu phát triển của ngành du lịch; cán bộ phân tán, mất đi tính thừa kế. Quyết định số 91/CTHĐBT, còn xác định quyền và nghĩa vụ của Bộ thương mại và hợp tác kinh tế với nước ngoài đối với quản lý nhà nước về ngành du lịch, nhưng chưa được

quyết định về tổ chức bộ máy về du lịch, đối với nhiệm vụ của cơ quan quản lý du lịch tại Điều 3 đã ghi rằng:

- Có nhiệm vụ xác định, định hướng chiến lược của ngành du lịch - khách sạn trên phạm vi cả nước.

- Xây dựng kế hoạch phát triển và kế hoạch đầu tư về ngành du lịch, lên danh sách các phương tiện, và lực lượng du lịch đang là quyền sở hữu của từng đơn vị kinh tế, xã hội, tập trung sửa đổi hướng dẫn phương thức sử dụng các phương tiện vào hệ thống của ngành du lịch đạt hiệu quả cao.

- Phối hợp chặt chẽ với các cơ quan ở Trung ương và địa phương có mối quan hệ với ngành du lịch, thu hút đầu tư vào hệ thống du lịch quốc gia theo các kế hoạch đã đưa ra.

- Yêu cầu đặt ra, các quy định liên quan đến hoạt động du lịch và khách sạn.

- Hướng dẫn, chỉ đạo, kiểm tra giám sát thực hiện chiến lược, các quy phạm pháp luật về du lịch được Nhà nước thông qua ban hành.

- Cho phép hoặc không cho phép các tổ chức cá nhân hoạt động kinh doanh du lịch dưới các hình thức khác nhau trên lĩnh vực toàn quốc, định hướng theo đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước.

- Cho phép thành lập và hủy bỏ các công ty du lịch.

- Thực hiện và khuyến khích du lịch.

- Đăng ký hợp tác với quốc tế và các cơ quan tổ chức ngoại giao liên quan

đến ngành du lịch.

- Đào tạo nguồn nhân lực về du lịch [15, tr.2].

Đại hội Đảng lần thứ V (tháng 6 năm 1991) đã tổng kết lại việc tổ chức thực hiện đổi mới 5 năm (1986 - 1990), cho thấy những kết quả nổi bật của từng lĩnh vực kinh tế - xã hội, trong đó riêng về du lịch. Đại hội đã khẳng định rằng: “Đảng và Nhà nước đã khuyến khích phát triển mở rộng du lịch về văn hóa, lịch sử và thiên nhiên” [71, tr.13], như vậy, vấn đề quản lý nhà nước đối với du lịch được xác định rõ hơn, bộ máy quản lý cũng được kiện toàn, đi vào ổn định, để thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước trong việc tăng cường quan hệ hợp tác kinh tế, quốc tế đạt hiệu quả cao hơn, nâng cao cuộc sống của nhân dân càng ngày khá lên, và công tác quản lý du lịch cũng như kinh doanh du lịch thực hiện đúng mức và có sự

thống nhất trên phạm vi toàn quốc, đảm bảo trật tự - an ninh và trật tự an toàn trong xã hội và tạo được điều kiện thuận lợi cho du khách khi tham gia hoạt động du lịch tại Lào. Bộ thương mại và hợp tác kinh tế với nước ngoài đã đưa ra Sắc lệnh số 306/BTM-DL, ngày 26 tháng 3 năm 1991, về công tác quản lý du lịch và công nghiệp du lịch, sắc lệnh này đã quy định rõ về công nghiệp du lịch là công tác dịch vụ trọn vẹn cho khách du lịch trong và ngoài nước trên đất Lào, Sắc lệnh này nhằm để khuyến khích công tác du lịch, cải thiện cuộc sống của nhân dân và đặc biệt là khuyến khích nền sản xuất trong nước có chất lượng cao, phổ biến nền văn hóa, phong tục tập quán, nơi di sản văn hóa quốc gia, văn hóa nghệ thuật và thể thao, quảng cáo phong cảnh thiên nhiên, xây dựng mối quan hệ với các nước trên thế giới và trên cơ sở du lịch đi-lại lẫn nhau… đó là các vấn đề thu hút khách du lịch tham gia du lịch tại Lào, công nghiệp dịch vụ du lịch tại Lào gồm những dịch vụ sau đây:

1. Kinh doanh du lịch

2. Kinh doanh khách sạn, du lịch

3. Kinh doanh ăn uống, giải trí và nơi du lịch.

4. Kinh doanh sản phẩm lưu niệm, thủ công mỹ nghệ phục vụ cho du khách.

5. Kinh doanh thể thao phục vụ cho du khách.

6. Tổ chức triển lãm ở cấp địa phương hoặc cấp quốc gia.

Ở thời kỳ đó, cơ quan du lịch có quyền và nghĩa vụ làm ban thư ký giúp Bộ thương mại và du lịch, là một Vụ làm việc riêng về du lịch, nghiên cứu các kế hoạch, chiến lược, khuyến khích du lịch, nghiên cứu giáo dục pháp luật về nguyên tắc và các quy định pháp luật để tạo điều kiện thuận lợi cho công tác phát tirển du lịch trên cơ sở đảm bảo công tác bảo vệ quốc phòng - an ninh, nghiên cứu sưu tập dữ liệu về kinh tế và thị trường du lịch…

Về qũy quốc gia để khuyến khích du lịch theo Điều 8 đã được mang tên là “quỹ quốc gia để khuyến khích du lịch và công nghiệp du lịch” [16, tr.3-4], đã được bổ sung thêm một số nội dung trong Sắc lệnh này như: Tổng cục Du lịch Lào là người quản lý và sử dụng quỹ quốc gia này và nếu muốn sử dụng phải được sự cho phép của Bộ trưởng Bộ thương mại và du lịch, quỹ quốc gia bao gồm:

- Tiền nộp lệ phí để khuyến khích du lịch và công nghiệp du lịch mức độ không quá 5% của thu nhập kinh doanh (trừ các loại thuế khác), tiền nộp lệ phí của khách du lịch và các dịch vụ công nghiệp du lịch;

- Tiền hỗ trợ phát triển du lịch và công nghiệp du lịch do các đơn vị Nhà nước và đơn vị cá nhân hỗ trợ.

- Tiền viện trợ của quốc tế và cơ quan tổ chức quốc tế.

Nguồn thu nhập nói trên phải đóng vào “quỹ quốc gia để khuyến khích du lịch và công nghiệp du lịch”, xây dựng kho bạc cho nhân viên phục vụ du lịch quốc gia và sử dụng vào việc quản lý hành chính của du lịch quốc gia Lào, làm tiền tích lũy chung để sử dụng vào các chương trình liên quan đến hoạt động du lịch, khuyến khích du lịch và công nghiệp dịch vụ du lịch.

Tóm lại, trong giai đoạn này thì vấn đề quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ở nước CHDCND Lào, là một vấn đề rất mới mẻ, việc ban hành các nghị định có liên quan đến du lịch rất ít, chức năng quản lý nhà nước về du lịch và chức năng kinh doanh du lịch chưa được phân định rõ ràng, quan hệ hợp tác quốc tế về du lịch chưa được quan tâm mở rộng nhiều, công tác đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực chưa được đầu tư đúng mức. Sự chỉ đạo trực tiếp của bộ máy quản lý nhà nước về du lịch từ Trung ương xuống các tỉnh, thành phố và doanh nghiệp mất tính liên tục, hạn chế hiệu lực, hiệu quả và ngành du lịch tụt hậu so với du lịch các nước có điều kiện tương đồng. Tổ chức bộ máy chưa ngang tầm với vị trí, vai trò, yêu cầu phát triển của ngành du lịch; cán bộ phân tán, mất đi tính thừa kế. Khách du lịch quốc tế đến CHDCND Lào từ năm 1990 có 14.400 người, đã tăng lên 7% so với năm 1950 - 1959 (WTO). Con số thống kê này biểu hiện một thực trạng khiến Nhà nước Lào tìm cách để quản lý hoạt động du lịch và phải nhìn nhận du lịch là một ngành quan trọng nhất trong việc phát triển kinh tế của đất nước trong thời kỳ đó.

3.1.5. Giai đoạn từ năm 1992 đến năm 2000

Đến giai đoạn này, Nhà nước đã mở rộng khuyến khích thực hiện kinh doanh, nhất là công nghiệp du lịch và các kinh doanh dịch vụ khác có liên quan, có sự phát tiển và tăng lên rất nhiều như: Công ty du lịch, khách sạn, nhà nghỉ, nhà ăn, giao thông - vận tải… Trước sự gia tăng của số lượng khách sạn và nhà nghỉ, để Nhà nước quản lý tốt về kinh doanh khách sạn - nhà nghỉ cho phù hợp với tình hình mới, Bộ thương mại và du lịch đã đưa ra quy định số 219/BTM-DL, ngày 5/5/1992 về quản lý kinh doanh khách sạn và nhà nghỉ, theo chương III, Điều 7 về điều kiện